警调衔接：大调解与“枫桥经验”的融合——基于杭州地方警调衔接建设的思考

杜宏阳

(中国人民公安大学 管理学院，北京 100038)

一、 警调衔接内涵及时代背景

(一) 警调衔接基本内涵

警调衔接，是以司法机关和公安机关为主导，与人民调解对接的一种地方探索。自2010年起逐步在各地发展推广起来。从公安主体角度看，警调衔接依托人民调解，将公安机关现场处置受理的非警务类矛盾纠纷、适用刑事和解的轻微刑事案件(如交通肇事案、故意毁坏财物案等)、适用治安调解案件、民事责任事件，由调解员通过说服、疏导等方法，引导当事人双方协商解决解决。调解结果往往以调解协议书、调解记录形式出具，调解员或责任民警可建议当事人对协议书进行司法确认。当下常用警调衔接模式主要有驻所制和移送制两种。

深化完善警调衔接工作机制建设，是对十九大“以人民为中心”发展理念的实践有效探索，有助于不断提升基层行政调解和人民调解工作水平，有助于缓解基层公安机关工作压力，对营造更加和谐的社会治安环境具有十分重要的现实意义。警调衔接建设富有时代价值和实践意义，作为在“大调解”格局下融合了新时代“枫桥经验”的实践探索，作为一种社会治理创新模式，它可以缓解警务资源稀缺压力、促进警民关系和谐发展、弥补刑事处罚措施漏洞、提升多机关工作效率、推动多部门联动合成作战模式发展。

(二) “大调解”格局下的警调衔接

司法部为牵头构建全国大调解格局，需进一步加强各类调解工作的统筹指导和协调服务。根据中央明确的新“三定”方案，司法部需要着手定职能、定机构、定编制方面的统筹指导工作并完善人民调解、行政调解、行业性专业性调解工作。与此同时，各类调解衔接联动、合力布好全国性“调解网络”。推动建立大调解平台，整合调解资源、借助社会力量，多方联动化解纠纷。司法部还将进一步完善调解组织网络，综合能力、素质、经验等要素选聘调解员，优化队伍结构。完善调解制度、方式、方法，尽可能让民众满意。这为警调衔接机制的发展和全国性推广提供了契机和发展框架，也有利于调解工作室的构建以及调解员的专职化专业化，使得警调衔接机制工作效能大大提升。

在司法机关及行政机关等多部门联同配合下，“大立案、大服务、大调解”的新工作模式逐步形成。大调解的时代召唤，各地调解工作优秀举措频出。最为普遍且有效的有：第一，推动调解平台创新。矛盾纠纷多元化解在线平台在各地涌现。线上调解平台，有两方面的优势，首先可以实现当事人“一次都不跑”，节约实地资源，再来经屏幕分隔可以缓解当事人间剑拔弩张的紧张情绪，避免语言或肢体冲突。各地警调衔接大多由司法局、政法委、法院、公安机关联合牵头，“警调衔接、诉调衔接”联动机制与官方调解平台结合，将纠纷调解由线下扩展转为线上线下并用，大力推动并进一步推进了人民调解、公安行政调解良性衔接互动局面的形成。第二，推动调解方法创新。警调衔接逐步建立并落实立案登记制度、立案前调解前置程序、立案后的委派、委托调解制度，并进一步推进案件繁简分流。第三，推动主体多元化。在警调衔接主体职责明细后，公安机关可探索并构建“互联网+调解”模式，拓宽调解领域和范围，扩大调解范围、节约线下资源、为群众提供便利。

