大数据视域下公共安全治理路径探索

刘世强

（中共重庆市涪陵区委党校办公室，重庆涪陵 408099）

党的十九大报告从树立安全发展理念、健全公共安全体系、完善安全生产责任制等三个方面来提升防灾减灾救灾能力，避免重大特大事故发生。实现公共安全，需要在社会公共领域实施综合安全管理，把治理安全风险、维护社会秩序、保卫民众生命财产安全作为重中之重。但面对日益复杂的社会关系以及天灾人祸等因素，公共安全危机频发，总体安全态势在思想道德滑坡、政府公信力下降、群体性事件频发等问题面前显得愈发严重。

一、现阶段公共安全所面临的挑战

（一）频发的自然灾害

最近几年来，我国自然灾害频发，反复性和异常性更为明显，比较典型的有2012年京津冀特大暴雨、2014年云南鲁甸地震、2016年的华北地区暴雨洪涝、2017年的长江中下游5省暴雨洪涝灾害、2018年的台风“山竹”重大自然灾害等。据统计，2018年1-5月，全国各类自然灾害受灾情况1 109.3万人次，4 000余间房屋倒塌，农作物受灾面积达2 035.1千公顷，直接经济损失101.3亿元。

（二）公共事故灾难

近年来，重大公共事故灾难时有发生。这些重大安全事故主要有四个方面：一是交通事故是主要的公共事故灾难之一。每年有数百起重大交通事故发生，造成重大人员伤亡。二是危险品爆炸事故。如2014年发生在江苏昆山工厂的“8·2”爆炸事故、2015年发生在天津滨海新区的“8·12”爆炸事故等。三是公共设施事故。如发生在湖北荆州的电梯吃人事件、发生在广东佛山地铁2号线工地地面塌陷事件。四是大气污染。大气污染中影响公众健康最主要的因素就是雾霾，近年来采取一些有效措施治霾，但依然任重道远。

（三）突发性的公共卫生事件

从2016——2018的数据来看，重大的突发性公共卫生危机有：一是2016年发生在山东的“假疫苗事件”，假疫苗妨害了政府公信力，造成了民众的恐慌；二是H7N9禽流感在人体之间的传播蔓延，仅2016年12月1个月就发生人感染H7N9禽流感106例，其中死亡20人；三是艾滋病感染疫情增长迅速，四是手足口病年年迸发；五是2018年发生的长春长生疫苗案，敲响了疫苗监管的警钟。

（四）社会安全事件

社会安全事件是突然发生的，危害多数人的生命、健康和重大财产安全，产生重大社会影响的事件。随着当前改革不断向纵深推进，社会结构也由此发生了改变，错综复杂的各种利益交织在一起，是社会矛盾多发的诱因之一。

（五）网络谣言风险激增

随着网络普及率越来越高，网络谣言造成的危害日益加大，成为社会公共安全领域要着重解决的问题。自媒体时代，信息不对称下的网络谣言能够在短时间内迅速传播，危害极大。几乎可以肯定的是，当前社会所出现的群体性事件在网络上传播是大概率事件，一些别有用心的人利用网络的虚拟隐蔽性，可以歪曲事实、断章取义，通过网络肆意散布谣言，而在被转发、关注的帖子中，有很多信息都是失实的，比如前几年盛传的2012世界末日谣言、地震谣言、皮革奶粉谣言、抢盐风波谣言以及2018年关于台风“山竹”的谣言等等。

当前，我国公共安全面临的风险类型复杂多变，而且发生频率高、威胁性强。面对这些挑战，我国目前的应急管理机制还需不断完善，例如部分应急预案仍然存在权责不明晰、处置措施过于笼统；部分地方政府存在应急管理力量配置缺位、机构形同虚设等问题；有些地方应急救援机制健全度不够，多方联动的有效配合缺失，在救援过程中存在“等”“靠”现象。

二、大数据为公共安全治理提供创新模式

据资料显示，从大数据视域来研究公共治理占到社会安全研究总量的31.7%，而公共安全研究又是公共治理中的重要研究对象，由此可见，大数据在公共安全治理方面发挥了巨大的理论和应用价值。大数据的重要内涵不在于数据的容量巨大，而在于分析和利用数据的思维以及处理数据的技术，这些新理念、新技术的应用将会促进国家治理和社会治理能力和治理体系现代化，我们将会对国家和社会治理有全新的认识。

