我国推进党政“合署办公”改革的动因

2019-02-19顾加俊

世纪桥 2019年5期

顾加俊

（黑龙江省社会科学院政治学理论学院，黑龙江哈尔滨 150000）

在党的第十九次全国代表大会上，习近平总书记就“深化机构和行政体制改革”提出：“对一些职能相近的党政机关进行探索合并设立或合署办公”。其实合署办公对于我国来说并不是初次提出，早在1993年2月，根据党中央、国务院的决定，中央纪委、监察部机关合署办公，“实行一套工作机构、两个机关名称、履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能。地方各级监察机关与党的纪委合署后，实行由所在政府和上级纪检监察机关双重领导体制”。[1]我国为何要在新时代背景下，伴随着当前社会转型加快、体制性矛盾日益突出、新的利益格局变化等突出问题下再次提出且重点强调合署办公呢？其本质是最高决策层立足当前我国经济社会发展的现状，重塑政府、社会和市场的关系，是适应市场与社会发展需要的主动作为。[2]（P.13）

一、合署办公的理论基础：公共治理理论

1972年的经济危机，又称做第一次石油危机。由于受到全球经济危机的影响，西方资本主义经济进入“滞胀”期，当初承诺给予公民的美好生活的福利国家深陷财政危机无暇公共治理的兴起，由此政府信任危机便产生，以及对以传统官僚制为核心的公共行政的批判。在此背景下应运而生的新公共管理有了极大的影响力，代表性的改革实践包括的“财政管理创新”撒切尔政府的缩小政府规模改革，有梅杰政府进行的“公民宪章运动”，被用宪章的形式给界定了出来，成立在美国的“国家绩效评估委员会”等。[3]（P.126）然而在新公共管理理论指导下的政府公共利益，对社会公平和正义方面却管之甚少。在这样的政府改革大背景下，公共治理理论便应运而生。

公共治理理论起源于西方，在用它来指导我国行政改革时必须要与我国国情和实际相融合。我国学者俞可平在“《〈走向国家治理现代化——论中国改革开放后的国家、市场与社会关系〉》”[4]（P.24-25）一文中指出，由于市场失灵和政府失灵的存在，从管理转变为治理的重要性就显得尤为重要，尤其是善治。善治是指在公共管理过程中使得公共利益最大化的管理活动。这就使得要求我国要正确处理好国家、市场和社会之间的关系。在行政体制改革的合署办公的背景下，必须使得三者处于平等的关系状态，才能相互配合、合作。三者之间要有及时沟通交流的渠道，一方面市场与社会可以通过沟通渠道像政府表达其真实的需求；另一方面政府在通过相关渠道搜集并整理这些社会需求时会使得政府去满足社会民众的需求而去增加服务型设施、管理权下放、为便民增加服务窗口或把职能相近的部门整合到一起实现一条龙式的服务，从而形成倒逼机制持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能。

二、合署办公的内外在动因

（一）合署办公的内在动因

1.降低管理成本的必然要求

在我国政府行政机关中，存在职位上机构冗余、人员过多、行政费用占比越来越高的问题。由于机构的繁冗，人员的不精简，导致我国在行政管理方面的成本巨大，行政费用占比只升不降。我国的行政管理费用绝大多数的情况下来源于纳税者缴纳的税费，面对日益飙升的行政管理费用，再加上信息公开方面不透明，便会引起公民和社会组织的质疑、不信任甚至会出现政府信任危机或游行示威等暴动。因此“精简、高效、整合’就成为政府机构应遵循的行政改革指导。作为我国党政机构的编制组织形式，两个具有不同编制、职责、编制都不相同的党政机构的党政机构在同一地点办公，依据是由于相近的工作性质、对象或者是其它原因。两个机构的人员、资源可在上级统一指挥调度下视工作需要而灵活运用[5]。因此，合署办公可以从一定程度上解决或者说是缓解这些问题。

2.遏止腐败的必然选择

有权力的地方就会有腐败，而绝对的腐败是由于绝对的权力导致的。我国正处于经济转型时期，国家的职能在宏观方面就可以从其通过宏观调控来稳定市场经济，从而促进市场经济的发展。而一个国家经济转型时期，经济快速的发展也会是一个国家腐败最密集之时，因为此时党政机关的相关任职人员会与社会资本或利益集团在某些利己利益面前达成一致，寻租便由此产生。我国在深化国家监察体制改革中，设立了监察委员会，与纪委合署办公，其目的就是要加强反腐败工作的质量。通过纪委和监委合署办公，能够在反腐指挥方面、资源力量等一系列的措施和手段方面更加集中，汇聚反腐败斗争强大合力。

3.提升工作效率的重要手段

部分党政行政机构人员之间职责不清，办事效率低下，服务态度差且遇事相互推诿。有的行政部门之间由于权责界限不清晰，层次繁多，职能交叉屡见不鲜，从而导致在日常工作中相互对抗造成效率低下，本应该能在短期内就解决的问题被复杂化，更有可能在长时间内得不到解决。合署办公在一定程度上能避免工作上的重复工作，岗位的重复设置达到机构的精简目的，不管是效率还是质量都能得到提升。

4.杜绝形式主义的重要途径

部分行政机构中形式主义现象比较严重。有的部门人员在工作中一心热衷于做表面功夫，不干实事，不求实务。迎合领导的喜好，报喜不报忧，只单纯追求自己的利益。当下我国社会主要矛盾已经转变，而我们必须领会到我国社会主要矛盾的变化背后的意义，我们要在继续推动发展的前提下上，致力解决好发展不平衡不充分问题，保证发展质量和效益，在经济、政治、文化、社会、生态等方面满足日益增长的人民需要，更好推动人和社会的的全进步和发展[6]。要求最高决策层立足当前经济社会发展的现状，重塑政府、社会和市场的关系，是适应市场与社会发展需要的主动作为，而以服务人民的合署办公刚好与之契合。

（二）合署办公的外在动因

1.经济增长的驱动

我国是社会主义国家，实行社会主义市场经济，把加强宏观调控与市场机制结合起来尤为重要。这就需要我国党政机关立足于市场，做到微观放开搞活，宏观管住管好。积极主动的与市场建立联系，做好“看不见的手”的工作，引导和调节市场的涨落，从提高市场生产效率出发进行改革。在民众和社会组织方面，就需要政府要变被动为主动，变管理为治理，用平等的姿态服务民众，广泛听取人民的需求，要明确的知道民众需要什么，而不是你能提供什么。因此政府职能不可能维系已有的内容，而是必须适时转变，职能优化引发的政府机构改革也会随之不断深化。由经济增长影响的社会主要矛盾的变化对我国形成了倒逼机制促使政府机构改革，合署办公随之走上改革的大舞台。

2.改善民生的驱动

随着经济、科技和教育的普及，促使公民的政府服务意识的加强。经济条件的日益增长，使得人们的生活条件得到了质的改善，人们开始关注满足温饱之外的和生活相关的事情，如生态问题、环境污染问题、政府的服务态度问题。随着网络飞速的发展，人们之间的沟通交流也不再局限于当面沟通，人们可以通过网络进行沟通、交流，随时关注国家发生的重大事件，间接的通过网络表达自己的意见。对于一些门难进、脸难看、事难办的政府部门进行网络上的曝光，对那些贪污受贿，滥用私权的公职人员和整天敷衍了事、为官不作为的公职人员进行监督与举报，从而达到倒逼政府部门改善服务态度、增强服务质量，把多余的而机构进行精简、把职能相同们进行合并，用最有效的资源服务人民群众。