乡村振兴战略背景下中西部传统农区宅基地制度改革研究——以湖北宜城宅改为例

王向阳

（武汉大学政治与公共管理学院，武汉430072）

一、引言

党的十八大以来，为全面深化农村改革，适应新时代农村形势最新发展，我国在农村开启了三项具有里程碑意义的改革实践：宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市改革和征地制度改革。随后，在深刻把握我国城乡关系变化趋势和城乡发展规律基础上，党的十九大报告明确提出了乡村振兴这一重大战略，产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是其基本要求。农村土地制度作为农村制度体系的基础性设置，事关经济社会发展全局和国家长治久安，成为推进实施乡村振兴战略的关键配置，被各界寄予了厚望［1］。

宜城市，作为中西部中小城市的典型代表，是全国33个农村土地制度改革试点之一，承担了国家三项土地制度改革统筹推进的重要任务。从2015年以来，先后经历了“建机构、定制度”“试制度、试成效”“可复制、可推广、利修法”三个阶段，其广泛的改革实践构成了本文的重要经验来源。笔者及所在研究团队部分同仁通过实地调研，以期对其改革最新进展、问题及其社会基础做出勾勒，在此基础上，力图呈现中西部传统农村土地制度与乡村振兴战略的制度关联和实践机制，为下一步改革提供有益镜鉴。本文主要分为以下三个部分：一是介绍宜城宅基地制度改革最新进展、问题并分析其社会基础；二是以宜城为典型代表，透视中西部传统农区的一般问题，展现中西部农村、尤其是土地制度实践层面的丰富内涵；三是进一步讨论乡村振兴战略背景下，对于中西部一般农业型村庄而言，其究竟需要怎样的土地制度供给？

二、中西部传统农区宅基地制度改革的宜城样本

湖北省襄阳市下辖的宜城市，位于鄂西北、汉江中游，辖区2115平方公里，总人口61万，呈“四山一水五分田”格局。2015年3月，宜城作为全国15个宅基地制度改革试点之一，开启农村宅基地制度改革的破冰之旅；2016年下半年，为解决三项土地制度改革的协同性和耦合性问题，经国家授权成为三项土地制度改革试点。试点以来，宜城农村宅基地制度改革进展如何？存在哪些问题？何以如此？以上问题成为本节关注的重点。

（一）改革进展

根据前期摸底情况显示：宜城市农村人口38万，有1388个村民小组，6603个自然村和居民点，总户数10.66万户，宅基地11.24万宗。以当地规定面积为衡量标准，宅基地超标现象普遍，达8063户，占比81%；一户多宅现象存在，共计8700户，占比8.16%；宅基地私下交易现象时有发生，共计2.14万户，占比20%以上。为有效缓解这一局面，宜城市围绕“确权颁证、超占有偿使用、自愿有偿退出、房地一体抵押贷款”四项基本内容开展改革工作。截至目前，从基本数据来看，当地确权颁证工作平稳推进，有偿使用费收取基本完成，有偿退出效果不佳，且主要依靠增减挂钩政策推动，农户抵押贷款行为并不普遍。

以流水镇刘台村为例。刘台村有农户781户、宅基地1126宗，村庄平均面积282平方米，最大者达700平，最小有四五十平，面积超标占比80%，一户多宅占比26%。目前已经确权发证近80%，预计年中完成。超标有偿使用费已经收取90%，余下十多户外来户和面积超标较大者暂时未交有偿使用费。目前按照村民自治的约定，该村采用一次性收取三年的方式，收费达21万元，由于没有明确的上级政策，这笔资金暂时没有明确用途。有偿退出者有30多户，均采用增减挂钩的方式予以拆除，按照每亩2万元的价格支付宅基地腾拆成本和退出补偿，每户可得5000元至8000元不等。2017年，该村抵押贷款20多户，多用于农业扩大再生产，按照不超过确权房屋价值的50%放贷，每户可贷5至10万元。

