退耕还林中的犯罪问题及预防路径

王胜华，赵诗敏

（石河子大学 新疆石河子 832003）

一、问题的提出

退耕还林还草，是将水土流失、沙化、盐碱化、石漠化严重，或者生态地位重要、粮食产量低而不稳的耕地停止耕种，交由承包经营户造林种草，国家给予一定补助的一项荫及子孙、惠及万民的重大生态工程。该工程自1999年从试点运行到全面推行，至今已走过了整整20个年头。20年的经验表明，退耕还林既是拓展生态空间、维护生态安全的绿色工程，又是精准扶贫脱贫、促进农民增收的惠民工程。据官方统计，从1999年到2019年，我国已累计退耕还林还草5亿多亩，增加林地面积5.02亿亩、人工草地面积502.61万亩，分别占人工林面积、人工草地面积的42.5%、2.2%，工程总投入超过5000亿元，相当于两个半三峡工程的投资规模。有3200万退耕农户获得各项政策性补助，户均直接受益达到了9800多元[1]。对此，习近平总书记在2019年考察内蒙古时强调：中国是世界上最大的人工林贡献国。这么大范围地持续不断建设人工林，只有在我国社会主义制度下才能做到。要坚定不移走生态优先、绿色发展之路，世世代代干下去，努力打造青山常在、绿水长流、空气常新的美丽中国[2]。

然而，退耕还林工程在运行过程中也出现了一些异化现象：国家公职人员单独或伙同他人，截留、挪用、套取、骗取国家退耕还林补助资金；承包经营人员在退耕还林地擅自复耕、滥采乱挖，地表绿植反遭破坏；提供种苗的企业制售伪劣种子或者垄断市场、哄抬价格；补助粮食的企业向退耕还林户供应质次低劣的补助粮，从中渔利。20年来，有不少人因实施上述行为而触犯了《退耕还林条例》和《中华人民共和国刑法》，被人民法院判处刑罚而锒铛入狱。据了解，发生在退耕还林领域的职务犯罪现象在多年前较为突出，尽管党的十八大、十九大之后有所减少，但还是有不少人在暗流涌动，对退耕还林补助金这块“唐僧肉”趋之若鹜。有人甚至认为，退耕还林中各种名目的补助给权力寻租者提供了“诱饵”，引发行业“抱团腐败”，大大降低了退耕还林的实效，建议取消退耕还林中的补助发放。但是，不能因为退耕还林中出现了一些违法犯罪现象就因噎废食。事实上，犯罪是社会生活领域中的伴生现象，是“不可避免的”，退耕还林中出现的犯罪现象亦是如此。与其憎恶犯罪，不如未雨绸缪，加强犯罪预防才是最重要的犯罪对策[3]。因此，我们需要廓清退耕还林中不同主体可能实施的犯罪类型，探寻犯罪原因，制定符合新时代中国特色、良善可行的防治对策。

二、退耕还林中的犯罪类型及入罪标准

根据国务院颁布的《退耕还林条例》，退耕还林中的林业、财政部门工作人员、村委会工作人员、退耕还林承包经营户、种苗供应商以及粮食补助供应商都要依法履职尽责，如有违犯，可能构成我国《刑法》规定的下列四种类型的犯罪。

