新时期视角下中小城市规划体系结构调整研究

王 森 李玲慧

陕西省城乡规划设计研究院 陕西 西安 710061

从当前中小城市规划体系的落实现状来看，与新时期下城市发展的需要呈现出了极大的不适应，从而使其问题更加突出，如规划体系缺少整体性的统筹、衔接不顺畅、指引性不强等都严重影响着中小城市的规划与发展，因此，亟需根据社会发展形势提升城市规划体系的详细性、科学性，以城市发展战略为基础始终保障城市规划体系方向的正确性，从而可以看出，探究新时期下中小城市规划体系优化建设具有重要的现实意义。

一、中小城市先行规划体系与社会发展的矛盾冲突

新时期下城市的经济发展以及结构都发展了变化，城市规划编制也与以往产生了不同，编制技术、方法、理念都进行了不同程度的调整，尤其是中小城市的规划中，需要综合统筹人口、资源与空间、增量开发与存量更新等方面上产生的矛盾，从而才能综合城市的需要，保障规划的科学性。但是由于当前现行规划体系在行政管理上、行政体制还存在诸多不完善，导致规划体系建设上缺少系统性、阶段性的思考，致使物质空间的规划上还存在诸多问题，无法协调各方利益，保障规划的有序落实[1]。具体来讲，主要体现在以下几方面：

一是，规划体系的层次性有待提升。城市规划体系是以城市的整体发展为对象，因此，会从宏观角度展开规划编制，但是由于中小城市的思想相对落后，缺少分层管理的思想，导致城市规划的指引性不强，无法从城市规划结构的总体出发展开调控，而且规划以及控制之间缺少科学的衔接，导致规划在落实上存在一定的难度。同时，规划编制过程中并不能保障编制流程的合理性，而且存在周期过长、编制更新速度慢等问题，导致规划体系多变，经常因受到政府政策因素、市场经济因素的影响发生变化，出现城市实际发展与规划脱节的情况[2]。最后，规划持续性发挥作用并未实现，现阶段，中小城市的规划体系编制往往参考以往的规划内容，以此形成的规划体系只能在增量阶段上完成相互耦合，并不能实现新时期下增速稳定情况下的存量更新，从而无法保障规划导控作用的充分发挥，衔接上也会出现问题。

二是，资源紧张现状下衔接渠道受到既有体系的束缚。当前中小城市资源紧张发展现状是我国不得不面对客观现实，因此，城市规划中存量更新与增量外拓则需要更多部门之间的合作才能完成，但是当前城乡统筹、村庄布局、城市更新发展、用地置换上指标的增减部署并未实现持续性更新，而且每一项规划的落实都需要环保、国土、发改委等部门之间的共同协商与决策，部门之间的联系不通畅，也无法保障规划的协调落实[3]。虽然我国为了解决城市规划落实中各部门各自为政问题提出了“多规合一”理论，但是既有体系的束缚导致其中诸多约束无法突破。

三是，开发主体多与规划整体性相冲突。中小城市的规划中，需要保留土地的财政特征，所以，地区的发展仍然以依赖土地与空间资源为主，但是城市规划中缺少整体性的统筹往往导致各地区土地被碎片化分割，而一旦无法实现规划的预期目标，很多规划的条条框框将会被打破，这将导致规划体系不清晰问题被放大，无法有效指导城市发展与建设。

二、新时期下中小城市规划体系建设的新要求

首先，对规划管理提出了精细化的要求。多规合一是当前实现城市规划体系科学落实不可逆转的趋势，其对空间建设的约束性有了明显的增强，任何一项城市规划的落实不能由一个部门自行决定，必须保障相关部门都对规划的编制有所了解。因此，需要建立统一的规划平台，对规划中的意见进行采集与整合，以便能够针对规划提出精细化的管理与规定[4]。