（二）问题

1.初次缴费尚可，后续难以持续。谈及确权颁证的意义，据刘台村党支部书记赵书记介绍：“确权颁证，就是明明白白、清清楚楚地告诉你，这房子就是你的，而且可以抵押贷款！合法权益，不存在剥夺问题！”因此，大多数农户是拥护确权颁证并愿意缴纳有偿使用费的，但对于外来户和严重超标的本地农户，缴费意愿极低，一是缴费金额远高于本地达标户，二是缴费之后只是登记却不颁证，既然如此，在部分农户看来，那为什么还要缴费呢？同时，对大多数农户而言，初次缴费是为了领取房地一体的不动产证，一旦证件到手，后续缴费就能拖则拖，关键是村干部也没有强制性手段，有基于此，几乎所有的村干部均向笔者及同行的调研组成员表达了这一担忧——有偿使用费后续收缴几无可能，同时，意图通过收取超占有偿使用费来倒逼农户腾退多余宅基地的想法也无法落地。

2.自愿有偿退出意愿低，增减挂钩政策作用有限。根据刘台村宅基地退出情况显示，一户一宅户没有退出者，既有的一户多宅户主要有两种情况：一是父母住在老房子，子女住在新房子，房屋虽显破旧，可仍是家庭生活不可或缺的生活资料，且扮演着社会保障的重要角色；二是老房子位置偏僻、交通不便，农户另择土地建房，于是老房子闲置，但由于当地小农经济为主的家计模式，老房子仍然可以发挥放置基本农机具、晾晒稻谷等重要生产性功能。因此，基于宅基地的生产生活便利逻辑考量，当地农户宅基地有偿退出意愿并不是很高。为了推动当地农户退出多余闲置宅基地，当地政府将宅基地制度改革和增减挂钩政策结合了起来。按照规定，每退出一亩宅基地，县委县政府按照2万一亩的价格下拨到乡镇，而后乡镇按照1万一亩的价格下拨到村两委，以此调动基层干部积极性。实际情况如何呢？据当地干部介绍，每腾退一亩宅基地，成本加上农户补偿需要1万以上，甚至需要村里额外支付，农户到手也只有4000元至8000元不等，补偿有限，因此当地村干部和农户积极性均不高。在所谓的多余闲置宅基地退出有限的情况下，节约集约用地的改革目标也宣告落空。

3.农户金融需求并不强烈，且分化较大，与政策预期相差较大。宅基地改革的一个重要内容就是赋予农户宅基地抵押贷款权能，以此满足农户可能存在的资金需求，解决农户的生产生活中的生产性困境。调研中笔者发现，村庄中的确少部分农户有扩大再生产的需求，比如购买拖拉机、挖掘机或扩大养殖规模等，但大都属于村庄中原本经济条件较好的大户，资金需求强烈，社会关系发达，既有的小额贷款、农户联保等方式已经可以很好地满足其需求；而对于村庄绝大多数的中下层农户而言，扩大再生产意愿并不强烈，且抗风险能力较差，小额资金需求主要依托村社内部熟人社会网络得到满足，大额资金需求较为少见。对于市场导向的银行而言，即使有了房地合一的不动产证，鉴于农村实际情况的复杂性，也不会贸然直接放贷，而是在考察农户原有的人品、能力、信用状况基础上，要求村集体盖章确认、地方政府提供风险保证金等一系列程序来防控风险，这种情况下，宅基地用以抵押贷款的金融功能极其有限，与政策预期相差较大。

既然如此，最为关键的问题是：作为中西部中小城市典型代表的宜城市，其宅基地制度改革的真问题是什么？应当回应的最大多数农户的最迫切的需求又是什么？

三、什么农村，什么问题

包括宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市改革和征地制度改革在内的宜城农村土地制度改革，乃至其目前正在推行的集体产权制度改革，最大的问题在于并未直接而有效地回应最大多数农户的真实需求，改革政策逻辑与农户实践逻辑严重错位，改革空转现象突出。

（一）两类农村：东部发达地区农村和中西部一般农村

我国是一个有着5000年文明史、960万平方公里、近14亿人口、56个民族共同生活的巨型国家，区域差异大是基本国情，也是任何政策实践不可忽略的基本出发点［2］。从笔者及所在华中村治研究团队同仁全国范围内驻村调研来看，中国农村不是铁板一块，从利益流量区分，我国农村可以划分为以珠三角、长三角一带发达地区农村或大中城市城郊村、城中村为代表的东部村庄和以一般农业型地区的中西部村庄（也可称之为中西部传统农区）［3］。