（一）贪污贿赂型：林业、财政以及村委会等工作人员可能涉嫌贪污罪、挪用公款罪、受贿罪

按照《退耕还林条例》第44条，国家向退耕还林户拨付的各种补助资金必须专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣，不得弄虚作假、虚报冒领。县级、乡镇林业部门的国家工作人员对符合申领条件的退耕还林户如果擅自降低国家补助标准，或者以未达到验收标准为借口而减少对退耕还林户的补助数额，从中克扣、占有退耕还林资金的，如果累计数额达到3万元，按照《刑法》第382条之规定，应以贪污罪追究刑事责任。如果林业工作人员曾因挤占退耕还林资金被纪检监察机关给予党纪、行政处分，之后又侵吞、占有退耕还林资金达到1万元的，按照2016年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律问题的解释》，也应当以贪污罪追究刑事责任。除此之外，林业行政部门工作人员将不符合条件的地块列入退耕还林规划，或者虚列、增加退耕还林规划面积，从中套取、骗取国家退耕还林资金达到上述标准的，亦可构成贪污罪。再者，一些乡镇将国家拨付的退耕还林补助资金委托村委会向退耕还林户进行发放，此时的村委会工作人员按照2000年全国人大常委会的立法解释，则属于“国家工作人员”。因此，村主任、村支书、村会计等人员如果从中克扣、截留退耕还林资金达到上述3万或1万的入罪标准，同样可构成贪污罪。另外，如果上述公职人员与农户事前通谋，共同非法占有退耕还林补助资金达到3万或1万元的，按照《刑法》关于共同犯罪的规定，该农户也可以构成贪污罪。现实中，有些林业、财政部门的工作人员将退耕还林补助资金截留、挪作他用。如果行为人将挪用的退耕还林资金从事营利活动或者超过3个月未还，且挪用的数额达到5万元以上的；或者从事非法活动，挪用的退耕还林资金只要达到3万元，不论3个月内是否返还，按照《刑法》第384条和相关司法解释，这些行为均可构成挪用公款罪。另外，如果相关领导干部收受退耕还林户或种苗供应商给予的财物达到3万元，或者曾因收受他人财物而受到党纪、政纪处分后又收受退耕还林资金达到1万元的，按照《刑法》第385条和相关司法解释，则可构成受贿罪。

（二）渎职侵权型：林业、财政等国家机关工作人员可能涉嫌滥用职权罪、玩忽职守罪

林业、财政部门的国家机关工作人员对退耕还林进行规划、审批、验收、监督或者对退耕还林资金进行分配、核定、发放时超越职权，擅自决定或处理没有权限的事项，或者行使权力任性，恣意对不符合《退耕还林条例》规定的情形做出决定或者处理，致使公共财产、国家和人民利益造成重大损失的，按照《刑法》第397条的规定，则可构成滥用职权罪；如果行为人严重不负责任，对《退耕还林条例》以及中央相关政策文件规定的职责不履行或不正确履行，马虎草率、敷衍轻浮，对虚假的申报材料未进行审核把关，未及时处理群众的检举、控告，不及时向持有验收合格证明的退耕还林户发放补助粮食和生活补助费，集中采购的种苗不合格等渎职行为，致使公共财产、国家和人民利益造成重大损失的，按照《刑法》第397条的规定，则可构成玩忽职守罪。按照相关司法解释，构成滥用职权罪和玩忽职守罪所需的“致使公共财产、国家和人民利益造成重大损失”这个条件达到下列三种情形之一即可。一是退耕还林中滥权、越权或严重不作为，造成他人死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上的；二是退耕还林工作严重缺位，监督不力，造成国家退耕还林资金被骗取、冒领，且无法追回，造成经济损失30万元以上的；三是退耕还林中弄虚作假，欺上瞒下，造成恶劣社会影响的。

（三）垄断涉黑型：种苗供应商可能涉嫌非法经营罪、强迫交易罪、销售伪劣种子罪

退耕还林的种苗供应商为了获取暴利，采用不正当手段对当地种苗市场搞垄断，或者哄抬种苗价格，非法获利5万元以上，扰乱种苗市场的正常交易秩序，按照《刑法》第225条和相关司法解释的规定，可构成非法经营罪。如果种苗供应商采用暴力、威胁手段，以强迫退耕还林户购买明显超过市场平均价格的种苗，造成被害人轻微伤或者造成被害人直接经济损失2000元以上，或者强迫交易达3次以上，或者强迫3人以上交易，或者强迫退耕还林户购买劣质种苗数额达到5000元以上，或者违法所得数额在1000元以上的，按照我国《刑法》第226条和相关司法解释的规定，种苗供应商及其相关责任人员可构成强迫交易罪。如果种苗供应商销售未经检验合格的种苗或者未附具标签、质量检验合格证、检疫合格证的种苗，给退耕还林户造成2万元以上经济损失的，按照《刑法》第147条和相关司法解释的规定，则可构成销售伪劣种子罪。

