新型农业经营主体发展困境与对策研究——基于对重庆市BN区JJ镇的个案调查

谢 欢

（中共江苏省委党校公共管理教研部，南京210009）

一、问题的提出

党的十九大提出实施乡村振兴战略，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体。实现乡村振兴，人才是根本，产业是平台。但在城镇化、工业化大潮中，农业缺乏比较优势，农村劳动力大量外流，农村出现了产业空心化、人口空心化。在这种严峻形势下，最可行的办法是大力培育新型农业经营主体，搭建产业平台，凝聚专业人才。发展新型农业经营主体，是实施好乡村振兴战略的当务之急。与此同时，国内已有大量关于新型农业经营主体的研究成果。

在新型农业经营主体的定位上，多数学者认为，大力培育新型农业经营主体是有效解决“三农”问题的重要途径，是发展现代农业、实现农业现代化的重要举措。钟真认为，现阶段新型农业经营主体培育和发展的关键是，加强宏观引导和微观治理，坚持在内部管理和运行机制上的激励与监管并重以及在业务领域和发展方向上的扶持与规制并行。［1］在新型农业经营主体的发展重点与难点上，高启杰认为，产业发展人才匮乏、生产成本持续上升、农业社会服务体系不完善、生产要素配套滞后等问题仍然凸显。［2］韩旭东、杨慧莲、郑风田提出，应从新型农业经营主体信息获取与应用能力、农业信息供给与宣传、基础设施建设等方面，着手提升新型农业经营主体的信息化水平。［3］申云、李京蓉、吴平认为，加大新型农业经营主体的内外部融资增信协同，是促推普惠金融体系构建和化解信贷融资难题的有效途径。［4］薛建良提出，应通过强化法律保护、提升权利控制水平、增强权利感知稳定性等，进一步提高流转土地经营权稳定性，以促进新型农业经营主体发展。［5］张照新则认为，处理好新型农业经营主体与传统农户的关系、发展规模经营与土地产出效率的关系、各类经营主体之间的关系、各种扶持政策之间的关系，是促进新型农业经营主体持续健康稳定发展的关键。［6］

在现有相关文献中，关于江苏、浙江等中国东部地区新型农业经营主体的调研性研究成果占多数。主要是对某个省的一地或多地进行实地调研，通过对当地新型农业经营主体现状的调查，分析其面临的困境并提出有效破解路径，这可为提升中西部山区丘陵地区新型农业经营主体建设提供有益启示，有助于做好融资、农地流转、政策支持等方面工作。但总的来看，对中西部山区丘陵地区新型农业经营主体发展的研究较为薄弱，有三方面突出问题亟待解决：一是相较于我国中西部山区丘陵地区新型农业经营主体的发展形势，已有理论研究呈现滞后性；二是已有研究主要是以单一视角关注新型农业经营主体存在的问题，对新型农业经营主体发展困境的全面系统研究不足；三是已有研究缺少中西部山区丘陵地区样本分析，调研性研究成果偏少。因此，需要通过实地调研，进一步加强对中西部山区丘陵地区的新型农业经营主体发展的实证分析。

习近平总书记强调，“三农”问题是全党工作的“重中之重”。中西部山区丘陵地区的“三农”问题更是“难中之难”。针对此，本文努力通过座谈交流和实地走访，深入了解该地区新型农业经营主体的现状及困境，并提出化解之策。之所以选择重庆市BN区JJ镇作为个案分析，其典型性在于，JJ镇是中国中西部山区丘陵地区常见的一类农业小镇，具有我国中西部山区丘陵地区大部分新型农业经营主体所面临的基础设施建设滞后、劳动力大量外流、产业空心化、生产方式落后、资本稀缺、区位条件不佳等问题。因此，JJ镇可一定程度作为中西部山区丘陵地区的代表。

二、新型农业经营主体发展面临的困境--以重庆市BN区JJ镇为例

重庆市BN区JJ镇有专业种养殖场9家，家庭农场4家，农民专业合作社2个，规模以上龙头企业共4家，其中市级龙头企业和区级龙头企业各1家。这些新型农业经营主体从事生态农业旅游、绿色农（畜禽）产品种植（养殖）、农副产品生产加工以及品牌销售产业链管理等业务。调查发现，该地新型农业经营主体的经营方式日益多元化，普遍通过代种代销扩大产业利益链，采用线上线下宣传推广、网上销售和观光自驾游现场釆摘等新型销售模式，初步形成了特色独具、发展各异的生态农旅产业经营模式，带动了农民就近转移就业；通过土地流转增加了农户的租金收入和入股分红，推动了本地特色农业产业发展，大大提升了农业经济的效益产出，对周边农户和农村发展有了一定辐射带动效应。尽管新型农业经营主体呈现良好发展势头，但通过座谈交流和实地走访发现，其仍面临着不少困难和问题。