对东部村庄而言，经济发达，市场机会丰富，本地人多在本地就业，同时也属于人口净流入地区。频繁而密集的经济活动带来了旺盛的土地需求，也催生了发达的土地市场。在宅基地制度改革之前，当地多存在较为发达的宅基地地下交易市场，每块宅基地以几万到几十万不等的价格交易着，亟需规范的宅基地制度进村。同时，当地依托发达的市场空间，附着在土地上的利益体量较大，尤其是在物业经济比较发达的珠三角农村，依托村级“土地财政”，村庄集体经济强大，为了明晰产权，避免集体资产流失和保护个人分红收益，当地内生演化出了政经分离理念下股权固化到人的产权制度改革。同时，在集体产权制度改革的支撑下，村庄集体和村民个人便结成了利益共同体，在遭遇国家项目进村或征地拆迁时，从村集体和村民个人角度而言，更愿意改“政府征地-土地财政归政府”为“村集体直接供地-土地财政归村庄和村民”，因此，在某种程度上而言，集体经营性建设用地直接入市是建立在东部村庄经验基础上的制度设计。这一制度设置，看似政府让利于民，实则是地方政府无奈的选择，其结果就是原本用于更大范围内基础设施配套和公共服务供给的土地财政收入留在了特定区位村庄内部，造成了区域内的不公平，且极其容易激发同一区域内村庄之间的激烈竞争，推高政府用地成本，降低土地开发效率，并最终影响地方社会有序发展。

对于中西部农村而言，产业结构单一，多以农业为主，二三产业发育有限，市场机会稀薄，本地中青年劳动力多外出务工，属于人口净流出地区。人口净流出不代表永久性流出，而是阶段性、季节性流出，打工经济条件下，中西部农村家庭多形成了以代际分工为基础的半耕半工的家计模式［4］，呈现在居住空间上多为老年人住在老房子从事老人农业，中青年人外出务工而房屋闲置。对于中西部农村而言，同时存在的一个现象就是村庄空心化、人口城市化，部分经济条件尚可的农户选择进城，部分农户选择在交通便利的位置另建新房，因此产生了部分闲置宅基地和房屋，但这一资源冗余看似闲置，实则发挥着保障农民进城失败返乡权和农业生计重要生产资料的作用［5］。此外，从长时间段来看，真正废弃不用的宅基地和房屋，往往由于自然不可抗力或村民复垦而恢复为自留地，从土地自然属性上看早已恢复为耕地，只是不一定及时而准确地显示在土地利用现状数据上。因此可知称之为阶段性闲置，与永久性废弃浪费存在本质区别。

此外，鉴于中西部农村市场机会稀薄，附着在土地上的利益体量极其有限，对于村集体而言，绝大多数村庄属于经济上的空壳村，几乎无产可确。尤其对湖北农村而言，税费时期村庄负债村均73万，税改时期相当一部分集体资产变卖抵债，目前主要依靠转移支付维系村庄运转。如此也就意味着在没有增减挂钩政策做支撑的情况下，中西部农村具备入市条件的集体经营性建设用地极其有限，几无价值。同时，集体产权空壳化严重，无产可确，仅有的机动地发包等集体收益也主要用于维系村庄正常运转，基本不具备以珠三角农村为代表的部分东部农村为村民分红的基本条件，集体与村民个体利益关联极其有限，这也是当地村干部和农户看起来置身事外、漠不关心的重要经济基础。

综上，以宜城农村为代表的中西部一般农业型农村，既有存量集体经营性建设用地入市条件欠佳，且集体产权制度改革的经济基础与社会基础均不具备。此外，当前以“确权颁证、有偿使用、有偿退出、抵押贷款”为基本内容的宅基地制度改革，既难以实现集约节约用地的资源节约目标，增加农民财产性权利和扩权增利效果也极其有限，改革制度体系空转明显，改革效果有待进一步审慎观察。