其次，对规划体系建设提出了政策性的需求。城市规划体系建设具有阶段性的特征，虽然其对技术性的要求较高，但是当前的城市规划对技术的层次性以及规划深度也提出了更高的要求，其不仅需要依据客观实际对城市规建设与发展进行指导，还需要发挥统筹与协调的作用，尤其是在公众参与的环节中，必须利用政策性的规划内容指导公众，因此，需要加强城市规划的公共政策属性，以便在不同的层次中，都能发挥出城市规划的价值与作用[5]。

最后，对规划体系建设的品质有了更高的要求，传统的城市规划体系建设更重视规划范围内的控制，而目前城市发展速度放缓，但对发展质量有了更高的要求，从而城市规划体系建设中应从品质方面细化对城市风貌、设计、生活发展的要求，以便提升规划体系建设的质量与深度。

三、新时期下中小城市规划体系优化建设方向

（一）利用层次表达规划深度的划分，强调城市规划体系建设的整体性

由于中小城市的行政级别相对简单，规划过程中不需要对大规模的地域空间进行系统的分析，从而更容易体现规划的分层以及规划中的重点，可以以总体规划配合控制性详细规划的方式确定城市规划的核心，基于该核心分析城市规划落实的思路[6]。具体来讲，通过总体规划确定城市以及城镇发展战略与规划方向，无需对城市土地资源的布局展开细致的规划；而控制性规划应分层次对土地资源与空间资源的布局、分配进行系统性的表述。但鉴于城市规划具有阶段性的特征，即使分层规划也要保障规划体系的整体性，这需要总体规划体系中加强对城市功能以及空间演进的把控。

（二）实现城市发展战略与规划体系的结合

从城市的宏观发展来看，城市规划是城市发展的纲领性以及战略性文件，在城市规划体系建设中以政策性规定体现城市发展战略能够更明显的突出城市的宏观层次。因此，一方面应深入研究城市的总体规划，实现与城市发展战略的科学结合，准确定位城市的发展战略，确定城市规划的主体思想，如某城市在城市发展中始终以坚持都市空间层次构建为基础，以市域以及中心城区的补充为重点，利用都市区的发展带动当地产业的转型升级，从而形成中心服务城，并发挥出其领导以及指导作用。因此，需要明确城市规划中设施、环境以及产业三者的定位与规划思路，从而在城市规划中实现城市发展的战略目标。

另一方面应实现政策性内容与城市总体规划的科学融合。中小城市规划体系的建设更侧重于对空间属性的强化，从而在规划中始终着眼城市总体发展，但是新时期对空间发展品质提出了更高的要求，基于中小城市具有感知空间尺度的优势，应从整体上加强对空间的设计与指导，从而将设计政策转变为城市发展的公共政策，这不仅能够实现城市规划目标，对提升成是发展品质也有着重要意义。

（三）实现控制性规划精细化水平的提升

控制性规划在中小城市存量更新以及增量开发上发挥着越来越重要的作用，其能够实现对空间发展的动态追踪，以便真正落实城市规划，实现预期规划中土地资源性质属性的转变，这种方式更能够直观的反映城市的发展实际。因此，在认识到控制性规划重要性的同时，应利用信息技术等手段，为各个部门建立高效的沟通渠道，保障多规合一的有效落实。例如，构建信息平台，由国土资源部、发改委等部门针对城市某土地资源的规划上传现状信息、影像、地块功能、属性、开发量等基础信息，并由各部门针对统一的信息内容从规划与发展的角度对土地的资源结构规划、功能规划、建设规划展开深入探讨，保障控制性规划的可行性与合理性。

结束语：

综上所述，新时期是城市规划体系建设优化的一次机遇，改变传统的规划思路，能够实现技术框架、规划技术手段、规划方法的彻底改善，因此，规划管理部门应认识到当前规划体系中的不足，并积极探究规划体系优化的策略，以便能够使城市规划切实发挥出价值，解决规划落实中阶段性的冲突，以便城市发展得到更科学的指导。