（四）生态破坏型：退耕还林户可能涉嫌非法占用农用地罪、滥伐林木罪

按照《退耕还林条例》，退耕还林户在承包经营期间享受国家的各种补助时，需要履行植树种草、林草管护等基本义务。如果退耕还林户擅自毁林复耕、林粮间作、乱挖滥采等破坏地表植被的行为，依据最高人民法院2000年《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、2005年《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，退耕还林户改作他用、破坏的退耕还林地之前是基本农田、特种用途林地达到5亩以上，或者是非基本农田、一般林地达到10苗以上的，按照《刑法》第342条和上述司法解释，可构成非法占用农用地罪。另外，按照《退耕还林条例》，退耕还林户在承包经营期间虽然对退耕土地上的林木（草）具有所有权，但在享受退耕还林补助期间，未经林业行政部门的许可，不得砍树铲草。如果退耕还林户在承包期间擅自砍伐林木体积达到10立方米以上或者幼树达到500株以上的，按照《刑法》第345条和上述司法解释，则可构成滥伐林木罪。

三、退耕还林中的犯罪特点及溯因分析

退耕还林涉及生态优先、绿色发展、公权力使用、私权利保护等诸多问题。在这之中，退耕还林的各个主体如果认知错误、法治缺失、私欲膨胀、利益熏心，就会不自觉地倒向上述犯罪。

（一）微权腐败：基层公职人员贪占退耕还林资金尤为突出

退耕还林工作的大致环节包括：农户申报，村委会汇总，乡镇林业站规划、组织实施和验收，县级林业部门审核后转同级财政部门兑现政策补助，县级财政部门将补助打入退耕还林户专门账户或者将资金下拔到乡镇财政向农户发放。有些乡镇委托村委会向农户发放退耕还林补助资金。很显然，退耕还林的各项工作主要由基层公职人员来操作完成，其中，核心工作由乡镇林业站工作人员主管、管理和经手。乡镇林业站的领导干部、一般工作人员、技术人员虽然级别不高，但他们在退耕还林中的权力不容小觑。有人受到私欲驱动，经不住诱惑，丧失道德底线，滥用手中权力，采用虚报、瞒报、多报退耕还林面积的方式，或者故意缩减退耕还林地的验收合格面积，动起了国家对农户退耕还林补助这块“奶酪”。例如，广西河池某乡林业站站长马某在2014年以7名农户（不知情）的名义与乡政府签订了228.52亩的《退耕还林工程合同》，后陆续到乡财政所冒领了4万余元的退耕还林补助，因其还有累犯情节，最终被人民法院以贪污罪判处10年有期徒刑[4]。有的乡镇工作人员法律意识淡薄，抱着“有权不用、过期作废”思想，怀揣“都这么干，查不着我”的侥幸心理，套取、骗取大量退耕还林资金而走向犯罪的深渊。还有一些乡镇工作人员（特别是没有编制的聘任制人员）抱怨工资太低、工作量大，不惜以身试法，通过克扣、挤占退耕还林补助资金来“换取”心理上的平衡。另外，还有一些乡镇林业工作人员觊觎“小权力”变成“大权力”，将截留的退耕还林资金用于向上级官员“送礼”行贿，进行感情投资，提高将来获得晋升提拔的机会。此外，退耕还林运作不规范、程序不公开，群众对退耕还林最新政策知之甚少，无法对退耕还林工作形成监督，加之举报投诉、维权救济渠道不畅，使得基层公职人员对截留退耕还林资金有恃无恐、铤而走险。

（二）由点到面：多人抱团长期蚕食退耕还林资金较为常见

退耕还林滋生的腐败往往是窝案、串案，由多人、多单位相互勾结、沆瀣一气，形成一个利益共同体来抱团取暖。一是横向抱团，主要发生在本单位内部之间或同级单位之间。林业行政部门的基层工作人员为了顺利套取、骗取退耕还林资金，一般会与本单位其他工种人员达成攻守同盟。这还不够，有时还会将同级财政部门的工作人员拉下水，以防事情败露。二是纵向抱团，主要发生在上下级单位或人员之间。乡镇林业站工作人员为了将实际不存在的地块虚列为退耕还林地，将不符合规划要求的地块冒充为退耕还林地，将林草成活率低而不达标的退耕还林地评定为合格退耕还林地，往往会打通村委会成员、串通退耕还林户、买通上级领导干部，目的就在于共同骗取国家退耕还林补助资金。现实中，那些弄虚作假的行政部门工作人员往往会优亲厚友，搞家族式、熟人式腐败，因为其串通的“退耕还林户”大多是自己的亲朋好友。从各地查办的案情来看，退耕还林中的“抱团腐败”一般不会实施一次就收手，而是采取“蚂蚁搬家式”的长线作案。他们每次挤占、截留退耕还林资金的额度可能并不大，分配到每个人也并不多，但他们会长时间地多次实施，形成“滚雪球式”的累积效应，最终骗取的退耕还林资金总额不是小数。还有一种现象是，有些林业、财政部门的前一任领导调离后，后一任领导继续贪占退耕还林资金，形成了前腐后继的局面。产生上述犯罪现象的原因就在于退耕还林存在利益链，能够把小圈子围拢在一起，形成利益捆绑，有利共享、有难共担，一荣俱荣、一损俱损，这就使得成员胆大妄为，欲壑难填。当然，更重要的原因是林业、财政系统的内部监督可能疲软乏力甚至集体失明，外部监督可能隔靴搔痒甚至以权谋私。