要应对新时代主要矛盾下的公共安全，没有政策创新难以跟上时代发展。在我国，政府不仅作为公共安全治理的直接施动者，同时也是政策创新的直接提供者，公共安全治理效能的高低取决于政策创新成败与否。但是公共安全治理政策创新要充分尊重人民的主体地位，不能把丧失公众权利作为公共领域有效治理的前提，要不断激发公众的创造活力，走群众路线。公共安全治理离不开创新提供解决方案，而人民是物质财富和精神财富的创造者，是创新的力量源泉，因此公共安全治理的发展趋势就是一条引导公众积极有序参与的创新发展之路。公众参与在公共安全治理领域的必然性一部分原因来自“政府失灵”，另一部分原因是日益发展的公共领域开放性的需要。中国特色社会主义道路是一条创新发展的道路，是一条不断自我完善的发展道路，发展的曲折性表明“摸着石头过河”的改革是符合中国客观实际的与时俱进。这种与时俱进在大数据时代将会呈现出多元化的发展，这为改革发展提供了更多可能。

（一）大数据助力实现智慧化治理

单个数据只是材料的简单堆砌，有益价值不多。数据仅仅通过文字、音频、图像等方式反映事物的表象，只有把数据按照一定目的进行筛选并通过云端分析之后，单个数据才可以把无序的外部事物变得有关联，“同样的信息重复出现，事物的本质规律被揭示”之后，数据才能够成为可以预测未来的智慧科学材料。大数据本身固有的海量数据资源属性以及处理数据时涉及到的技术变革为公共安全治理实现智慧化奠定了基础。

“大数据将引发新的‘智慧革命’：从海量、复杂、实时的大数据中可以发现知识、提升智能、创造价值”。公共安全模式的转变很大程度上影响着公共安全领域中智慧治理的实现。而决策行为恰恰是一种基于客观的数据及对数据进行分析的理性决策模式，换言之，决策行为将会影响公共安全领域智慧治理的实现。丹尼尔·埃斯蒂（耶鲁大学教授）曾对数据决策作了精准的描述：“基于数据驱动的决策方法，政府将更加有效率、更加开放、更加负责，引导政府前进的将是‘基于实证的事实’，而不是‘意识形态’，也不是利益集团在政府决策过程中施加的影响”。公共安全决策是否有成效，其标准之一就是大数据利用的充分与否，对公共安全决策是否进行了全面的精细化管理，是否实现了自动化、智能化。所谓精细化管理就是要“复杂事情简单化，简单事情流程化，流程事情定量化，定量事情信息化”。

（二）公共安全治理借助大数据实现机制优化

依托大数据实现智慧化的治理充分体现了科技理性在社会治理中的重要性。运用大数据这一全新技术的治理理念，其整个过程可以看成是对数据进行“去伪存真”、剔除无用的信息，然后进行分析判断作出预测的过程。跟以往处理安公共安全事务最大区别在于，大数据的运用把预测（防范于未然）作为危机事件的重中之重。从某种程度上说，传统方式的“逆向思维”的应对式决策表现为“事件突发—逻辑分析—寻找因果关系—进行突发事件应急决策”的流程；而利用大数据的这种预测式决策则是一种“正向”思维，体现为“挖掘数据—量化分析—寻找相互关系—进行突发事件预测决策”的流程。云端技术对大数据的有效处理，克服了传统决策容易出现的“（主观）经验驱动”，取而代之的是在数据支撑下的“（客观）事实驱动”，这将成为大数据时代智慧治理过程的关键特征。

三、大数据时代公共安全治理新思路

（一）积极打造新一代数据政府，推动公共管理精准化

作为安全管理先行者的政府应该转变公共安全治理模式，积极打造数据政府。具体来说就是通过对应急布局的统筹规划、对管理理念的适度变革、对政府职能的不断优化对现有平台的利用率等措施，将数据融入到政府办公，实现公共安全治理数字化、精准化。

