略论党内法规与国家法律衔接机制的完善

2019-02-19胡盛仪余海洋

社会科学动态 2019年5期

胡盛仪余海洋

中国特色社会主义法治的本质特征，就是必须坚定不移地坚持中国共产党对法治的全面领导。因此，全面推进依法治国，实际上对执政党的执政能力和自身建设提出了新的更高的要求，特别是要从建章立制方面加强党对全体党员特别是党的领导干部的行为进行约束和规范，从各个方面提高党的执政能力和治国理政的能力，这说明加强党内法规建设在建设中国特色社会主义征程中有着至关重要的意义。党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），第一次将完善党内法规体系与完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系一起，共同作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，并且明确提出要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。

党的十九大的胜利召开，标志着中国特色社会主义新时代的到来。在新时代的历史背景下，党中央更加注重“全面从严治党”，并且将其提升到“建设伟大工程”的高度，以“勇于直面问题，敢于刮骨疗毒”的决心和勇气，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，确保党永葆旺盛生命力和强大战斗力，提高党长期执政的能力和水平。这就对党内法规建设也提出了新的更高的要求。按照十九大的报告，要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。”①

由上可见，党内法规的建设不仅涉及执政党的建设，更关乎法治国家建设和中华民族伟大复兴目标的实现，因此，加强和完善党内法规与国家法律之间的衔接问题，具有十分重要的现实意义和实践价值。

一、党内法规建设的历史发展

党内法规，简称为党规，是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称②。

“党内法规”的概念最早是毛泽东提出的。在1938年10月召开的中共六届六中全会上，毛泽东指出：“鉴于张国焘严重破坏纪律的行为，为使党内关系走上正轨，除了重申个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央这些最重要的纪律外，还须制定一种较为详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”③这是中国共产党在党的全会上第一次明确提出“党内法规”这个概念。也是在这次全会上，刘少奇作了《党规党法的报告》，再次明确使用了党规党法的概念。自此之后，“党内法规”开始多次在党的会议和文件中被广泛使用，同时也开始注重党内法规的建设。

新中国成立后到改革开放，党内法规有了重要的发展，特别是改革开放以后，党在工作重心的转移和深化改革的历史背景下，非常注意党的法规建设，制定了一系列规范党的政治行为、组织建设、检查监督、纪律惩戒等方面的党内法规。党的十八大以来，党内法规的发展进入到一个全新的历史发展时期，在党内法规建设的各个方面取得了重大的飞跃性的发展。总之，在中国共产党执政60多年的时间里，党内法规建设取得了重要的成绩，其主要表现在以下几个方面：

1.开展了大规模的党内法规清理工作，维护了党内法规建设的严肃性和时效性，保证党内法规契合时代发展要求，始终保持其权威性、先进性和引领作用

为了适应时代发展的要求和加强党内法规建设的需要，2012年7月开始，中共中央组织开展了党的历史上第一次大规模的党内法规清理工作，清理工作分两个阶段进行，到2014年11月全部结束。这次清理的党内法规范围涉及新中国成立以后到2012年止，全部是以中共中央名义发布的文件，数量多达2.3万多件。经过认真清理筛选，能够称得上为党内法规的只有1178件。经过对这些党内法规的清理，废止了322件，宣布失效369件，二者共占党内法规总数的58.7%；继续有效的只有487件，其中还有42件需适时进行修改④。通过这两年的努力，理清了新中国成立以来中央党内法规的家底，解决了党内法规制度中长期存在的一些不适应、不协调、不衔接、不一致，以及碎片化、老化等问题，不仅更好地维护了党内法规的权威性和执行性，而且为党内法规体系建设扫清了障碍，奠定了坚实的基础。

2.初步建立了以党章为引领、基本法规覆盖党内生活各方的党内法规体系

党的十八大以来，在以习近平为核心的党中央的坚强领导下，党内法规建设有了很大的发展，已经初步形成党内法规体系。

首先，有一个不断完善管总的党章。党章是一个政党为保证全党在政治上、思想上保持一致和组织上、行动上整齐划一而制定的总章程，带有纲领性、引领性、根本性、权威性的特点，因此可以说党章是党内法规的“根本遵循”。中国共产党历来重视党章的制定和修改工作。现行党章是党的十二大制定的，党的十三大以后每届党的代表大会都对党章进行了适时的修订。党的十八大对党章作了重大修改，党的十九大更是将习近平新时代中国特色社会主义思想载入党章，并且围绕这个方面对党章再次作出重大修改，使党章始终保持先进性和符合时代发展的要求，成为党内法规的具有根本性、权威性和引领性的最重要的党规。正如习近平指出的：“全面从严治党首先要尊崇党章”⑤。其次，制定出台了涉及党的组织建设、政治生活、行为准则、纪律监督等一系列的党内法规。这些党内法规不仅涵盖了党内生活的各个方面，而且根据法规的规范性质或对象的不同又有不同的称谓，如条例、规则、规定、办法、细则等。一般而言，条例、规则、规定等都带有规范的性质，而办法、细则更多的是对条例等的具体实施的规定，操作性更强些。党的十八大以来，党内法规建设有了长足的发展，已经形成了以党章为核心、基本法规为支撑、包括实施性法规在内的党内法规体系。

