维护警察执法权威的路径探析——以《公安机关维护民警执法权威工作规定》出台为契机

邵力栋,王佩连

(中国人民公安大学 马克思主义学院,北京 100038)

当前我国正处于改革的攻坚期,社会矛盾日益显现,治安环境趋向复杂,公安机关将承受更大的压力。近年来,警察在依法执法的过程中遇到的阻力日趋增长,对执法民警暴力阻挠、人身攻击等现象层出不穷,警察执法权威正在不断流失。警察执法权威的弱化直接关系到整个公安队伍的凝聚力和战斗力,直接关系到社会大局的稳定安宁,维护警察执法权威迫在眉睫。

2018年9月6日至10月6日,公安部在中国政府法制信息网、公安部网站发布了《公安机关维护民警执法权威工作规定(草案)》,向全社会公开征求意见。2019年2月1日,该工作规定正式施行。《公安机关维护民警执法权威工作规定》(以下简称《规定》)的出台,对于保障民警执法权益、维护执法权威、捍卫法律尊严具有重要意义。以此为契机,给公安机关加强执法威信、重塑警察权威带来了千载难逢的机遇。

一、警察执法权威的概念及维护意义

(一)警察执法权威概念

权威,英文为Authority,源自拉丁文auctoritas,现代汉语词典将权威解释为一种“使人信服的力量和威望”。警察执法是指公安机关及人民警察贯彻法律意图,行使法定职权的一种活动。警察执法权威,可以认为是作为法律执行者和捍卫者的警察组织及个体在履行法定职责过程中所体现出来的令人信服的力量和威望,是执法过程中所产生效力的综合反映。[1]

(二)维护警察执法权威的意义

对于维护警察执法权威的意义,可从以下三个方面来阐述:一是有利于加强全面依法治国。十九大报告中指出了我国要专门成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治的统一领导。法治在国家政治、经济、文化和社会生活中地位不断凸显。维护警察执法权威,树立国家机关的庄严威信,是法治进程中不可或缺的一环。二是有利于维护国家法律尊严。警察执法是公安民警依照法律规定的职责和设定的程序实施法律的活动。其执行的是法律的意志,代表的是法律的尊严。三是有利保障公安民警的执法权益。警察作为国家法律的执行者,如果没有权威,在执法活动中必定会出现畏难情绪,极易造成不作为的现象。因此,积极维护警察执法权威,保障民警执法权益刻不容缓。[2]

二、警察执法权威受到挑战的现状

当下,“暴力袭警、阻碍执法、非常态死亡”等词汇已逐渐成为社会的敏感字眼。公众和媒体对警察执法的关注度也逐步提高。无论涉警舆论最终的发展是良性的还是恶性的,警察执法权威受到挑战已是不争的事实。

(一)畸形关注涉警信息

2018年9月2日,标题为“山西交警收黑钱放车”的短视频在各微信群中传播,短时间内,多家门户网站的讨论和跟帖超过300万人次,不明真相的群众盲目跟风,“穿着制服的痞子”“执法犯法”“黑心交警”之类的言语甚嚣尘上。然而事实真相是该司机涉嫌酒后驾车,遇到交警检查时,遂下车指着交警说:“你们收黑钱放车了”,同时用手机四处拍摄现场画面,后通过微信上传网络,这并非是网络上所谣传的“警察收黑钱放行车辆”。此外,许多被公安机关处理过的人员,对其必定会有不满情绪,在看待涉警信息时往往断章取义,各种过激评论成为其发泄怨气的渠道,使得警务工作常常被推至风口浪尖。

(二)隐性辱警

当前社会违法者通过软性抗法挑战警察执法权威现象日趋普遍,其往往采取撒娇、耍无赖、不讲理、下跪等方式与执法民警对抗,更有甚者打着执法受害者的旗号对民警谩骂侮辱、纠缠不休。这种“软暴力”的对抗方式不仅是对民警身心的伤害,更是对法治尊严的践踏。2015年8月在河北邯郸,一位母亲因儿子酒驾被查,采取双膝跪地的方式“乞求”交警为其儿子免责。这一跪,跪出了不知法不懂法的社会现状。执法交警因担心正常执法被过往群众歪曲误解,便采取对跪的方式与其进行交谈。这一跪,跪出的是对执法严肃性遭受挑战的无奈。[3]