（三）渎职与贿赂竞合：行政不作为和权钱交易在退耕还林中时有发生

退耕还林中发生的“微权”腐败、“抱团”腐败之所以会滋生蔓延，与林业、财政部门的领导干部不作为、滥作为、慢作为有很大关系。一些领导对下级报送的退耕还林规划材料不认真进行审核把关；对退耕还林地块的种植情况、苗木存活情况、林间耕作情况只听下级的口头或书面汇报，不组织人员进行实地抽查、复查；对违规发放退耕还林资金的群众举报、投诉不够重视，造成大量退耕还林资金被骗领；对退耕还林中的规章制度不遵守，甚至包庇纵容违规行为；对中央督导组的整改要求不落实，欺上瞒下、工作怠惰，造成退耕还林绿地面积不升反降。这些严重渎职行为的发生除了与领导干部的站位不高、观念不强、业务不熟、能力不足有关系外，还有上级收受、索要了下级的好处。也正是因为有些单位“一把手”收受了他人的好处，所以，对违规行为批条子、开口子，对不法行为睁一只眼闭一只眼，为下级工作人员恣意妄为提供了便利。除此之外，有些种苗供应商为了在政府集中采购种苗的招标中拔得头筹，往往会向上级部门领导送钱送物。个别领导干部可谓是甘于被“围猎”，导致低劣种苗堂而皇之地进入市场形成垄断，这无疑会严重影响退耕还林地的林草存活率。还有一些领导干部在退耕还林中收受粮食补助供应商的回扣，容许粮食企业向退耕还林户供应不符合国家质量标准的补助粮食。

（四）生态反遭破坏：退耕还林户擅自复耕改变林地用途已不鲜见

退耕还林中不是只发生职务犯罪，退耕还林户实施的某些行为也会涉嫌犯罪。例如，宁夏中卫的退耕还林户万某听说种植硒砂西瓜收入高，于2014年在未经林业主管部门审批的情况下，改变土地用途，擅自在其承包的退耕还林地上开垦倒砂、压砂整地，造成73.8亩防护林地被破坏。而且，此行为尽然被7名村民争相效仿。万某因构成非法占用农用地罪，被人民法院判处有期徒刑1年8个月，宣告缓刑2年6个月，跟风的7民村民也同时被人民法院判处刑罚并宣告缓刑[5]。造成上述犯罪现象的原因主要有两个方面：一是退耕还林户的法律意识淡薄，认为在自家退耕还林地上耕种其他作物不算违法。二是不少退耕还林户目光短浅，打自己如意的“小算盘”，只算“经济账”，不算“生态账”，对退耕还林工程的生态价值认识不到位。

四、退耕还林中的犯罪预防之道：良善治理与科学实施

良好的犯罪预防需要健全的理论。马科斯·菲尔松的犯罪三角结构理论指出，任何犯罪都必然是三方面因素共同作用的结果：有犯罪动机的潜在犯罪人在特定时间和地点出现、一个潜在的目标以及有效监管的缺失[6]。纵观退耕还林工程实施二十年来衍生的犯罪现象和暴露的犯罪原因，无非是“人、制度、监管”这三个方面出现了问题，以此对症下药，遵循个体预防、制度预防、监管预防“三位一体”的整合路径，或许是新时代防范与治理退耕还林领域犯罪的有效之策。

