临汾市大气污染治理困境浅析——基于政策工具视角

顾 爽 史孟娅

山西师范大学经济与管理学院 041000

一．引言

临汾市的空气污染问题由来已久，但真正进入大众议程的是2015年柴静的社会调查《穹顶之下》；2016年临汾市二氧化硫爆表事件使大气污染问题进入政府议程，此后临汾市数次被中央环保部约谈。此外临汾市的空气污染问题在全国范围内来说具有极强的典型性：一，临汾市是以第二产业为主，空气污染严重；二，临汾市是一个四线城市，近年来经济长期处于及其低迷的状态，大气污染治理财政资金不足；三，临汾市空气质量常年倒数；四，临汾市是盆地地形，空气不易扩散。基于以上一些原因，临汾市治理大气污染的任务十分艰巨。临汾市为此制定了一系列政策，这些政策主要分为两个类型，一是按照中央和省政府制定的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》里的要求制定的《临汾市打赢蓝天保卫战三年行动计划》，二是临汾市根据本地区的独特状况制定的符合本地区实际污染情况的相关政策，包括《临汾市人民政府办公厅关于印发临汾市2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》、《2018年全市生态环境治理攻坚行动的实施意见》等。但这一系列政策的政策并未使临汾市摆脱全国空气质量摆脱倒数第一的地位，而政策执行是政策系统中最重要的环节之一。基于此，本文基于政策工具视角，研究临汾市在政策执行过程中所面临的困境，旨在找出临汾市政策效果低下的一些原因。

二、政策工具理论概述

对于政策工具的定义，不同的学者有不同的观点。胡德(Hood)于1986年提出工具概念可以通过将政策工具刻画为“客体”和“活动”并对其加以区分的基础上得到更清晰的理解。一方面可以把政策工具看作一种客体，另一方面可以把政策工具看作一种活动。霍格威尔夫(HoogerwerD) 于1989年提出政策工具是“行动者采用或者在潜在意义上可能采用来实现一个或者更多目标的任何手段”。按照这个解释，“目际管理”、“内部管理”、“人力资源政策”，“金融控制”均可被当作政策工具。总而言之，我们认为政策工具就是政府为了实现政策目标而采取的各种手段。本文研究的就是政府为了达到大气污染治理的目标而采取的措施。

对于政策工具的分类，不同的学者也有不同的看法。麦克唐纳(L.M.McDonell)和艾莫尔（R.F. Elmore）把政策工具分为管制工具、激励工具、能力构建工具、系统改变工具。霍利特（M Howlett）和拉米什（M Ramesh）1995年根据政府干预公共物品和服务提供的程度由高到低把政策工具分为强制型、自愿型、混合型工具。Zegveld和Rothwell根据政策工具产生影响的着力面把政策工具分为供给型、需求型、环境。本文选择韦唐（Evert Vedung）的分类法，传统——经济措施、管制措施、信息传递措施；新型措施如政府购买。管制工具的目标是使社会行为者的行为规范化；经济工具是通过经济激励来影响人们的行为；信息传递是一种“软工具”，也许只是在它与目标群体的参照框架相容的时候才是有效的。这种分类法相对于其他分类法更为简单也更容易归类，使用于各种类型的政策分析。

三、临汾市大气污染的政策工具描述

本文主要选取了临汾市《打赢蓝天保卫战三年行动计划》、《临汾市人民政府办公厅关于印发临汾市2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案的通知》、《尧都区人民政府办公室关于印发尧都区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案的通知》、《潘市长环保调研座谈会汇报提纲》、《在环保工作座谈会上的发言》、《尧都区大气污染防治共建治理工作情况的汇报》政策文件，由此得出临汾市采取的政策工具大多为传统型政策，且规制型政策占主导地位。如下图所示

四、临汾市大气污染治理困境

（一）政策所需投入与资金短缺的困境

规制性政策需要政府大量地投入资金去执行，而临汾市财政资金短缺，这就使得规制性政策的执行因缺乏资金保障而难以进行或执行困难。扬尘治理需要政府拨出财政资金去清洗各街道，购买洒水车作业来减少空气中扬尘成分；强制清洁取暖需要政府花而大量资金铺设天然气管道；构建绿色交通体系需要政府为公交车公司补贴费用；企业深度治理实行停产限产又使得政府财政收入锐减。这些规制性政策大多需要政府投入资金，而政府收入却满足不了这些政策的需求。