(三)暴力抗法

近年来,民警在执法过程中时常会遇到脾气暴躁、暴力抗法的“莽汉”,“克制”是当前民警在执法实践中控制情绪最常采取的方式,这种态度很大程度上能博得执法相对人以及附近群众的好感。但是过度“克制”往往会使得袭警行为不断升温,恶性暴力袭警案件不断发生。2018年2月18正值新春佳节,重庆渝北公安分局交警杨雪峰在道路上疏导交通。张国洪违规驾驶机动车路过,杨雪峰见状后立刻上前制止其行为。犯罪嫌疑人张国洪心怀不满,回家取了尖刀后赶回现场,趁正在执勤的杨雪峰不备,朝其身体捅刺数刀,杨雪峰血流如注,不幸牺牲。2018年7月3日,广西金秀的黎某在驾驶无牌摩托车时被交警拦下。下车后,黎某手持尖刀,怒奔执法民警,并威胁要跟警察同归于尽,民警在将其制服的过程中手臂被划出了一道鲜红的口子。暴力抗法在干扰执法的同时,也给执法者及其家属带去了沉重的精神压力。

三、警察执法权威弱化的原因分析

民警执法权威受损是由多种因素引起的,包括内部和外部的。综合分析来看,可从法律法规、管理体制、思维模式及新闻媒体四个层面进行探讨。

(一)法律法规层面

1.警察执法权限的法律规定较为模糊。《人民警察法》对警察职能的界定较为宽泛,实践中民警职能越位、错位等现象常有发生。部分地区甚至把警察当成了“万能的工具”,在动土拆迁、环境治理等非职责范围内的活动中时常“大驾光临”,这无疑把民警推到了与百姓发生矛盾的风口浪尖。此外,《人民警察使用警械和武器条例》关于武器和警械使用的规定不够细化,缺乏可操作性。当民警处于执法紧急情况时,常常害怕因使用武器而受到处分,畏手畏脚,导致了人民群众的利益受损,客观上损害了警察的执法权威。

2.警察权益保障的立法还不够完善。在《规定》颁布之前,我国维护民警执法权益的相关法律条文分散于各类法律之中,还尚未单独设置一部用于保障民警执法权益的法律法规。《人民警察法》第五条规定,人民警察依法执行职务,受法律保护。但是在执法实践中,民警面对违法者侮辱谩骂、纠缠抓扯甚至暴力袭警等状况时,这种笼统的法律规定是很难发挥其作用的。[4]另外,现行法律对阻碍执法的惩处力度不足也是导致警察的执法权益无法真正受到保护的重要原因。

(二)管理体制层面

1.警力资源使用不合理。公安机关由管理型向服务型转型的过程中往往会造成警非警用。各地公安用警还是不同程度存在混乱的状况,刑警、网警、交警、社区民警等不同警种各有其责,突发情况时不能快速准确判断警情,而是搞大联合、全出动,这大大增加了警务活动的繁重程度。一些地区用警思维老化、单一化,并未完全发挥出各警种合成作战的优势,导致执法活动效率低下。

2.民警维权体系缺乏。为了维护警察权威和警察形象,公安机关内部的管理,往往只着重强调了管理而忽视了优待。在从严治警的背景下,严肃处理违纪行为无可厚非,然而缺乏对民警的权益保护和人文关怀就容易伤害民警感情。在安庆火车站枪击事件发生后,有关部门立即宣称处理涉事民警的做法考虑欠妥。缺乏完整的维权体系往往会使得涉事民警的思想出现波动,他们会在尽职尽责和保护“饭碗”两者之间左右摇摆。民警战斗意志不坚定,会使得执法权威进一步弱化。[5]