1.政府公共安全应急理念彻底革新

不断加大政府宣传，积极开展舆论引导，定期培训提升应急管理理念，出台相关政策引导等方法，助推政府公共安全领域内的应急理念实现彻底革新，深化大数据思维中的“关联性”“智能化”“整体性”等思维，突出城市治理能力现代化这一定位，把大数据居于核心地位，彻底实现由传统的权威治理到现代化数据治理的转变。

2.整体优化应急管理部门职能

对统计局、商务局等以数据信息为中心的职能部门进行整合，建立独立的大数据管理部门，公开数据规划实施计划列表，统筹推进数据共享工作。联合诸如防汛、抗旱、抗震救灾指挥部等一线应急职能部门，将这些应急部门统一部署到应急办公室中来，以应对突发事件。此外，要进行人才激励措施保障应急管理部门队伍的稳定性，要把单位空余编制向基层以及大数据专门人才进行适当倾斜，在引进大数据人才的同时也要搞好培训，提升部门人员处理数据的能力。

3.充分利用现有应急管理平台

现阶段，应充分利用电子政务平台、应急管理平台以及政府基础数据库等现有平台设施，不断加大政府数据统一开放平台建设力度，建设用于处理大数据的基础性设施以及分区域、分领域的数据汇聚平台。此外，在食品安全、环境保护、交通运输等重要领域，要建立信息可追溯机制，并将个人征信与监管工作内容进行整合，过滤掉不符合条件的人员，加快落实统一单位信用信息公开制度，提高政府风险监管的精准性。

4.系统开展大数据管理能力培训

要抓住现阶段创建智慧型城市这一契机，强化与国内外大数据公司之间的合作，针对公共安全管理和大数据思维的融合、大数据技术的变革与应用等开展相关的培训，提升城市应急人员数据管理能力，加强应急决策层对数据应用的意识以及统筹规划发展意识，把数据的采集存储、分析处理等基本能力作为一般管理人员的培训内容，纳入年终考核，提升操作能力。

（二）齐心搭建开放式“数据平台”，实现应急联动高效化

应急联动旨在消除各应急力量之间的壁垒，实现消除数据孤岛这一战略目标。利用开放的国家数据平台，在信息互通互联中实现应急资源的高效联动。

1.整体推进国家大数据平台建设

把大数据管理领导机构的建设作为战略目标之一，对接大数据管理系统，及时了解国家政务信息化工程，将国家政务、社会数据、智慧城市建设三者融于一个体系之中，统筹规划，协同发展。加快完善人口、法人单位和空间地理三个国家基础信息库，通过云端强大计算能力对公共安全大数据进行关联分析，不断整合碎片化信息，挖掘数据信息潜在的价值，把国家大数据平台等基础性的设施作为重点推进的对象。

2.大力推动政府应急部门数据共享

上下级应急管理部门数据应该借助国家政府信息统一开放平台，利用不断建设的城市应急系统实现不同部门之间的纵向整合。在上下级纵向联动的前提下，设立统一的媒介（类似于统一货币）——元数据把国家的基础数据资源在企业安全生产、食品安全、消防抢险、城市交通等信息部门之间进行共享，真正实现跨部门、跨区域。

3.稳步推动公共安全应急数据资源开放

结合智慧城市建设和信息惠民工程，在确保安全保障和加大隐私保护的前提下，推动中央部门与地方政府条块结合、联合开展城市应急公共数据开放利用改革试点。推动与城市应急紧密关联的信用、交通、医疗卫生、地理环境、安监质量等数据集优先向公众开放。

4.构建多元协同大数据采集机制

在不违背现有法律以及保障信息安全的前提下，通过灌输数据开放共享这一时代理念，有序引导企事业单位、科研院所、行业协会等将分析处理过的有效数据进行共享，使公众能够最大限度的得到来自于大数据这一变革性技术所带来的红利，这些数据的大量采集能够以提供充足、有效的信息资源方式为公共安全大数据应急平台的运行提供保障。

5.着力完善应急平台数据库系统

在加强国家统一大数据平台建设的同时，要尽快完善应急平台数据库系统建设。首先是要完善以数据资源构成、数据资源共享等为基础的应急信息数据资源系统；其次完善平台技术架构、云计算关键技术等应急平台技术支持系统；再次完善专家系统、决策支持系统等应急平台决策指挥系统；最后完善信息采集、预警、报送、跟踪等为基本内容的应急平台信息服务系统。