村务监督委员会建设模式比较研究——基于武义、蕉岭、佛山的调查研究

姜胜辉

（华中师范大学中国农村研究院，武汉430079）

村务监督委员会作为依法设立的村务监督机构，是健全村级组织架构，惩治农村基层权力腐败，推进农村基层民主政治建设，优化农村村民自治的重要载体。自2004年始，浙江省武义县后陈村试点成立“一个机构、两个制度”的村务监督委员会，创新探索出农村基层民主监督的“后陈经验”。随着村务监督委员会制度的不断规范与完善，2005年，时任浙江省委书记的习近平将这一模式在全省复制推广。2010年，新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第32条明确规定将村务监督委员会制度写入法律，给予高度法制保障。随之，“后陈经验”得以在全国其他地区全面推介。2011年后，四川、广东、河北、北京等省市结合实际，探索符合本地特色的村务监督委员会建设模式。经过15年的推进过程，村务监督委员会经历了试点建设、推广建设、规范建设和标准建设等发展阶段，日趋健全完善。村务监督委员会不仅能有效保障基层群众的民主监督权利，更是实现农村基层治理现代化的有效实践形式，具有重要的现实意义。

一、文献回顾与问题提出

整合研究村务监督委员会的现有文献发现，从研究过程来看，学者对村务监督委员会的理论研究自2004年发端，2012年达到峰值，2012年后仍然保持高度关注态势；而从研究区域和研究方式来看，学界针对浙江省村务监督委员会的研究密度较大，之后少部分学者对四川、山东、河南等地的村务监督委员会建设进行探讨，如徐喜林、任瑞萍（2011）对河南省村务监督委员会建设模式进行的研究。［1］但是，大部分学者都采取规范研究方法对村务监督委员会展开分析，实证研究数量不多。

从研究内容加以探析发现，现有文献主要从视角论、起源论、功能论、困境—路径论和阶段论等层面对村务监督委员会进行研究。一是视角论。卢福营、江玲雅（2010）与戴冰洁、卢福营（2014）从分权制衡理论出发，认为村务监督委员会是村级权力结构的自我调控，有利于健全权力运行机制。［2］［3］张磊（2006）和丁静、王贵清（2009）则从制度变迁理论视角分析，认为村务监督委员会的产生与发展是制度诱致和制度强制综合作用的结果，［4］也是解决制度疲劳问题的调适。［5］在此基础上，陈玉华（2006）、潘自强（2012）另辟蹊径，以深化村民自治理论实现“四个民主”要求，进一步分析村务监督委员会的制度价值。［6］［7］二是起源论。大多数学者从现实发展需求为出发点展开论述，认为村务监督委员会是破解村庄治理难题、满足村民民主监督需要和政府外部推力合力而成，是基于“需求—回应”逻辑起点的产物。而也有部分学者立足制度建设本身，将村务监督委员会视为制度简化、提升基层治理效率的尝试。［8］三是功能论。村务监督委员会在促进集体经济良序发展、改善农村基层干群关系、激活农村村民自治、提升农村和谐程度方面具有重大意义。［9］同时，还有学者从制约农村基层权力滥用、惩治农村基层权力腐败角度，着重分析村务监督委员会在重塑农村基层政治生态建设方面的作用。［10］［11］四是困境—路径论。村务监督委员会作为一项组织创新和制度创新，具有相应的制度绩效和价值，但是其也有建设瓶颈与发展局限。卢福营（2014）认为村务监督委员会建设应该进一步突出村级权力调控的农村基层社会特点，凸现村级权力调控的群众性，彰显村级治理制度创新的自主性。［12］杨郁、刘彤（2014）深度挖掘村务监督委员会“虚置化”的缘由，从成员、监督内容、地位和制度之虚具体展开，并给出解决思路。［13］为解决上述问题，杨杰、于超、张红囡（2012）与刘诗林（2015）等从理顺组织关系、完善监督制度、提升成员素质和强化组织保障等层面提出切实有效的应对策略。［14］［15］五是阶段论。卢福营（2014）对浙江省武义县“后陈经验”进行总结分析，提出了“可延扩性”的论断，将村务监督委员会建设分为试点探索、经验扩散和优化拓展三个阶段。［16］在此基础上，唐建平、张国祥和杜鹃（2009）从规范化建设层面对村务监督委员会进行深入剖析，［17］将村务监督委员会理论研究向前推进一步。

