总体国家安全观视野下的民族问题与治理

□张 异，郭 壮

(西南政法大学，重庆 401120)

安全是维护国家发展、安邦定国的重要基石，是提升人民群众在社会主义建设过程中所享有的实实在在的安全感、获得感、幸福感的源泉。正确把握和评估当前国家安全形势，依法打击严重危害国家安全的暴力恐怖犯罪活动、民族分裂活动、宗教极端组织活动等。坚持总体国家安全观，是我们党对国家安全基本规律的认识所达到的新高度，也是我们党治国理政所遵循的安全原则，是维护国家安全的行动纲领和科学指南，对决胜全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有深远的重要意义。

一、总体国家安全观视野下的民族问题

(一)以总体国家安全观考量民族问题

总体国家安全观作为我国重要的安全原则，是各领域国家安全的总要求。总体国家安全观统筹传统和非传统领域的安全理念、体系及政策，为国家各领域的安全构筑了坚实的安全基础。从当前国内情况看，我国的社会结构和体制改革正处于转型期，社会各领域间的矛盾相互交织,安全问题比历史上任何时候都要复杂、严峻。非传统安全的民族问题，受到国内外各种因素的影响，给国家带来的安全威胁凸显，在我国边疆民族地区“群体性事件呈现不断上升的趋势，民族性群体事件得到了社会各界的普遍关注和重视”。[1]从域外来看，以恐怖主义、民族分裂主义为代表的非传统安全威胁在我国周边地区蔓延，增加了对国家安全的威胁指数。民族问题作为影响国家安全的重要变量，如何应对国内外民族问题对国家安全的影响是我国政府面临的一项重要治理难题。准确分析判断民族问题所涉事件性质，政府部门采取何种政策措施，既关系到民族问题的解决，又关系到国家长治久安和社会秩序的稳定。

民族问题属于国家建构和国家治理的议题，同时也属于综合性多学科问题，通过检索与国家安全相关的民族问题的文献发现，关于民族地区研究的文献资料频次最高；其次是关于民族文化传统、保护、变迁、宗教、文学分析研究等；再次是关于民族关系与认同相关研究等；最后是有关民族地区的经济建设和发展问题等方面的研究，等等。这些民族问题所涉领域的研究虽具有一定代表性，但并不能完整展现我国民族问题与国家安全的关系，不能满足影响国家安全的民族问题这一领域的理论与实践需求。民族问题与经济、政治、文化、生态、风俗、宗教、文字、意识形态等领域存在千丝万缕的联系，对民族问题带来的安全风险需要提供一种综合性的安全制度、一套综合性的安全保障手段。伴随改革开放的大门进一步敞开，国家安全不仅要以传统的军事安全和政治安全为依托，更要以开放的眼光加强对经济、文化、生态、科技、资源、民族、宗教等领域的安全为基本保证。民族问题的恶化会影响到一国的政治和领土安全，在总体国家安全观视野下对民族问题进行分析显得十分必要。

民族问题与国家安全议题归属不同的范畴，但二者也存在交集。学者李学保教授对民族问题转化为国家安全议题做了生动的描述：“民族问题既是现代国家建构和社会治理中的重要课题又与国家安全存在着某种程度的共生互动关系，因民族因素产生的潜在危机可能演化为影响国家安全的某种现实威胁。”[2]在学界，研究民族因素与国家安全的文献资料涵盖了各个领域。民族因素对国家安全影响的“泛安全化”研究，为安全风险的精准评估、国家安全政策的制定难以有效提供科学、客观的依据，对民族问题的安全治理、精准施策也会存在一定程度的偏差。以总体国家安全观为视角，将与民族相关且对国家安全构成影响的民族因素设置一定的标准，将民族因素与影响国家安全的主要民族问题区别开来，着重探讨影响国家安全的民族问题、民族问题的治理等，为国家安全政策和措施的制定提供科学的理论依据。本文通过借鉴国内、域外安全研究的理论成果，厘清民族问题与国家安全的关系，影响国家安全的主要民族问题，提出民族问题治理的建议。