（二）中西部农村农户的真实需求究竟是什么

如欲科学合理地评估农村土地制度改革试点，前提在于厘清以试点为典型代表的区域中绝大多数农户的真实需求结构。这是一切制度、政策、规则等有效运行的社会基础。

1.破落的村庄呼唤更为便捷完善的基础设施建设和公共服务供给，而非集体产权制度改革

在相当长的一段历史时期，对中西部农村而言，我国属于资源汲取型政权，中央财政转移支付有限，且中西部经济有待发展，地方政府税源单一，财政供给能力不高，这种情况下，中西部农村基础设施和公共服务欠账较多。长期无法得到关注和建设的中西部农村，随着打工经济的兴起，人财物持续外流，村庄空心化明显，破落之势渐趋明显。税费改革之后，我国改资源汲取为资源输入，通过项目制等多种方式加强新农村建设，且进入新时代后，国家又提出乡村振兴战略，持续增加农村地区水电路等基础设施建设和医疗、教育、文化等公共服务供给。东部发达地区农村依托当地政府丰沛的地方财力，基础设施和公共服务质量明显较好，且城乡差异不大，而中西部农村自新农村建设以来，基础设施和公共服务供给水平虽有很大改进，但城乡差距、东西差距依旧明显，远远没有满足人民群众对美好生活的期待。与此同时，中西部农村集体经济空壳化普遍，几乎无产可确，短时间看，农村集体产权制度改革和基层干部、群众利益关联不大，甚至有相当一部分当地干部和群众直言产权制度改革是画饼充饥。由此观之，对于中西部破落的村庄而言，尤其是乡村振兴背景下，对更为便捷完善的基础设施和公共服务的需求更为迫切，而非集体产权制度改革［6］。

2.适度集中居住，要求享受更为便捷、完善的基础设施和公共服务，而非释放宅基地权能

农村宅基地制度改革，起点在于当前流行的两点判断：一是城市化背景下农村宅基地闲置浪费严重，且多年来农村建设用地不减反增，低效用地较多［7］；二是农民宅基地权能不完整，需要赋予更完整的财产性权利［8，9］。有基于此，按照中央精神，农村宅基地改革的基本目标是建立健全“依法公平取得、节约集约利用、自愿有偿退出”的宅基地制度，与之相匹配的改革试点的基本内容是宅基地确权颁证、超占有偿使用、自愿有偿退出和房地一体抵押变现。通过确权颁证，明确权属关系；通过有偿使用，倒逼农户自愿有偿退出，同时又可充实壮大集体经济，用于村庄公共建设、回购村庄闲置宅基地等；通过房地一体的不动产权登记颁证，可以实现类商品房的抵押贷款，释放农村宅基地金融功能，满足农民的金融需求。在具体政策实践中，部分地区又将宅基地制度改革和土地增减挂钩政策结合起来，通过迁村腾地产生建设用地指标用以支持当地城镇化建设。农村宅基地制度改革的政策导向是产权明晰化、使用有偿化、土地财产化，进而实现土地集约化和农民增收的双重政策目标。改革实践中，有偿使用后续收费难以持续，倒逼农户自愿退出更是痴人说梦，房地抵押变现更是属于小众需求，最大的改革成果是为农户确权颁证，而对于农户实实在在存在的生产生活需求回应性极差。

对中西部农村而言，以家庭为单位的小农经济是其经济底色［10］。小农经济时代，生活居住空间与家计模式中的农业生产活动高度相关，小农经济的分散性造就了农户居住的离散。分散的居住格局，与适度集中的基础设施和公共服务供给天然紧张，尤其是推高了供给成本，因此在相当一段时间村庄基础设施建设处于自足自给阶段。当前城乡二元结构的基本内容之一即是基础设施和公共服务的差异化供给，其中最大的瓶颈就是中西部农村分散的居住格局放大了公共品供给成本，也进一步加剧了公共品供给困难，并最终影响农村地区公共品供给的配置格局。进入新时代，党的十九大报告中鲜明地提出了“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大判断。为了满足人民群众对美好生活的期待，宅基地制度改革应以解决绝大多数农户分散的居住格局所带来的基础设施和公共服务供给高成本、低效率为导向，否则，赋予农户再完整的宅基地权利也无法解决这一真实痛点。

3.土地细碎成为基础性障碍，在村务农的中老年群体期待更为便捷的农业生产条件

当前，打工经济已成中西部农村最大常量，中青年人外出务工，中老年人留村务农，以代际分工为基础的半耕半工家计模式成为普遍的家计模式和家庭再生产方式。对于留村务农的中老年群体而言，不论是老人农业，还是适度规模经营，基于地形地貌、土质肥瘦、水利、交通远近等各种因素形成的细碎化的土地分配格局已成为农业生产的基础性障碍，不利于机械化操作，限制农业经营规模扩大，尤其增加老人农业的劳动力成本，成为中西部农村农业生产领域中最大多数农户反响最为强烈的问题。2015年以来湖北沙洋县推行的按户集中连片耕种，将基于落实所有权、稳定承包权、放活经营权的按户集中连片耕种与土地确权、土地整治结合起来，切实解决土地细碎化难题，为在村务农的中老年群体提供更为便捷的农业生产基础条件，可谓真正回应了中西部农村最大农户的迫切需求。