综上所述，对村务监督委员会的研究仍然具有较大拓展空间。一方面已有文献研究对村务监督委员会的建设模式尚未进行系统性的概念提炼，缺乏概念化。另一方面，虽然有部分学者对村务监督委员会采取实证个案调查，但是没有对村务监督委员会的建设模式进行比较分析。另外，现有研究未将村务监督委员会的建设模式置于政策要求和实践逻辑的整体框架下予以充分思考，对不同形态的建设模式缺乏的深度挖掘。基于此，本文拟对浙江省武义县、广东省蕉岭县和广东省佛山市三地的村务监督委员会建设模式进行横纵截面剖析，在行政性指导与自主性探索张力下，总结村务监督委员会的建设经验，理解村务监督委员建设的内在逻辑，从而为其他地区改善村务监督和发展村民自治提供参考依据。

二、村务监督委员会的3种建设模式

自2004年起，村务监督委员会即在地方实践中应运而生，并逐步进入理论研究视野。但是，各地对村务监督委员会的政策要求和概念理解不同，各省依据自身特殊资源优势，形成了不同的村务监督委员会建设模式。对此，笔者对浙江省武义县、广东省蕉岭县和广东省佛山市展开研究，在实地调研、深度访谈和文献搜集基础上，尝试提出一些概念解释和理论思考，以期对深化村务监督和优化村民自治做出一些贡献。

（一）浙江省武义县：内外复合型村务监督委员会建设模式

武义县隶属金华市，位于浙江省中部，全县总面积1577平方公里，人口33.74万，下辖3个街道、15个乡镇和561个村（居）民委员会。武义县属于经济较为发达且面临经济转型的地区，农村集体经济经营管理问题突出，民主管理和民主监督亟需跟进改善。针对地方发展难题和基层治理困局，2004年武义县后陈村探索“一个机构、两个制度”的村务监督委员会建设模式，成为民主监督的有益经验，并上升为国家法律。综合分析“后陈经验”的形成成因、具体做法及运行逻辑发现，其具有典型的内外复合型特征，具体如下：

1.因于内生外促的紧密型建设动力。后陈村作为武义县经济相对落后的村庄，2000年前后出现经济跨越式发展的重大机遇，但是集体土地开发项目和集体经济经营管理却不透明，村干部在经济开发中“以权谋私”，侵害村民的合法权益。同时，村民意见诉求得不到有效表达，村民利益要求难以及时回应。后陈村自此由“发达村”演变为“上访村”，村庄管理失范，出现治理危机。面对现实问题，“村两委”指定成立财务监督小组，但是该组织服从依附于“村两委”干部，利益捆绑的同体监督难以发挥实际制衡作用。农村基层干部的权力滥用和基层群众的不断上访进一步给政府带来诸多压力，造成基层社会的非常态化运转，不利于法治社会的建设和政府权威的维护。为化解村庄治理困境、实化民主监督权利、保障基层治理稳定和谐，武义县以后陈村为试点，成立村务监督委员会，变治理危机为发展转机。

2.共建上下互动的复合型监督体系。后陈村村务管理出现的问题根源不在于没有建立监督组织，而是上下监督组织之间相互阻隔，无法形成监督合力。对此，武义县县委、纪委、组织部和农业局等部门协同联动，一方面设立村务监督委员会，替代原设的财务监督小组，避免出现“多头监督”。建立《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》，通过组织创新和制度创新实现同体监督向异体监督、事后监督向全程监督和附属于“村两委”向独立于“村两委”转变，推进村民自治向基层善治方向发展。另一方面，以成立村务监督委员会为契机，武义县构建上下、内外互动的监督制度体系，具体包括最高权力的村民代表大会制度、日常运行的村务公开制度、定期开展的汇报、述职和考评制度、专职监督的村务监督委员会制度、镇村党组织领导制度和上级纪委监委监督等，借助上下一体、内外衔接的村务监督体系，破除了村务监督组织之间的制度壁垒，打通了村务监督“最后一公里”。