(二)民族问题与国家安全的关系

民族问题影响着国家的治理和兴衰，关系到民族的团结和社会稳定。民族问题作为影响国家安全的变量之一，不仅是我国学术界理论研究的热点，也是政府部门制定国家安全政策在民族领域面临的一项重要内容。由于各国历史和国情的差异，呈现出来的民族特点也各不相同，影响国家安全的民族问题也存在差异。民族问题的产生，包裹在民族矛盾的发展之中，存在于各族人民群众之间，民族与国家政治、经济、文化、生态、社会之间等方面的问题。民族问题归根结底属于国家体制建构和国家治理的内政问题。当民族矛盾不可调和或冲突激化，就会造成民族地区秩序混乱或存在分裂的危险，又或者被外部势力利用进行外部干涉、控制和颠覆的借口时，民族问题就会对社会秩序的稳定、国家的安全产生威胁、构成挑战。

民族问题的恶化对国家安全、社会秩序的稳定带来一定的影响。在多民族国家，民族冲突、民族宗教、民族意识、民族文化、民族经济等非传统安全日益成为国家安全、社会和谐稳定不可忽视的因素。因此，学界围绕与民族相关的问题对我国国家安全的影响与治理进行了深入的探究，分别从社会、生态、政治、经济、文化、教育、网络、军事和外交等层面为切入点，论述了民族问题对国家安全带来的消极影响；还有专家学者从民族关系、民族心理、民族认同、民族治理、民族宗教、民族分裂、反恐维稳等为视角在心理上、意识形态上对民族问题带来的负面影响进行剖析。

在域外，我国周边国家多为多民族国家，跨界民族问题也是影响国家安全的一个因素。跨界民族因其较强的民族意识、民族利益驱动、民族政策差异、民族之间经济发展的不均衡、国际反华势力介入等因素，对我国的领土完整、主权安全、边境地区的安全稳定存在现实和潜在的威胁。跨界民族问题对国家安全的威胁和挑战的机理如民族学研究者王伟老师所认为的：“国际反华势力利用跨界民族问题加剧对我国的分裂活动；境外敌对势力对跨界民族地区的宗教渗透活动危及我国意识形态安全。”[3]跨界民族作为影响国家安全不可忽视的因素，因其独特的历史渊源和自身特性，对国家的影响涉及国家观念、经济发展、文化认同、价值取向、意识形态等多个方面。跨界民族问题具有溢出性，如果处理失当将会对国内的非传统安全造成重大挑战。因此，对待民族问题应当予以高度关注和重视，坚持综合治理、多措并举，采取科学有效的方法搭建国家安全的阶梯。

二、当代威胁我国国家安全的主要民族问题

(一)恐怖主义与极端组织

长期以来，恐怖主义与极端组织危害着人民群众的生命财产安全，给国家和社会造成巨大的财产和经济损失，也恶化了良好的社会环境，造成社会秩序的混乱、给人民群众带来极大的心理创伤和挥之不去的恐怖心理阴影。时至今日，恐怖主义与“基地”“伊斯兰国”等极端组织仍是我国和平发展道路上所面临的主要威胁。

在我国边疆民族地区，长期深受恐怖主义和极端组织的侵袭和危害，造成无辜人民群众伤亡和财产损失，极大地阻碍了边疆地区的经济发展和社会进步。发生在我国的几起震惊中外的暴力恐怖袭击事件，伤亡人数之多、造成的损失之大、恶劣影响之广。出现这种现象的原因，究其根源是恐怖主义和极端组织利用信教群众的“宗教认同”“民族认同”心理，通过对“古兰经”“先知圣训”进行歪曲宗教教义、煽动仇恨、推行歧视、宣扬暴力等，在这些错误的思想指导下，一些信教群众从事恐怖主义等违法犯罪活动。对恐怖主义和极端组织等犯罪行为，我国政府的立场一直持坚定的否定态度，如在刑事法律上对任何组织、策划、准备实施、实施恐怖活动，宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动、组织、领导、参加恐怖活动组织，为恐怖主义活动提供帮助的，依法追究其刑事责任，对恐怖主义的思想基础、资金支持等坚持综合施策、打防并举、标本兼治地予以消除。