（一）个体预防：对退耕还林的所有参与者进行道德教化和人文关怀

古人云：德不配位，必有灾殃。国家对退耕还林者的资金补助就像一个块诱人的“大蛋糕”，接触它的人基本都会垂涎欲滴，但大多数人会迅速打消邪念，即使作案无人知晓，也深谙不能为所欲为。可是，有部分人却被欲望所绑架，走上了贪占退耕还林资金的违法犯罪道路。窥探其个中缘由，我们发现，这部分人有不少是党员领导干部，其贪腐的最根本原因应该是思想上、政治上这个“总开关”出了问题，理想信念动摇，底线意识模糊，导致世界观偏差、人生观迷失、价值观错位。正如学者所指出的：所有可能导致行为人产生犯意和行为的社会诱因或自然条件，最终都要汇聚到行为主体这个“闸门”之前。如果“闸门”的调控机制运行正常，所有可能促使个体行为失范的推动力也许都将在最后防线面前化解、转移和分流。而观念的扭曲、心理的失衡可能使个体在微不足道的诱因面前举手投降，从而助推个体实施违法犯罪[7]。因此，防范退耕还林中的各类犯罪，首先需要从思想认识、职业操守、责任践履等方面对退耕还林中的涉及主体进行道德形塑。

一是加强对林业、财政部门工作人员就退耕还林的政策法规、职业论理、技术操作等方面的业务培训，让他们熟知国家退耕还林工程的战略价值以及身上的职责使命，特别是对乡镇林业站以及村委会等基层所有工作人员要进行全员轮训。二是各级政府对退耕还林中的正反面典型要及时进行宣传和曝光，形成正面褒奖、反面警示的常态教育机制。三是基层政府要及时对退耕还林户进行政策法规教育，讲清国家对退耕还林的最新政策，特别是退耕还林的补助项目、补助标准、禁耕规定、验收标准等事宜要让退耕还林户人人皆知。实践证明，教育的“内化”作用是耳濡目染的，是有一定效果的。当然，前提必须是实实在在，不走过场。不可否认的是，教育有“务虚”的一面，需要与其他务实的回应相结合。对退耕还林中一些人的正当诉求，需要给予“务实”的回应。比如，对基层林业、财政行政部门工作人员的工资住房、工作强度、晋职晋升，尤其对聘任制工作人员的工资兑现、工资增长、社会保障等方面要加以重视和关照，不能只讲奉献不谈待遇。对退耕还林户普遍反应的到手补助与实际投入相差较大等切身利益问题要及时妥善解决，在不违背国家政策的大前提下，甚至可以特事特办，从而促使基层人员自觉形成对退耕还林各项规范的信赖与忠诚。

（二）制度预防：对退耕还林的重要环节予以建章立制和规范管理

习近平总书记强调“德润人心、法安天下”。道德教化强调个体“自律”，其预防犯罪的效果可能有限，这就需要在退耕还林中引入“他律”的防范机制。“他律”源于对部分个体“人性本恶”之假设，仰赖包括法律在内的各项制度所彰显的“确定界限、形成秩序、提供预期、营造环境”之功能[8]。退耕还林涉及生态环境、行政权力、农户权益等多种交织并行的社会关系，它们在博弈过程中难免会出现紧张、无序乃至冲突。对此，出台制度加以规范就显得格外重要。正如美国法哲学家博登海默所说：“制定规范的目的就在于反对和防止无序状态，亦即是反对和防止无结构的发展”[9]。《退耕还林条例》对退耕还林中的各种社会关系已进行了规范，但这还不够，需要国家林业、财政部门以及各地政府制定与时俱进的、贴合实际的实施办法加以配套，细化优化现有制度，堵塞填补制度漏洞，从源头上避免暗箱操作、遏制违法乱纪。