（一）农村基础设施建设滞后

一是农村公共交通基础设施建设滞后。以JJ镇为例，乡村道路等级低、通畅率不高，存在路面太窄、急弯太多、坡度太陡、路面不平、会车道不足等问题，不能很好满足客货运输的需求。近两年来，虽然基本解决了交通堵点问题，但改建后部分道路等级仍不能满足农旅产业发展对交通的需求。此外，生产采摘道路、农业机械通行道路也急需修建，这些都是制约产业发展的阻点。二是农业生产性基础设施缺乏。从JJ镇的情况来看，水利灌溉设施缺乏，抗旱能力低，农业生产的风险系数仍然比较高，旅游农业发展中的硬件保障不足，配套服务能力低下，安全隐患大量存在。三是农村生活基础设施建设滞后。部分地方目前使用的是井水，水的质量无法保证且水压较低，要先用电泵抽再进行过滤，费时且成本高。少数地方燃气未通，使用的是生物柴油及液化气罐，增加了生产生活成本。

（二）新型农业经营主体高素质人力资源缺乏

一是年轻劳动力缺乏。农村常住人口以老人、儿童为主，老人因其文化、思想局限等，对惠农政策常常理解把握不准，导致政策难以落实推进。年轻一代因农村经济不发达，经济收入较低，宁愿外出打工也不愿回到农村种地。惠农政策针对性不够，难以吸引外出务工劳动力回乡（村）创业发展。二是职业农民缺乏。当前从事农业生产的农民平均年龄达60岁以上，新型农业经营主体里懂技术、善经营、会管理的技术人才非常缺乏。更有甚者是老两口独自在家经营几十亩农地或果园，种植方面已经力不从心，更无心进行精细管理和拓宽销售渠道。有能力的不愿搞农业，愿搞农业的却没有农业生产经验，且新型职业农民培养途径少，方式方法不够灵活。三是复合型人才缺乏。培养复合型人才是一项长期工作，短期难见效果，且农村的工作环境、收入、社会保障等条件差，复合型人才不愿到农村工作。涉农单位的一些负责人和管理者还不适应农业市场化和现代化要求，经营理念、管理方式、技术水平等都很落后，难以发挥好指导作用。

（三）新型农业经营主体发展资金短缺

一是农业生产资金需求强烈但缺乏投资吸引力。农业生产投资大，诸如农业生产大棚、仓库、防护栏、灌溉设施、机械设备、杀虫灯、坡改梯、生产便道等建设需要大量资金投入，且投入产出周期较长、见效慢。与其他行业相比，效益低、风险大，难以吸引社会投资者及金融机构贷款。二是政府强农惠农资金落地难。在目前竞争立项分配模式下存在“锦上添花”现象，发展较好的经营主体获得扶持资金较容易，苦苦支撑的经营主体获得资金更难。政府扶持新型农业经营主体的政策措施较多，但在产品加工、销售流通环节上资金支持不够。财政支持资金每年申报，支持额度有限，大型农业分批建设项目不能连续申报，难以有效帮助经营主体缓解大额资金投入压力。三是农业贷款障碍多。种植物和养殖物不能作为贷款抵押物，农村集体土地经营权虽能抵押但流动性差，不受金融机构欢迎，所以新型农业经营主体抵押贷款难。农业贷款风险相对较高，金融机构收益率相对较低，从而给经营主体申请贷款设置了较高的门槛和担保条件。经营主体授信担保困难、申请手续繁复、隐性交易费用高，金融机构放贷积极性不高，经营主体贷款积极性也不高。

（四）农产品缺乏市场竞争力

一是地理位置不佳。所处区域没有高速路，进出多有不便，物流成本偏高。渴望在相邻D镇的高速路出入口竖立广告牌，但多次协调也未得到相关部门许可。最终无法藉此完成树品牌工作，难以藉此开拓市场，吸引顾客。二是产业优势不突出。区域内缺乏知名企业，多数还是一家一小块土地的分散经营模式，基本还是传统落后的农业生产方式，优势产业不突出，特色产业缺乏，优质农产品少，从田间到餐桌的农产品质量安全保障体系缺乏。三是品牌打造不够。基层政府对品牌的宣传力度相对偏弱，多数新型农业经营主体缺乏电商专业人才，难以通过对农产品进行品牌规划、设计、包装、推广，来有效提升品牌知名度。