3.专门制定党内法规制定条例和法规备案的规定，为规范和完善党内法规建设提供了有力的保障

为了加强和完善党内法规的制定，2013年5月中共中央出台了《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》），这两部重要党内法规的颁布实施，第一次详细地规定了党内法规制定的主体、权限、类别、程序、备案监督等，使党内法规建设走上规范化、科学化发展的道路。特别是这两部党内法规将省级地方党委制定党内法规和规范性文件纳入党内法规适用和规范的范围，有效地防止了以往出现的地方党委闭门造车、文件相互冲突“打架”的弊端，同时也扩大了党内法规的适用范围，提高了党内法规的系统性、执行性和权威性，为建设完善的党内法规体系和提高党的执政能力及治理能力提供了有力的制度保障。

二、党内法规与国家法律衔接的必要性

1.党内法规与国家法律的联系与区别

作为中国人民和中华民族先锋队的中国共产党，始终代表中国人民的根本利益和长远利益，在执政中国近70年的时间里，领导人民制定法律，治理国家，一步一步走向辉煌；同时，党又注重加强党内法规建设，以党规从严治党，永葆党的先进性、凝聚力和战斗力。可见，在中国共产党执政新中国近70年内，党内法规与国家法律，长期共同存在并且相互联系，各自对国家政治生活和社会治理产生重要的积极作用。

但毋庸讳言，党内法规和国家法律，二者又存在很大的差别。这些差别主要表现在以下几个方面：

（1）属性不同

党内法规的含义，按照《中国共产党党内法规制定条例》第2条的规定，是指党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称⑥。

国家法律，按照权威的解释，马克思主义关于法的定义是：法是由国家制定或认可并依靠国家强制力保证实施的，反映由特定社会物质生活条件所决定的统治阶级意志，规定权利和义务，以确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系⑦。

由此可见，党内法规是代表党的意志、规范党组织的工作、活动和党组织的成员行为的一系列的规章制度；而国家法律则是代表统治阶级（人民）的意志，由国家强制力保证实施的规范全体社会成员行为的规范体系。二者的性质是不同的。

（2）调整对象和调整方式不同

由于党内法规与国家法律属性的不同，使得二者在制定主体、调整对象、制裁标准、规范程度、实施主体、强制力来源等方面存在着明显的区别。

第一，在制定主体方面，国家法律是由宪法和法律确定的有权机关制定的；而党内法规则是由党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的。

第二，在调整对象方面，国家法律调整普遍的社会关系；党内法规调整特定的党内关系，包括党的组织以及党员与组织之间的关系。

第三，在制裁标准方面，党内法规较国家法律更加严格。这种严格来源于政党的性质。在我国，执政的中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。党的先进性是通过广大党员的先锋模范作用体现出来的，所以党对自己的党员要求更加严格。正如有学者指出的：法律对守法者的要求采用“公民标准”，也可以叫作“理性人标准”或“经济人标准”；而党规对党员的要求则采用“党员标准”，也可以叫做“先锋队标准”或“道德人标准”或“高尚人标准”⑧。

第四，在规范程度方面，法律的规范性程度比党规要高，可操作性、法制化程度相对也较高。一般而言，法律是严格按照条件、处理、责任的三段论逻辑规范设计，具有一般性、公开性、非溯及力性、确定性、统一性、可行性、稳定性等特征；而党内法规的一部分规范虽具有法律规范的逻辑结构，但有更大量的党内法规涉及对党员的个人修为、职业道德、理想信念、党内纪律等的要求，以先进性、原则性、纲领性、政策性、灵活性等为其基本特征。

第五，在实施主体方面，国家法律的实施主体比党规实施主体要广泛得多，其实施主体包括国家机关、社会组织和公民个人；党内法规的实施主体只能是党的组织和党组织的成员即中共党员。