3.透视复合型监督体系的形成逻辑。武义县后陈村村务监督委员会建设模式是分权制衡理论的地方实践，也是以基层权力腐败为切入点打造复合型立体化村务监督体系的现实样本。该模式以现实治理难题为原点，侧重行政力量的总体性安排和保障性介入，又基于基层群众的现实需要，赋有民主监督的自治性内涵，具有“行政整合、群众参与、复合监督、分权制衡”的突出特点。其主要解决了村务监督长期以来存在的两大难题，一方面是村务监督组织的依附性问题。将作为“村两委”“腿脚”的财务监督小组转化升级为监督“村两委”的“第三驾马车”，实现了决策、执行、监督权力分离化，村务监督具备了充分的独立性。另一方面是村务监督组织的保障性问题。通过构建复合型村务监督体系，实现了整体化、网络化监督。

（二）广东省蕉岭县：内生吸纳型村务监督委员会建设模式

蕉岭县位于广东省东北部，地处韩江上游和闽粤赣交界地带。县域总面积为960平方公里，辖有耕地面积143.6万亩。下辖8个镇、107个村（居）委会。2015年末蕉岭县户籍人口23.62万人，是客家民系聚居的地方。总体来看，蕉岭县属于粤北山区农业县，市场影响相对较弱，传统文化观念较强，社会内生治理资源丰富。

新世纪以来，蕉岭县在建设美丽乡村项目、集体土地流转交易等领域滋生问题，需要强化村务监督。然而，上级外部嵌入性的监督人员过少，监督成本较高；村庄内部的监督组织容易形式化，造成悬浮式监督。在相对封闭的蕉岭县村居形成“上级监督太远、同级监督太弱、村民不懂监督、村干部不怕监督”的僵局。为降低监督成本，同时实现“敢监督、愿监督、能监督、善监督”的目标，进一步扩大群众的知情权、参与权、决策权、监督权，推进基层民主制度化、规范化、程序化。［18］2007年始，蕉岭县纪委积极倡导和主动谋变，在全县8镇8村率先试点，创新探索内生吸纳型的“村务监事会”制度，实现了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督“四权同步”。该建设模式的运行机理在于“行政协调、资源吸纳、内生监督、权利同步”。

首先，吸纳村庄内生的威望型精英。蕉岭县8镇8村的村民代表大会选举3-5名“本土内生”的老干部、老党员、老模范、党风廉政建设监督员或县镇人大代表，担任村务监事会成员，让有威望的村民代表监督村干部，“他们敢说话，能说得起话”，借此形成强大的信任资本，搭建村务监督网络。其次，吸纳村庄广泛性的民意诉求。蕉岭县纪委协调各个部门，听取群众和村民代表建议、意见要求，统一部署制定了《村务监事会制度》《财务支出审批制度》《印章使用管理制度》等系统制度，规范指导村务监事会，规定村务监事会监督权责、监督事项和监督程序，为村务监事会开展监督提供民意基础和制度支持。最后，吸纳内生灵活性的运行机制。蕉岭县村务监事会创立“三定期”制度机制，即定期听取村民意见或建议、定期召开村务监事会研判监督事项和定期向镇纪委、村党组织汇报工作，保证村务监督工作顺利开展。另外，针对村务监事会在运行中的“虚置化”问题，蕉岭县创设村务监事会联系群众制度、村民召集组制度和民主评议村干部制度，鼓励群众参与监督，强化村务监事会的监督效力。

蕉岭县内生吸纳型的村务监事会是在行政外力引导下，基于村庄社会资本、信任网络和规则机制优势建立起来，让“悬浮式”“虚置化”民主监督实质化，实现了三个治理目标：一是吸收村庄内部社会资源，节约监督成本；二是村级权力形成有效制衡，防止权力滥用；三是村务监督具有独立地位，解决组织消解问题。