(三) 新时代“枫桥经验”背景下的警调衔接

浙江是“枫桥经验”诞生地，56年前诸暨枫桥镇的“枫桥经验”，在全国政法战线掀起了一阵浪潮。时光荏苒，历经岁月淬炼、久经实践考验的“枫桥经验”宛如种子，在江南大地满庭绽放。浙江省省长王双全曾表示，“‘枫桥经验’来自基层，浙江省公安机关更应该当好坚持和发展新时代‘枫桥经验’的排头兵”。开展创建活动，创建更多能力过硬、人民信赖的“枫桥式”公安品牌，坚持理论创新和实践经验积累，才能让新时代“枫桥经验”焕发生机与活力。警调衔接立足加强、创新社会管理，注重人民内部矛盾调处化解，和新时代“枫桥经验”着眼基层、依靠群众、注重调解、就地解决矛盾纠纷的基本精神完美契合。两者共通点繁多，诸如两者均体现和谐思想，均简化工作程序，均崇尚私力救济，均协商解决矛盾。

现下警调衔接已经成为基层公安机关融合“枫桥经验”思想，推进基层社会治理创新的有效手段，充分体现着中国传统“和合”文化、“厌诉”思想。浙江省地方实践极为典型，公安机关在人民调解的同时将与警务范畴交叉的部分治安调解纳入其中，实现“警民合作、官民合作、多机关多主体联动”模式。以枫桥镇诸暨“老杨调解中心”为例来看警调衔接机制建设的成功性，该调解中心由“全国人民调解专家”“金牌调解员”杨光照领衔，同党委、政府建立了三调融合(人民调解、司法调解、行政调)工作机制，实现案件统一受理、会商联调、专家参与，使得矛盾纠纷发生率逐年下降，基层派出所纠纷化解率更是常达100%。

二、警调衔接机制完善的对策思考

“和谐”是国家经久不衰的境界追求，加强社会各项建设是是改革发展、促民生、保稳定的基础及前提。司法“大调解格局”建设，新时代“枫桥经验”的传承和发展，为解决现下矛盾纠纷多发现状，推进基层社会多元化治理提供了政策依据和价值遵循。在“大调解”格局下融合“枫桥经验”，发展完善警调衔接机制便有了新时代的意义。基于警调衔接实践的思考，可以发现警调衔接在全面建设推广中依然面临诸如调解效力、主体缺位、配套保障、基层实践差异等困境。基于对杭州地方警调衔接成功案例分析，总结得知警调衔接的完善可以从实体建设、制度规范、实效提升等方面着手，并据此提出有效对策。

(一) 强基固本，确保调解工作实体建设

1. 加强调解场地建设。各地派出所根据实际为驻所人民调解工作室落实办公和调解场所，尽可能开辟独立区域以体现调解的公正性、独立性。条件较落后，可以暂设置在就近警务室。调解场所应统一标识、落实设备、优化调解环境，确保“警调衔接”工作顺利开展。此外，各地可以主动融入各级党委政府正在推进的“全科网格”建设，以此为依托，夯实基层，确保调解工作向网格延伸，精确到每家每户。

2. 加强调解队伍建设。驻所人民调解工作室由专职和兼职人民调解员组成，由派出所负责日常管理，调解员人数可根据日均有效接警量灵活调整。专职及兼职调解员可以从政法机关退休人员及协辅警、社区(村)治保干部、村(居)委会成员、法律工作者等人员中选聘。同时要注重队伍能力建设，积极会同社区(村)等基层人民调解组织，通过开展“岗前培训、跟班见习、以会代训”等方式，对调解员进行法律规范和调解程序的专业培训，最大限度提升调解队伍矛盾纠纷化解的能力和水平。

3. 加强调解经费保障。各派出所要加强与司法所等其他相关部门对接，积极争取属地党委政府支持，按照《中华人民共和国人民调解法》、《财政部、司法部关于进一步加强人民调解经费保障工作的意见》(财行〔2007〕179号)等规定解决人民调解员的保障经费，当下调解员收入包括基本补贴、计件奖励、绩效考核三部分。