简而言之，对中西部农村绝大多数农户而言，进入新时代，在乡村振兴战略背景下，适度集中居住，享受更为完善、便捷的生产生活条件成为最为迫切且重要的真实需求，任何改革，均不应该脱离这一核心群众需求而隔靴搔痒、甚至制度空转。

四、供需有道：土地制度供给要真正回应绝大多数农户的真实需求

农村土地制度不是在真空中运行，而是在存在明显区域差异的、具体的东中西部中国农村实践，任何改革是否有效，也最终将在实践中得到检验。改革最大的失败在于所供非所需的供需错位，而最有效的改革一定是建立在供需对接的高契合度上，因此，对于中西部农村而言，农村土地制度改革供给要真正回应绝大多数农户的真实需求。结合宜城土改试点实践情况，具体建议如下：

（一）加强村庄规划，引导农户由“分散居住”转为“适度集中居住”

整体而言，中西部村庄最大的问题在于缺少村庄规划或规划难以落地，农户居住分散，公共品供给成本高、难度大。因此，在当前农村土地制度改革具体实践中，应当充分重视村庄规划的基础性和战略性作用，片面强调宅基地制度改革中的确权颁证、有偿使用、自愿有偿退出和抵押贷款，均难以真正解决绝大多数农户的痛点问题。唯有将宅基地制度改革和村庄规划、公共品供给、群众利益等结合起来，方可最低成本、最高效率地实现基础设施和公共服务供给，也才真正回应小农经济基础上分散居住的农民家庭的最大需求。

（二）注重发挥村民自治作用，引导农户小块并大块，解决土地细碎化难题

中西部农村家庭对农业依赖性程度高，农业生产最基础的障碍在于土地细碎难以整合。土地细碎化难题，既有土地自身条件差异较大的客观因素影响，同时也存在日益分化的农户观念各异，个体私利导向的农户难以得到有效抑制，即使只有极少数农户反对土地调整，也将发生极其严重的“反公地悲剧”。为了保障最大多数在村人口的最大利益，笔者建议可在农村土地集体所有制的框架内，充分发挥村民自治作用，按照少数服从多数、同时也不损害少数利益的原则，引导农户自愿进行小块并大块工作，实现按户集中连片耕种。一来方便中老年群体从事农业生产，有效降低劳动强度；二来有利于促进土地流转，提高土地租金的同时，实现适度规模经营。简而言之，小块并大块，解决土地细碎问题，是老人农业和适度规模经营的共同诉求，也是土地制度改革的最大公约数，既有制度框架下，关键在注重发挥村民自治作用。

（三）正确认识农村集体产权制度改革和集体经营性建设用地入市，避免掉进“土地市场陷阱”

农村集体产权制度是建立在东部发达地区村庄经济基础上的制度设计，对于中西部农村而言，集体经济空壳化普遍，甚至债务高筑，一无产可确，二无红可分，短时间内注定成为“纸上画画、墙上挂挂”的美好想象，干部没信心，群众少期待，徒增基层干部工作负担和制度成本。集体经营性建设用地入市，初衷在于盘活存量建设用地，可事实上村庄存量建设用地入市条件欠佳、价值极小，为了完成改革任务，地方政府不得以只能借助增减挂钩政策以新增建设用地入市，选择性呈现极少部分区位集体经营性建设用地入市的同时，却遮蔽了绝大多数集体建设用地缺少入市价值的残酷现实，关键是通过建设用地指标一词遮蔽了存量建设用地与新增建设用地的本质区别，甚至有可能带来土地开发的时空。有基于此，改革当前，我们必须审慎正确认识集体产权制度改革和集体经营性建设用地入市改革的内涵、实质与基础，土地市场不是万能的，缺少增减挂钩这一政策杠杆，宅基地制度自愿有偿退出改革、集体经营性建设用地异地入市等均无法实现。

综上所述，包括宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市改革、征地制度改革在内的农村土地制度改革和集体产权制度改革，应当真正回应中西部农村绝大多数农户的真实需求，不可脱离绝大多数农户便捷的生产生活实践逻辑而单独存在。因此，我们必须深刻地认识到，建章立制后的制度空转没有意义，忽略群众利益的土地市场化改革更没有未来！