（三）广东省佛山市：组织融合型村务监督委员会建设模式

佛山市位于广东省中部，地处珠江三角洲腹地，毗邻港澳，全市总面积为3797.72平方公里。现辖5区36镇街，2017年常住人口是765.67万人。2017年全市生产总值为9549.60亿元，占广东省地区生产总值（89879.23亿）的10.6%，排名全省第3、全国第16。同时，村组集体经济体量较大，村民小组经济比重占据总量的60%。然而，佛山市各区经济水平、社会结构和文化传统差异较大，发展程度不一。虽然村居财务监督组织运转较好，但在面临土地物业出租、集体经济分红方面出现治理乱象，成为佛山市实现基层治理现代化的痛点，亟需补齐民主监督短板。

为此，佛山市在中央、省市政策文件要求下，于2012年开始探索适合本地发展实际的村务监督制度建设，创新“组织融合型”村务监督委员会建设模式。佛山市村务监督委员会建设分为两个阶段，分别为2012年至2017年的全面建设阶段和2018年开始的标准化建设阶段，两个建设阶段均遵循“行政统筹、组织融合、自治为主、救济为辅”的基本原则，实现民主监督组织优化、流程再造和治理升级。

1.行政统筹。自2012年起，佛山市民政局牵头负责，统筹政府其他部门制定《佛山市村务公开“五化”创建活动实施方案》《村务监督委员会补贴经费试行办法》《村务监督委员会及其成员评议考核方案》和《关于开展村务监督委员会标准化建设的实施方案》等指导文件，在全市5区36镇街实现村务监督委员会全覆盖并推进标准化建设。同时，各部门协同配合对村务监督委员会成员开展政治意识和业务素质培训。

2.组织融合。佛山市在推进村务监督委员会建设过程中，整合财务监督小组和民主理财小组职能，实行交叉任职，创设“两套牌子，一套人马”的村务监督体系，变传统的组织替代型建设模式为组织融合型建设模式。一方面，根本上解决了在财务监督、程序监督和审计监督中遭遇“越位监督”的尴尬局面。另一方面，通过村务监督组织融合，制度化约，实现精细化监督。

3.自治为主。佛山市坚持村务监督委员会的“自治性”和“群众性”本质，在村务监督中减少行政干预，发挥村民民主监督实质。一方面村务监督委员会成员由村民代表民主选举产生，对村民代表大会负责，保障村务监督的合意性和合法性。另一方面，佛山市村庄集体经济负责村务监督委员会补贴待遇发放，由村民代表大会自主讨论决定发放数额。在村庄集体经济薄弱的区镇，由区镇两级统筹负责。

4.救济为辅。在《关于开展佛山市村务监督委员会标准化建设的实施方案》中明确规定，区镇党委、纪委监委在村务监督委员会受到村内成员无端阻扰，导致工作无法顺利开展时，需要及时介入救助。但是，在村务监督实践进程中，佛山市各区镇采取降低行政干预程度的措施，在程序上先由村民代表讨论规则，进行充分协商后仍无法解决的问题，党政力量再行介入救助，有效保证村民的自治性和行政的权威性。

三、村务监督委员会建设模式的经验启示

由于不同地区的经济水平、社会状况和历史传统存在差异，基层政府和群众对村务监督委员会的理解认识不同，在政策规则要求下形成多种类型的建设模式，创新探索诸多发展经验，值得其他地区学习借鉴。