(三)思维模式层面

1.“官本位”观念作祟。现阶段各地公安机关依然不同程度地存在着以官为本、以权为本的不良风气,无论是机关还是基层。一些民警心目中追求的早已不再是坚定理想信念,而是“高职位、厚待遇”。他们常以位高权重的姿态凌驾于人民群众之上,使人民的主体地位变成了从属地位,警察作为人民公仆也失去了本色。这使百姓内心产生了诸多不满,良好的警察形象与和谐的警民关系也因此受损。

2.过渡强调“服务”意识。近年来,随着政府的管理模式向“服务型”转变,作为政府部门的公安机关也迅速强化了服务职能,全方位拓宽服务领域。为此带来的是公安机关的服务工作量剧增,民警对案件侦查、治安维护的注意力逐步分散到为社会提供各式各样的“服务”。服务内容不断泛化和异化,有些求助并不在警察的职责范围之内,却占用了宝贵的警力资源。

3.片面认识“和谐社会”。和谐社会所崇尚的是人性化执法,民警在执法时既要依据法理,又要兼顾情理。如若为了刻意维护“和谐”,一味地容忍退让,有理不争,只会助长违法者的气焰。追求和谐不能以付出法律尊严为代价,这种执法方式既违背法理的初衷,也不是和谐社会真正的追求,反而更容易使执法者丧失执法权威。

(四)新闻媒体层面

当前社会正处于转型期,社会矛盾、治安环境的敏感性增强,公安机关位于执法最前沿,与群众的联系最为密切,往往会成为社会争论的对象、媒体关注的焦点。各大新闻媒体对于涉警负面信息的报道,其中一些确实是因公安民警自身问题造成的,如警察执法脱离程序、违背道德等,损害了警察形象。然而,也存在部分媒体为博得大众眼球,提高经济利益,对涉警负面消息进行大肆炒作的现象,导致社会大众对警察群体的好感急剧下滑。

四、维护警察执法权威的路径探索

“社会和经济的逐渐发展必然使传统社会与政治集团瓦解,并大大削弱对传统权威的忠诚。”[6]随着经济社会的快速发展,必然会对警察执法权威造成不小的影响。维护执法权威首要任务是要完善法律法规,这样社会群体就有了可参照的行为准则。2019年2月1日,我国公安机关第一部维护民警执法权威的部门规章《公安机关维护民警执法权威工作规定》正式施行,对于维护警察执法权威具有里程碑式的意义。

(一)完善法律法规,保障民警权益

警察权益是影响民警士气、忠诚度的重要因素。如果民警权益得不到保障,民警的执法权威自然而然就会削弱。《规定》在第三、八、九、十、十二、十四、二十四、二十九、三十一条等诸多条文中规定了警察执法权益保障相关的内容。第三条和第三十一条将受益主体不断拓宽,增加的主体不仅有民警的亲属,还包括了协助开展执法活动的辅警。现实中,一旦民警依法履职被侵害,将会严重影响家庭正常生活。同时这个规定也直接表明“辅警可以协助民警进行执法活动”,并且此种行为受到法律保护。第八条详细列举了民警执法权威受损的十种情形,尤其是根据执法实践中民警遭受的侵害,加入了“被车辆冲撞、碾轧、拖拽、剐蹭的”“受到扣押、撕咬、拉扯、推搡等侵害的”“被恶意投诉、炒作的”等状况,具有很强的指导性和针对性。因此,维护执法权威的行动就有了“法律后台”,难以认定侵害行为的局面将渐渐好转。第十二条和第二十四条分别规定了民警依法履职被侵害后的医疗保障措施和抚慰金制度。这在最大限度上能减轻民警的经济压力,保障民警的生命安全。

《规定》相较于《人民警察法》,在民警执法权益的保障方面规定的更为全面、细化。但是在有些方面也存在一些不足,尤其是在民警自身执法规范化、警械武器使用等方面还需狠下功夫,逐步完善维护警察执法权威的法律体系。