(二)大民族主义与地方民族主义

“大民族主义(又称大汉族主义)即指追求汉族的一族一国，主张中国是汉族的一族之国的意识形态、政治纲领和实践。地方民族主义则是一种民族分离主义，指少数民族中的分裂势力企图从祖国分离出去的意识形态、政治纲领和实践。”[4]30-34

在我国历史长河中，大民族主义与地方民族主义的表现由来已久，大民族主义的表现：如封建王朝统治者为了维护本阶级的统治，对其他民族进行打压、推行民族歧视、民族压迫、民族不平等的民族政策；清末辛亥革命党人针对民族主义所提的建国主张、革命著作、革命言论等，以驱除鞑虏统治为己任，建立汉族正统，旗帜鲜明地提出建立汉族国家的政治主张。地方民族主义则是一种狭隘的民族主义，体现为一种分裂的民族主义。辛亥革命时期，“在沙俄的直接策划下，外蒙古王公贵族制造了‘独立’，随即内蒙古呼伦贝尔也宣布了‘独立’。1913年1月在英国的支持下，十三世达赖喇嘛在拉萨宣称‘独立’。”[4]30-34在地方民族主义的撺掇下，“沙俄在新疆地区又发动了侵占阿尔泰的战争，图谋一举占领北疆。”[5]历史经验证明无论是大民族主义还是地方民族主义都会对国家安全产生影响，对多民族国家政权产生挑战。

大民族主义以不公平、不平等的态度对待其他少数民族的行为，这种不平等、不公平的思想主要体现在对少数民族的偏见、排斥和压迫；行为表现深层次的根源在于大民族主义视本民族利益高于一切，实行利己的民族主义。为维护本族群或本民族的最高利益，对域内其他民族的剥削、压迫、歧视等以政策或者法律的形式规定下来，为民族政策的推行冠以合法的外衣，谋求和维护本民族的利益和特权；地方民族主义是一种狭隘的民族意识形态，他们只看到了本民族局部的、眼前的利益，使自己孤立于其他民族群体、保护本民族文化习俗不被外界所同化、排斥外来的先进思想、反对先进的事物等来维护本族群或本民族的利益，其极端表现形式是一种民族分离主义。为实现民族分离主义者一族一国的理想，把自己从统一的疆土版图上分离出去，极力破坏民族团结、国家一统，通过对本族群众思想意识形态的控制，否定国家主流意识形态，坚定本民族利益至上，最终建立属于本族群体的国家。

大民族主义与地方民族主义通称“狭隘民族主义”，是民族主义的一种表现，在我国建国以后仍然存在。正确处理好民族之间的关系，民族团结、民族平等、民族繁荣是我国处理民族问题所坚持的原则，若各民族相互之间存在偏见、歧视、排斥的态度和思想，则民族间的边界意识将会增强，民族间的鸿沟也会逐渐加深变宽，民族摩擦、民族冲突将不断上演，对国家政权的安全稳定和社会和谐发展都是一个潜在的安全威胁。