（一）行政引导，群众互动

村务监督委员会建设是政府行政力量规制和村庄自治力量规范过程，也是政府、村级组织和基层群众共同参与地方治理的互动过程，还是制度外部性强制和内部性诱致的结果。一方面村务监督委员会建设离不开政府行政力量的规范引导。无论是武义县“后陈经验”通过行政整合，联合多部门出台政策文件，构建上下衔接的复合型监督体系；或是蕉岭县纪委协调基层干部和群众，搭建便于民意沟通的村务监事会；还是佛山市民政部门统筹，实现村务监督组织的融合贯通，行政外部推力均是村务监督制度创新或组织创新不可或缺的动力来源。另一方面，村务监督委员会建设更在于基层群众的自主参与。村务监督委员会作为基层群众性监督组织，需要群众参与民主监督过程。而在武义县、蕉岭县和佛山市，村务监督委员会成员均是由村民代表大会选举产生，对村民代表大会负责并定期汇报，及时反映群众诉求，接受基层群众民主评议，真正体现了村务监督委员会“代表群众监督、监督为了群众”的制度设计要求。

（二）组织重构，规则再造

村务监督委员会建设是组织机构的建立、重构和完善的过程，也是对监督规则制定、再造和规范的过程。换言之，其是组织结构的合理化和组织规则制度化的变迁过程。一是基于本土资本和规则的创建过程。蕉岭县面对外部监督成本过高和内部监督形式化的问题，挖掘并培育村庄富有的“三老”人员、县镇人大代表等，吸纳民意制定监督规则和信任规范，使村务监督“有人、有制、有地位”，避免村务监督“缺位”，实现了“四权同步”。二是联合内外组织和资源的重构过程。如武义县面对村庄治理危机和干部腐败问题，借助党政力量破解内外监督组织之间的制度隔阂，构建上下联动、内外结合的复合型监督网络，重塑村务管理和村务监督制度，使得村干部权力受到制度约束，基层治理秩序得到稳定。三是融合原有组织和制度的完善过程。例如，佛山市在财务监督组织体系和制度机制运转较为顺畅的前提下，并未重设新的监督组织，再选新的监督人员，而是赋予财务监督组织新的功能，通过组织完善和功能融合，规避了可能出现的重复监督。同时，降低了监督成本，扩大了监督范围，延伸了监督层级，提升了监督效能。

（三）自治治理，法治规制

村务监督委员会建设的成功与否不仅在于组织、制度和机制创新，更在于基层群众自治意识的唤醒和自治能力的提升，还在于基层群众对法治规则的认同与运用。在村务监督过程中，由于身处“熟人社会”的关系网络和社会舆论当中，常常是由非正式制度发挥影响，而正式监督和法治监管则处于次席，结果消解了村务监督的制度功能。为此，一方面武义县、蕉岭县和佛山市通过政府各部门组织专门培训，让村务监督委员会成员学习规则，形成监督意识，提高业务素质。同时，在村务监督实践中，以身作则向村民传递监督规范，通过民主监督的社会化过程，形成“敢监督、愿监督、会监督和善监督”的良好局面。另一方面，在村务监督标准化建设过程中，坚持法治治理原则，正确厘清上级监督组织、村务监督委员会、村庄其他组织之间的职责边界，明确规定村务监督委员会的权责义务，坚持实行依规依法监督，防止村务监督委员会出现“越位”监督。

四、结论

各地在政策要求和现实实践中探索出不同建设模式的村务监督委员会，体现了行政性和自治性之间的张力，也反映了政府治理方式的转变和基层群众自主性的生长。具体分析，行政力量的介入程度、推行强度与民主监督开展深度、村民民主监督广度之间的耦合，决定着村务监督委员会的发展模式为何，以及村务监督的效度如何。如武义县“后陈经验”作为村务监督委员会制度创新之举，行政力量前期介入并参与全程，形成了复合型监督体系；蕉岭县在村务监督委员会建设过程中，行政力量发挥“协调者”角色，更多侧重吸纳和培育社区内部的监督资源。而佛山市则在村务监督委员会标准化建设过程中，明显体现行政性、自治性和法治性的融合，理清党政监督和群众监督之间的界限。同时在法治框架下，积极引导法治行政和民主自治。总体上看，各地探索实践在坚持法治要求和制度规定下，着力于解决本地实际问题，是从隔离式监督向复合型监督、精英型监督向制度化监督、重复性监督向融合型监督不断优化的过程。