(二)建立维权机构,理顺内部机制

近年来,警察执法权威面临的挑战愈发增多,建立一个专门机构用以维护执法权威的“呼声”越来越高。随着《规定》的出台,一个民警“维权”的专业常设机构应运而生。《规定》第四条规定了县级以上公安机关应当成立由督察长为主任,督察法治、政工宣传等部门为成员的维护民警执法权威工作委员会。第五条规定了公、检、法、宣传等部门应当建立维护民警执法权威工作协调联动机制,加强沟通协作。第六条规定了公安机关可以通过聘请法律顾问、专职律师为民警提供法律帮助。相比之前,此次成立维权机构有了专门机关的牵头,并且整合了各部门的力量。民警的执法行为不再是“单人作战”,而是与各机关部门“并肩作战”。此外,《规定》也明确了警务督察部门的职能不光是“对内督察”,也要做好“对外督察”,成为维护民警执法权威的重要力量。

警务工作效率偏低也是影响警察执法权威的重要因素。虽然《规定》未单独列出如何优化警务效能的条文,但从机关各部门的协调配合、民警执法规范性的论证、民警权益受损后的救济措施规定来看,“减少重叠、优化效能”的理念已经逐步落实到具体措施之中。现阶段,公安机关的发展也应当不断进行统筹优化,转换思路,科学用警,从根本上优化警力资源配置,提高警务工作效率。首先,要统筹协调好机关、基层的各项工作,既要划分好各自职权,又要强调相互间的配合,真正做到科学用警。其次,要不断地做大、做强“合成研判”体系,为警务平台提供情报、数据支撑。最后,要注重科技强警,加大资金投入力度,用科技武装执法,如人工智能、大数据、云计算在警务平台中的运用。

(三)转变思维观念,提升执法素质

固化的思维模式会给警务活动带去诸多不便,公安机关及执法民警要及时调整转变,适应趋势。首先,执法民警要放下“官架子”,亲切平和地与百姓交流,赢得百姓的信任。其次,要把握好“服务”的度。公安机关是人民民主专政的重要工具,其主要职能是打击违法犯罪,维护国家安全。随着警务模式由管理型逐步发展成为服务型,公安机关不能只重视“服务”,而懈怠了“本分工作”。再次,要正确认识执法和谐,和谐建立在知法、懂法、守法、理性执法的基础之上。暴力抗法、粗鲁执法、畏缩执法都会影响和谐社会的建设。“追求和谐”不能以损害执法权威、牺牲法律尊严为代价,应在法律法规允许的范围之内尽可能满足群众需求。最后,要注重规范化执法。《规定》第二条注明公安机关及其民警在履职过程中,要严格注意执法形象,努力提升执法公信力和执法权威。第一,执法民警要加强思想意识层面的修养,提高自身的政治意识、法律意识、职业意识和荣誉意识。第二,要注重业务素质的培养。对于执法条件、执法程序、执法技能、执法细节以及执法突发状况的处理方式都要谙熟于心。第三,把握说话的艺术。在执法过程中,难免会遇到不讲理、耍无赖的蛮横之人。在不危及执法权益的前提下,民警要注意说话的态度,把握说话的分寸,以适应执法法治化、规范化的要求,重塑警察执法权威。

(四)严格舆论追责,及时回应社会

一些媒体为了吸引社会公众的注意力,往往会把涉警的负面消息过度“丑化”,这导致了公众对警察的情感越来越“仇化”,两者互为效应,造成了社会大众对警察群体的印象急剧下降。为了解决这一矛盾,《规定》在第七条专门设定了公安机关应当建立完善维护民警执法权威的新闻发布机制,由警务督察、新闻宣传、法制等部门及时对外发布相关消息。第十五条规定了公安机关在处理事务时避免受到社会舆论、信访投诉等人为因素的干扰,还明确了政工宣传部门要及时处理舆情炒作事件，对那些造谣生事或者不明真相就肆意发布的媒体,应利用法律法规追究其相应责任。同时,对利用自媒体恶意攻击、故意散布舆论的单位和个人进行严厉打击。

此外,涉警舆情一旦发生,公安机关对外发布机制要及时发布通报,回应社会关注。并借助民警维权事件来进行社会普法,让百姓进一步意识到阻碍警察执法的严重性,从而自觉维护警察执法权威。