(三)泛民族主义

民族作为现代国家构成的一部分，在祖国统一、社会进步、国家建设进程中发挥着重要作用，彰显一个国家文明进步的标杆。在多民族国家，“随着以民族国家为核心建立起来的世界政治环境的发展，民族主义在一些政治生态中开始走向两个极端，一种是毫无限制进行扩张的 “泛民族主义”，另一种是不断具象排外的“民族分离主义”，这两种极端化的民族主义及其危害引发了人类的警醒，并成为政治家试图遏制的重要对象。”[6]泛民族主义作为一种具有韧性的民族形态，在民族主义思潮的蛊惑煽动下，民族肆虐之风借民族分裂、恐怖主义、境外势力之势，撕裂社会、颠覆政局，搅动着周边国家的安全和稳定，动摇着周边多民族国家安全稳定的根基，比如骇人听闻的卢旺达种族大屠杀等，悲剧发生的根源便隐藏着民族主义思潮的煽动或蛊惑、外部势力介入的影子。

“泛民族主义是一种以‘跨界人民’为基础、以建立新的‘国民—国家’为目标的非现实的和反历史的政治民族主义”。[7]民族精英或者民族团体为了达到本组织或者个人的非正当目的，利用本民族群体对本民族共同的历史文化、共同的民族认同等优势，致力于民族扩张或巩固统一不同的民族，企图通过民族独立或者民族分裂等方式打破现有稳定的国家和政治秩序，建立“民族—国家”为目标的新政权。泛民族主义打着为了本民族利益、民族前途的旗号，煽动或者蛊惑本民族群体对其他民族的仇恨和歧视，采用各种公开或者秘密的恐怖手段，为了民族精英和团体的利益对特定的民族国家实施民族分裂行为，制造暴力和流血事件，搅动地区的和平稳定，影响着国家安全和政权安全的根基。

(四)民族分裂主义

民族分裂是民族精英们或民族团体通过利用和强化少数民族群众对民族文化和民族主体的认同，渲染不同阶层的民族群众的政治利益、经济利益等方面的诉求，煽动蛊惑民族群众集体作为，为达目的争取外部势力的支持和介入，进而实现高度的政治分离和主权独立的一种政治愿望。民族分裂主义不仅严重威胁着国家安全，而且对国家的政治安全也构成较大的挑战，因其目标指向明确、动员族群民众成本较低、对族群民族文化认同度坚定等优势，如不及时对其进行规制任其无序发展，必将会引发民族群体与国家之间的冲突和对抗。我国民族学学者王联认为：“民族分裂主义的基础来源于族群民族主义的泛滥，其理论和现实动力均有赖文化民族的支持，文化民族使得分裂主义者和分裂主义运动找到了民族主义的理论基础和思想依靠”。[8]民族分裂主义不仅对所在国的国家主权和国际秩序构成威胁，而且对地区安全和社会稳定产生重大挑战。

在多民族国家引起民族分裂的因素复杂多样，民族因素是民族精英或者民族团体为达目的常用的一种蛊惑人心的手段。狭隘的族群民族主义思想是实施民族分裂的思想源头，而狭隘的民族主义经过渲染、宣传，民族性或者民族性的认同在民族群体主观上产生共鸣，最终在民族性的自我膨胀和过溢发展中实现蜕变，为国家安全和政治安全带来潜在的安全风险。与民族相关的民族语言、民族习俗、民族认同等民族因素能够引起民族分裂，这种由抽象、笼统的概念演变为现实威胁的机理，正如民族学严庆教授认为的：“民族分裂主义通常以族性认同或共同的民族意识、民族归属感作为动员纽带。在常态下，族性或民族意识蛰伏于广义的民族文化之中，只有当民族群体面对另一民族群体的挑战时，它才会被清晰化、被激活，并通过民族认同的环节，成为民族成员认可的内部力量聚集纽带，并在认知与行动上形成一致性，彼此团结，共同对外。”[9]通过对民族分裂主义的成因进行剖析，发现其中的规律，为防治民族分裂等影响国家安全的民族问题，提供可资借鉴的治理路径。