(二) 规范运作，理顺警调衔接工作机制

1. 明确工作职责。驻所调解室主要负责并受理、调解非警务类矛盾纠纷、适用治安调解或刑事和解案件中的民事责任事项。调解除平息事件外，兼顾宣传国家相关法律、法规、政策的效果。同时，应当向所属人民调解委员会、所属派出所、属地司法所报告工作，并形成月度纠纷报告。工作中，由司法所、公安机关牵头，指导调解室完善工作制度、规范工作流程、备齐台账资料；定期对专(兼)职调解员进行培训、履职情况进行考核。

2. 明确工作流程。要积极制定完善矛盾纠纷调处工作流程，明确矛盾纠纷化解“四环节”，即受理、移交、调处、反馈，明确责任民警，责任领导应做好督导核查工作工作流程要做到“五明确”，即一则强化现场处置，二则要全面调查取证，三则要既是移送调解，四则有效组织调解，五则规范归档反馈。

3. 明确绩效考核。各派出所要强化对人民调解员的日常管理，制定工作绩效考核，强化考核引导及结果应用。将驻所调解员、律师或其他调解力量纳入荣誉奖励、先进个人评选范围，加大表彰力度。同时要紧密与司法部门联系，确保人民调解中，“以奖代补”政策规定的落实，通过“一案一奖”等方式，进一步激发调解力量的积极性和主动性。

(三) 创新发展，提高警调衔接工作实效

1. 强化矛盾纠纷预警预测能力。加强预警预测，有效预测可能引发矛盾纠纷、甚至影响社会稳定的风险隐患，及时掌握社会热点，有利于掌握化解矛盾、调解纠纷主动权。一是要加强基础信息排摸。要以党委政府推进“基层治理平台”“全科网格”建设为契机，发动网格员、调解员做好时间苗头隐患的排查、收集、报告工作，以进行针对性的预警、预防和化解。二是加强信息分析研判。发挥各类大数据应用平台的“数据池”作用，针对易引起纠纷的“主体人”(重性精神病人、信访人员、个人极端人员)进行标签化管理。建立从市局至基层的四级信息互通机制，综合运用大数据、云计算等手段，整合接处警平台、投诉举报平台、司法行政基层业务管理平台、基层综合治理平台等对矛盾纠纷有所涉猎的平台，对相关数据进行梳理研判，分析预测热点隐患，加大动态信息搜集力度。三是引入风险评估机制。将矛盾纠纷按照事态严重程度进行分类建档，制定个性化调解策略，提升化解纠纷矛盾成效。

2. 强化矛盾纠纷联动联处能力。要坚持社会治安综合治理理念，公安机关可联合政府部门、司法部门、社会团体、新闻媒体、社会群众等各类主体要素，共同搭建调解平台，实现多主体多元化联动矛盾化解格局的形成。当矛盾纠纷超出公安机关职责范围，应及时对接法检、政府等相关业务部门，及时移交案件进行调处。职责范围内难以解决的重大、复杂纠纷矛盾，应逐级上报政府或上级公安机关，积极争取工作支撑，开展综合调处。必要时，可以开展重大矛盾定期会商。现下涉及医患、劳动、工伤等问题的高发纠纷，驻所调解室可联动司法、劳动保障部门、社会救助团体进行集体“会诊调处”，进一提升纠纷调处的成效。

三、警调衔接机制推广展望

警调衔接总体发展应符合基层治理大势潮流，逐渐向“社会化+专业化+法治化+智能化+全域化”方向发展。新时代新命题主要集中在智能化及全域化的角度。从智能化的角度，可以通过互联网整合调解工作室，推行线上调解及视频远程调解；借力现有综合大数据平台，实现热点清查和社情检测，以对警情进行源头分流，将问题止于苗头；将调解协议履行情况加入个人征信体系以保证调解的完成程度，提升调解的威慑力和效力。从全域化的角度，在当前合成作战为大热之势的情况下，建设大勤务平台，以使多部门互联互通，提升问题解决效率；打破部门壁垒，区域壁垒，上下一体、全国联通，以实现全域化调解大势。杭州经验丰富有借鉴价值，值得以点带面、打破壁垒，推行全国。