（五）农村集体土地流转困难

一是土地流转成本高。土地流转形式单一，以租用为主，流转成本偏高且难以分摊，新型农业经营主体经营压力大。JJ镇土地租金最高达1000斤黄谷一亩，最少也要700斤黄谷一亩。因此，新型农业经营主体租用土地的积极性不高，数量和规模都难以提升，稍微偏僻区域的土地撂荒现象较为严重。二是土地流转风险大。部分村的流转合同内容过于简单且不够规范，部分村缺乏有效的组织和引导，农户不愿意流转的现象仍有发生。土地流转后，由于缺乏有效的服务和管理而产生了一些纠纷。少数新型农业经营主体流转土地面积较大，资金缺乏，导致土地荒芜、复垦难，租金无法兑现，农民利益缺乏保障。三是宅基地流转面临观念及政策制约。在农村，多数人将宅基地使用权看作是最重要的财产权，不愿将此流转，这与小农意识中“重财产归属，轻财产利用”的观念息息相关。因缺乏政策保障，新型农业经营主体对退出的宅基地和房屋进行改造利用缺乏用地政策的支撑，难以解决其合法改建或重建、长期持有使用权等方面问题。

三、破解新型农业经营主体发展困境的对策

JJ镇新型农业经营主体所面临的基础设施建设滞后、劳动力大量外流、产业空心化、生产方式落后、资本稀缺、区位条件不佳等问题，不仅是中国中西部山区丘陵地区常见问题，在全国绝大多数地区也一定程度存在。针对这些问题，应重点做好如下工作。

（一）进一步推进农村基础设施标准化建设

一是加强公共交通基础设施建设。以问题为导向，以适应未来发展和辐射带动周边区域为目标，对已建成和将要修建的农村公路进行规划，按轻重缓急分年度有计划地全力进行新建和改造，使其宽度、坡度、弯度、平整度、厚度等达到满足新型农业经营主体发展需求的等级标准。应努力向上级政府争取资金支持，并将所有城乡一体发展方面的资金进行整合。要向修建交通设施重点倾斜，积极争取政策性贷款用于公路建设项目。二是加强农业基础设施标准化建设。对农田水利中的灌溉、排水、防洪、防灾设施的建设、管理与维护环节进行标准化设计，加大滴灌系统和水肥一体化系统建设，提高灌溉保证率、用水效率和农田防洪排涝标准；要推进生产便道、坡改梯等农业基础设施标准化，便于农业机械化生产。三是加强农村生活基础设施建设。政府应加大对供水供气等农村生活基础设施建设的规范要求和补贴力度，以便使其达到相应的供水供气服务标准，从而降低新型农业经营主体的经营成本。［7］

（二）努力加强农村劳动力培训及人才引进

一是加大返乡创业支持力度。务工人员在外打拼多年，眼光和观念有所变化，能力有所提升，学习到了先进理念和技术，不仅可以成为创业骨干，还可以带动家乡人共同致富，成为当地经济建设的“排头兵”。然而返乡创业面临较高门槛和风险，所以政府应为返乡创业的务工人员提供一个更好创业平台，加大在资金和技术上的支持力度，从而激发更多外出务工人员返乡创业的积极性。［8］二是定期开展集中政策宣传与指导。乡镇政府及其相关部门负责人要与经营主体面对面座谈交流，接受咨询，加强政策的宣传普及。区县农委要负责加强对新型农业经营主体的引导，在田间技术、农产品质量安全、施肥加药和“三品一标”品牌建设方面加大指导力度。区县商务局、供销社要负责现代农业流通网络体系建设，引导新型农业经营主体发展电子商务，拓宽销售渠道，适时开展经营理念、市场营销、现代网络技术运用等方面业务培训，切实促进新型职业农民的培养。三是加大人才建设投资力度。鼓励新型农业经营主体加大对复合型人才建设的投入。基层政府要加大对复合型人才建设的支持和补贴力度，并激励和引导复合型人才加大自我投资。

（三）多措并举，拓展农业融资渠道

一是加大招商引资力度。全面剖析农业招商引资工作的重要性和紧迫性，各有关部门要有效落实相关政策，以更加充足的劲头、更加创新的措施、更加稳健的步伐，切实提高招商引资的质量和水平。要立足“招大、选优、引强”，全面实施大项目精准招商。进行全面分析，筛选出发展前景好、具有核心竞争力的产业，让发展前景不太好的新型农业经营主体向新兴优势特色产业转变。二是改进财政补贴方式，实现强农惠农精准化。将部分扶持奖励资金分配到基层，分级分类逐步扶持壮大新型农业经营主体。逐步改变财政资金的补助方式，按照“缺啥补啥”的原则，财政资金的扶持面该扩宽的要扩宽，涵盖范围应更广泛，要将财政投入重点从基础设施建设扩展到贷款贴息、贷款风险补偿、农业保险补助、政府购买生产技术服务等更多方面。［9］财政涉农资金要整合捆绑使用，加大对重点项目的扶持力度，以提高其示范带动效应。根据新型农业经营主体规划和政策要求，大型分批改造农业项目可一次性申报审批财政补助项目，经营主体可进行整体规划、分批实施改造，财政支持资金分年分批到位。三是拓宽农业资本融资渠道，增强金融机构农业放贷积极性。应利用互联网和社交网络平台发展农业众筹，通过技术众筹、产品众筹等形式补充农业资本，要加强对众筹发起人的信用以及资金使用去向的监管。［10］要进一步完善国家农业信贷担保联盟机制，探索“龙头企业+农户”等贷款担保模式，加强对农业贷款资金使用去向的监管。要通过革新激励约束机制，让金融机构自愿加大对农业项目信贷资金的投入，从而降低融资成本，促进农业项目持续健康发展。