三、总体国家安全观视野下民族问题的治理路径

(一)中华民族多元一体是治理民族问题的有利条件

我国是多民族国家，新中国成立70周年、改革开放40年来，各民族之间的交流融合比以往更密切、更深入。在长期的发展中，“我国各民族形成了分布上的交错杂居、文化上的兼收并蓄、经济上的相互依存、情感上的相互亲近，形成了你中有我、我中有你，谁也离不开谁的多元一体的民族格局”。[10]我国有着56个民族的大家庭，经过七十年的共同发展，各民族像石榴籽一样紧紧地抱在一起，紧密的被中华民族、中华文化、新时代中国特色的社会主义道路、中国特色社会主义伟大旗帜、社会主义核心价值观等最高层次的民族认同所包裹，形成长期共存、荣辱与共、休戚与共的民族情感和多元一体的民族格局。在多元一体的民族格局中，汉族把多元分散的民族结合、凝聚在一起，各民族在长期的交流融合中，政治、经济、文化等社会各方面的认同感日趋增强，祖国意识、公民意识得到进一步强化，各民族在交往融合的过程中产生的差异和认同在最高层次的认同中包容性存在和发展，这种差异是经济发展不均衡、不充分，普遍一致性的差异，可以通过发展民族地区的经济、认真贯彻落实党中央对民族地区的决策部署，达到更高层次的民族共同发展、民族共同繁荣。多元一体的民族格局是我们党治国理政的经验总结，符合各族人民的共同利益，对维护主权完整、国家安全稳定、民族繁荣发展构筑起强大的中华民族精神支柱及强大的中华民族向心力、凝聚力。

(二)准确判断影响国家安全的民族因素和民族问题

影响国家安全的民族因素与民族问题虽然存在一定范围的交叉和重叠，但二者属于不同性质的议题。民族问题影响国家安全在法律层面的维护由《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国国家安全法》等法律、行政法规、军事法规等在法律上进行了认定和定性。影响国家安全的民族因素，如不认同国家主流核心价值观的消极的民族意识，在对待类似的消极民族因素的处理方式上需要保持慎重，其存在的潜在风险一定要提高警惕。法律并不是万能的，对这类消极的民族因素需要以教育、预防为主，防止民族因素被过度人为的“安全化”，影响国家对民族问题的安全评估和精准施策。民族因素包括积极的和消极的两个方面，其中哪些因素属于积极的正面的有利于维护国家安全、促进民族团结的范畴，哪些属于影响国家安全负面的消极的范畴，需要理清。民族问题涉及的领域不同、对国家安全危害的程度不同，在处理的顺位上也存在先后，解决问题的手段方法也有差异。因此，要弄清楚不同民族问题的性质及内涵，在实践中既要防止复杂的民族问题简单化，也要评估民族问题隐藏的潜在风险及威胁指数，为政府部门精准施策提供科学理论依据和实践效能。

国内外的民族问题处理经验警醒我们，对影响国家安全的民族因素定位不准、认识不清，民族因素如果被过度的国家安全化，政府部门所制定的政策措施就可能失去客观科学的依据，对问题处理结果的预期便大打折扣。同理，如果忽视影响国家安全的民族问题所带来的潜在风险，把民族问题中风险较大、安全威胁指数较高、紧迫复杂的问题简单归结为民族经济、文化之间发展的不均衡、经济利益的诉求等简单原因，不仅未能使问题的解决消灭在萌芽状态，而且可能与其它领域无形、潜伏的因素作用产生显性的或剧烈爆发的危害后果。因此，应当准确判断涉事民族问题的性质对症下药。