其一，制定退耕还林行政部门的权力清单和履职指引，公职人员必须在权力清单框定的范围内正当行使，林业、财政部门工作人员在行使权力时既要相互配合更要相互制约。其二，制定退耕还林“放管服”操作规程，取消不必要的行政审批，减少不必要的材料申报，不给权力寻租提供机会，但是要加强事中监督、事后管控。其三，严格落实退耕还林实施情况县级自查、市级抽查、省级复查、国家核查制度，可采取随机抽查、异地交叉抽查、外包给专门企业进行复查等灵活变通措施。其四，建立退耕还林信息公开制度。林业、财政部门应将退耕还林的规划面积、坐落位置、承包农户、验收情况、下拨金额、补助领取等明细及时通过政府官网、政务公众号、传统公示栏向社会主动公开，退耕还林户申请公开其他事宜的，只要符合《政府信息公开条例》的规定，都应当公开。其五，建立科学轮岗制度，避免关键岗位人员长期执法，防止基层林业、财政部门工作人员形成“靠山吃山靠水吃水”的路径依赖，不给“搞团伙”“建圈子”留下生存的空间。其六，建立科学的技术监测制度。林业、财政部门要充分利用大数据进行分析研判，形成预警机制。在退耕还林区，有条件的地方可利用卫星监测，不具备条件的地方应设置“电子眼”监视，以增加公职人员弄虚作假的犯罪风险，减少退耕还林户毁林掘地的犯罪机会，从而实现情境预防。

（三）监管预防：对退耕还林的全面运行强化纪检监察和社会监督

制度是把双刃剑，用之得当，两受其益；用之不当，两受其害。退耕还林中即便已出台较为完善的制度，但如果不落实，或者有人利用手中的权力耍“特权”、走“暗门”、开“天窗”，让制度成为“橡皮筋”“稻草人”，那么，就会造成制度失灵、制度异化。对此，仅仅寄托退耕还林中林业、财政部门的内部监督予以纠偏可能功效甚微。再者，林业、财政部门的上下级之间很有可能就某些问题串通一气，搞选择性失明。所以，必须依靠作为政治机关的纪检监察这种“外在力量”加以钳制。正如专家所指出的：“犯罪预防在很大程度上是专门的政治任务和管理精英推动的结果”[10]。2018年我国确立了新时代中国特色社会主义监察制度，《监察法》把所有行使公权力的人员以及行贿人员均纳入监察对象。故必须强化纪检监察机关对退耕还林全域可能发生的职务违法和职务犯罪进行日常监察和巡视巡察。

第一，县级以上纪检监察机关应加强对退耕还林中的所有公职人员（包括被委托行使公权力的聘用人员）以及可能实施行贿的种苗供应商、粮食补助供应商进行监督、调查和处置。省、自治区、直辖市纪委监委可向市县林业、财政部门就退耕还林中的重要问题进行专项巡视，市县纪委监委应重点对经手退耕还林资金分配的公职人员加强廉政性防控。对于退耕还林面积大、群众反映多的区域，县级监察委员会可向乡镇派出监察机构或者向村委会派驻监察专员，从而使监察触须纵向到底、横向到边，实现“纪律、监察、派驻、巡视”对退耕还林工作的全覆盖。第二，纪检监察机关应将工作下沉，主动出击，重点甄别、查处退耕还林中基层公职人员的“小微”腐败，剔除行业“潜规则”，严防种苗供应商、粮食补助供应商与林业、财政部门领导干部互相“勾兑”，严禁以村集体名义代领退耕还林补助资金。同时，纪检监察机关还要将“拍蝇”“灭蚊”与扫黑除恶、扶贫领域监督执纪等工作结合起来，充分利用“破窗理论”策略，及时处理失序和轻微的违规者，从而吓阻“有犯罪意图者”或“犯罪效仿者”，让潜在犯罪者不敢轻举妄动[11]。第三，监察机关对挤占、截留退耕还林资金，特别是对那些欺上瞒下、巧立名目、虚报冒领退耕还林补助的公职人员及其同伙要敢于亮剑，严肃查处。只要涉案人的违法情节达到入罪标准，监察机关调查终结后要果断将其移交司法机关追究刑事责任，形成严惩退耕还林腐败分子的高压态势。另需要强调的是，纪检监察机关对退耕还林中存在问题的监管是一种自上而下的监督，尽管它非常重要，但在网络自媒体时代，还需要人民群众、媒体舆论等自下而上的监督，从而编织退耕还林全域的外在监督网。

一言以蔽之，上述三种预防路径是一个具有逻辑自恰性的有机整体。个体的道德自律是基础，制度的全面落实是关键，监管的外在抑制是保障。三者相互支持、协同配合，定能有效预防和减少退耕还林中的违法犯罪，助力使我国的退耕还林工程成为名副其实的绿色工程、民心工程，为世界的“增绿”作出中国贡献。