（二）部门内协调与跨部门协调的困境

规制性政策形式多样，牵涉到的部门很多，而部门之间缺乏协调性。虽然成立了大气办，使得各个部门的职责权限明确了，但是具体执行的是时候光靠一个部门是无法完成强制性的政策执行的，需要各个部门协调一致来解决问题，各个部门由于办事思路不一致、目标不一致、角色不一致等造成只有主管部门具体执行，其他部门形同虚设。进一步来说，各种规制性政策由不同的部门来执行，这就使得政策即使产生效果也难以归于一个部门，会造成协调性更差的现象。

（三）环保部权责不对等的困境

规制性政策多数规定环保部门来牵头，把空气污染治理的主体责任放在环保部门，环保部门有很大的职责，需要制定整体治理方案、具体规划执行，但是环保部门实际上只充当监督人的角色，职责大于职权，对于规制性政策并没有强制性的执法权，无法实际职权去履行它的职责，这就使得事情往往做不好。并且民众对于环保部门的角色不清楚，把空气污染治理的责任基本归于环保部门，空气治理一旦出现问题就会归责于环保部门，再加上中央和省政府问责的对象也是环保部门，这就对环保部门施加了巨大的压力，而它却无能力改变现状。

（四）政策工具与民众价值不匹配的困境

规制性政策很少考虑民众的价值，导致民众对政策的接受性差，在政策具体执行中还会产生政策抗拒，使得政策的效果大大降低、政府的政策权威性下降。政府在制定政策之前缺少对民众的意见调查，在执行过程中也缺乏对民众的意见反馈收集，在一轮一轮的政策制定-执行-总结-再制定的过程中就缺乏对民众价值的考虑。如煤改气和煤改电要求强制执行，但民众却普遍接受不了价格，这样就使煤改气的使用率不高；限行的时间设置与具体的空气质量状况不符，也忽视民众的出行需求，使得民众在实际过程中易违反限行规定。

（五）乡镇政府无力执行的困境

基层乡镇政府对于规制性政策的执行有心无力。临汾市把空气污染治理的任务下放至各基层组织，如散煤的严格管控、煤改气的强制执行、禁止燃烧秸秆都需要乡镇政府去具体出动执法人员去具体执行。但是乡镇政府既缺少人又缺少资金，无力使每项政策都落实到位，尤其是当乡镇政府人员他们也是村民中的一员的时候就更难执行。基层乡镇政府和村民打交道也很困难，村民的文化素质普遍不高，对于政府的政策接受程度不如城市居民高，需要乡镇工作人员去传达政策意图，而这也是一个艰难的过程。

（六）政策连续性差的困境

规制性政策和问责制定结合在一起，治理问题没有做好就会问责相关主体责任。在临汾市空气污染治理问题连年被中央约谈、空气质量连年倒数的情况下，问责就会更多，职位替换也就会相对比较频繁。这样就会引起治理工作人员交替快造成因工作方法和工作方式不同等使得基层执行人员无所适从，政策连续性也会较差。

（七）执法效率低下的困境

规制性政策执法监管存在盲区，执法人员思想认识不到位。监管措施的落实不到位，各乡镇街道和部门之间没有做到无缝衔接，上下联动，有很多监管盲区存在；基层监管力量没有得到充分发挥，基层环保的力量比较薄弱，专业和执法人员装备短缺，作用发挥不够；执法人员素质和意识有待提高，存在工作办理不及时、效率低下的问题，甚至还存在很容易被发现的问题却被执法人员忽视的现象。

（八）其他困境

经济性政策因为政府的财政收入不乐观导致其持续性有待加强，信息传递政策因政府的忽视流于形式，以致新型政策虽然采取但意义不大。这几类政策占的比例都很小，且实施效果都可以忽略不计。