(三)对接各领域顶层安全制度，综合施策

国家安全威胁的来源既包括来自世界和地区的外部因素，也包括来自一国国内的内部因素；既有传统的安全威胁，也存在非传统的安全风险。当前，安全威胁日益多元化，时空领域日益广泛，影响国家安全的内外因素也变得日趋复杂，为此需要制定不同领域的安全措施加以应对，以增强国家安全的“刚韧性”。民族因素作为非传统安全的范畴，涉及各个不同的领域，将民族因素中的民族分裂主义、恐怖主义与极端组织等影响国家安全的因素归属于政治安全领域；外部势力的介入而动用军事手段反制的，又将会涉及到军事和外交领域；民族分裂势力策动的暴乱和恐怖袭击，挑战国家的管控和威胁社会安全，涉及到信息情报和国家安全等领域，等等。处理与民族问题相关的国家安全事务，需要综合考虑，制定不同领域的安全政策和措施，既要运用好国家强制力手段来确保安全，也要运用好经济、文化、意识形态宣传等领域的柔性控制手段，做到精准判断民族问题所属性质，统筹各领域的政策措施积极应对，以达到依法依规处理民族问题，打击犯罪维护国家安全，保卫人民民主专政的政权和中国特色社会主义制度，保护人民群众合法权益的目的。

(四)加强意识形态建设，构建包容性的国家认同

建设具有强大凝聚力和引领力的中国特色社会主义意识形态，构建包容性的国家认同，可以促进民族团结防止少数民族群体认同危机的发生。意识形态对一个国家、一个民族、一个政党的发展非常重要，关系着国家的安全和社会的稳定，事关各民族的向心力和凝聚力。加强凝聚力和引领力的中国特色社会主义意识形态建设，以主流意识、包容性的国家认同统领各种思想观点，在多样中立主导、在多元中求共识、在多变中把方向，构建包容性的国家认同化解因民族间的差异而带来的国家认同危机。在化解各民族对国家认同危机方面，笔者赞成李学保教授所认为的：“一方面，需要重新解释、塑造和建构具有包容性的国家认同，尊重和维护不同民族的政治、经济和文化权利，以消除‘相对剥夺感’之形成基础。另一方面，推行适合本国国情的制度设计和政策创新，采取经济的、教育的、文化和宣传的手段积极协调族际关系，维护民族团结，在尊重多元民族认同和促进族际间良性互动的基础上构建牢固的国家认同。同时也要打击各种破坏民族关系、制造民族分裂的言论和行动。”[2]12-21

(五)积极应对国内民族问题国际化

民族问题属于多民族国家国家建构和社会治理的内政问题，民族问题与国家安全虽归属不同的范畴但在一定范围内存在交集。这种交集体现在民族问题恶化或者外部势力介入将会现实地威胁国家安全、政权安全。我国的和平发展离不开安全的外部环境，抵制外部势力对我国民族问题的干涉是维护国家安全的重要组成部分。积极应对国内民族问题国际化，一方面我们要坚决反对他国利用民族问题干涉中国内政，时刻警惕打着各种旗号插手我国民族事务的外部势力，必要时可以采取政治、经济、外交等手段予以回应，反制国内民族事务被国际化；另一方面要做好舆论宣传工作，积极适应大数据、互联网的发展趋势，充分利用科技发展提供的各种媒介，占领网络宣传高地，着力巩固壮大主流舆论，要做大做强舆论的说服力、感召力；要做大做强民族问题的正面宣传、政策宣传、形势宣传；要做大做强国际舆论媒体及国内互联网平台的传播力、引导力、公信力。为营造公平正义、共建共享的安全格局，坚持共同、综合、合作、可持续的国家安全观，传播中国好声音，提高中国国际影响力。

四、结语

总体国家安全观与民族问题的研究对国家和社会的治理都具有重要的理论和实践价值。民族问题作为影响国家安全的一个变量，因其爆发剧烈、危害后果严重等特点，在总体国家安全观视野下以非传统安全为视角对民族问题进行剖析，并对影响国家安全的几种民族问题的探究，厘清其对国家安全构成威胁的成因，提出对客观存在的民族问题的一些治理意见，落脚点在于着力维护国家安全、民族团结、民族繁荣的格局，坚定维护国家政治安全、政权安全、国民安全等全方位的安全。