（四）不断提升农产品市场竞争力

一是加大政府对品牌创建的组织。要将一定区域的新型农业经营主体统一打造升级，与当地自然人文资源有机衔接，打造三产融合示范的田园综合体。［11］JJ镇有不少景点，诸如雾露洞、龙池洞、龙泉洞、宋代瓷窑遗址、明清古寨吊羊寨等，但市场知名度不高，所以政府应对本地旅游景点加大宣传力度，更好地利用本地特色农旅资源。政府可以适时组织一些商贸会展活动，让各区域的新型农业经营主体聚在一起推介各自品牌，协同发展。二是提升农产品品牌自身价值。积极引导鼓励新型农业经营主体生产生态绿色农业产品，积极申报“三品一标”认证，诚信规范经营，走品牌化发展道路，增强市场竞争力，打通农业产销瓶颈，促进农业经济可持续发展。再者，要多引进一些从事现代生态休闲农业的企业，共同打造现代休闲农业产业，形成规模效应，提高区域品牌竞争力。［12］三是加强合作，形成品牌联动效应。新型农业经营主体不应只局限于本地，还应适时与周边地区的经营主体、农贸市场、超市、知名电商平台等进行合作，从“共商共建共享”走向“共赢”，从而进一步增强新型农业经营主体的辐射带动效应。［13］

（五）积极推进农村集体土地流转制度改革

一是完善土地承包经营制度。进一步稳妥推进土地流转，发展多种形式适度规模经营，对达到一定规模的新型农业经营主体进行财政补贴。［14］要杜绝流转土地非农化和非粮化，要在确保其原有用途不变的同时，保证一定的农业就业岗位和收入。［15］二是健全土地流转风险防范制度。扩大种养殖产业门类、品种和农产品的保险覆盖范围。建立由财政、企业和社会组织多元化出资共建的土地流转风险补偿基金，经营主体缴纳一定的土地流转风险保障金。相关部门对新型农业经营主体的资质审查要更严格，及时进行跟踪督查，及早防范各种风险。要健全耕地出租、入股等流转机制，建立专业的土地流转服务机构和交易信息系统，加强对土地流转交易双方的权益保障，建立健全土地流转纠纷调处和权益救济机制等，确保土地流转合约的规范和有序执行。［16］三是扩大宅基地使用权流转的主体范围。宅基地所有权主体是农村集体经济组织，若将流转范围限制在所有权主体的小范围内，就会缺乏竞争机制，应扩大使用权主体范围，使其有更广泛的流转空间。［17］要进一步明确并延长宅基地使用权的使用期限，使其流转更具稳定性和更可预期，从而增强农村宅基地和农房的流动性，增强宅基地使用权在金融机构的抵押价值。要鼓励农民在向金融机构进行贷款时用宅基地使用权进行抵押，从而达到扩大农业经营规模的目的。

四、结语

2019年中央“一号文件”明确提出，要全面推进乡村振兴，确保顺利完成到2020年的农村改革发展目标任务。实施乡村振兴战略，是以习近平同志为核心的党中央基于准确把握我国农村发展命脉所做的重大战略决策，是全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国的关键举措，而加强新型农业经营主体建设是乡村振兴战略的重要一环。为了让农业更有前途、让农民更受人尊重、让农村变得更美好，必须坚持农业农村优先发展，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，大力培育发展新型农业经营主体，积极构建新型农业经营体系，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化。只有正视并着力破解新型农业经营主体面临的基础设施建设滞后、劳动力大量外流、产业空心化、生产方式落后、资本稀缺、区位条件不佳等困境，才能使新型农业经营主体成为推动农业适度规模经营的主要力量，成为带动普通农户走向市场的主力军。只有不断推进农村基础设施标准化建设，加强劳动力培训及人才引进，不断提升农产品市场竞争力，充分发挥财政金融保险等政策效果，多措并举地拓展农业融资渠道，加快农村土地制度改革，发展适度规模经营，让新型农业经营主体创造活力充分迸发，才能使新型农业经营主体成为推动农业生产方式转变的中坚力量，成为带动农民增收致富的生力军。