第六，在强制力来源方面，国家法律依靠的国家强制力即国家机器保障实施；党内法规则依靠的是党自身的强制力即组织纪律的保障实施。

差别就是矛盾。差别就可能产生不统一或者不一致，甚至可能产生冲突。由于中国共产党的执政地位，执政党的党内法规与国家法律无疑都要在国家治理和社会治理的层面上发挥着极其重要的作用。但是，由于党内法规和国家法律有着不同的属性，两者在制定主体、调整对象、作用方式、保障实施等方面都有很大的差异，党内法规体系的建设和国家法律体系的建设不可能保持完全的同步，两者之间的衔接有时候会出现不协调，甚至出现断档、滞后的现象，而且在实施的过程中有时也会存在着一些不相协调的地方，有时甚至会发生冲突。

因此，加强党内法规与国家法律的衔接与协调，使之相互配合，相互支撑，才能最大限度地减少和避免二者之间的冲突和耗损，或者在二者产生冲突之后能够以有效的方式使之及时得到化解，才能最大限度地维护中国特色社会主义法治的统一，提升党和国家治理能力和治理水平。

2.党内法规与国家法律衔接的可能性

在中国，党内法规与国家法律不仅存在着差异性，也体现出高度的契合性。事实上，执政党的党内法规与国家法律在价值目标、核心准则、功能作用、制度根源等方面都具有高度的契合性。

第一，在价值目标层面的高度契合。中国共产党是以马克思主义理论为指导思想的无产阶级先锋队组织，始终把人民利益放在首位。“一切为了人民，是党的领导和社会主义法治建设的基础。”⑨党内法规是约束党组织和党员的规章制度，其目的是为了规范党员的行为，更好地为人民服务；国家法律是提升国家治理能力的制度保障，其目的是为了保障公民权利、促进社会良性运行，最终为人民谋取最大的福祉。此外，《决定》明确指出，建设中国特色社会主义法治体系，要“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。即将党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。由此也可以看出，党内法规和国家法律都是国家治理体系的重要组成部分，依规治党的价值目标是为了实现依法执政，不断提高执政党依法治国的能力和水平，这无疑与社会主义法律体系所追求的价值目标是高度一致的。

第二，在核心准则层面，二者具有一致性。所谓核心准则，即坚定不移地坚持中国共产党的领导，全面推进依法治国。这意味着党领导人民制定法律，党带头遵守法律。宪法规定：本宪法“是国家的根本法，具有最高的法律效力。”党章规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”正如《决定》指出的，“宪法是党和人民意志的集中体现，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”可见，党内法规和国家法律的核心准则层面都是坚持宪法在依法治国中的最高权威作用。

第三，在功能作用层面，二者具有互补性。党内法规的功能体现为执政党依法执政的职能。依法执政即要求党依据宪法和法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。依法治国同依法执政在内容、形式、实效等方面相互促进、相得益彰。党选拔优秀的党员干部充实到国家政权机关之中，通过他们的先锋模范地执行党的路线方针政策将党的意志贯彻到国家治理的各个方面；同时党又要通过党内法规严肃党风党纪，使全体党员特别是各级党员领导干部始终保持风清气正、带头尊法守法，勤政为民。而且在某些方面，党还通过党内法规的运行逐步引导其上升为国家法律，为实现全面治理积累必要经验。正是通过这样的方式，党实现了依法执政和依法治国的有效结合。

第四，在制度根源方面，党内法规以国家法律为依托。《党章》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”《条例》指出，制定党内法规应当“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则。依法治国是全方位的，党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，构建完善的党内法规体系也是完善中国特色社会主义法治体系建设的内在要求。在全面从严治党的新形势下，党内法规体系建设不仅要提速，而且必然对国家法治建设起到示范带动作用。由此表明，党内法规体系建设与中国特色社会主义法治体系建设是同步的。

正是因为执政党的党内法规与国家法律在价值目标、核心准则、功能作用、制度根源等方面的这种高度契合性和相互支撑的作用，使党内法规与国家法律的衔接与协调不仅是必须的，而且也是可能的。

三、当前我国党内法规与国家法律衔接的现状

1.党内法规与国家法律衔接的状况

中国共产党注意到要使党内法规与国家法律相衔接、相协调是从改革开放以后开始的。党的十一届三中全会的胜利召开，使党的工作重心实现了战略性转移。在总结30年执政经验的基础上，党中央提出了以经济建设为中心，“认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制”⑩。1982年9月召开的党的第十二次代表大会制定的新党章，第一次将“党必须在宪法和法律的范围内活动”写入党章。这可以说是党内法规与国家法律相衔接的开端。这一年的12月，全国人大通过的新宪法明确规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”庄严宣示了宪法在国家生活中具有的崇高地位和绝对权威，同时也是国家法律与党内法规的一次成功衔接。

自从党的十二大以后，特别是党的十八大以来，党中央非常注重党内法规与国家法律的衔接问题，2013年出台的《备案规定》第1条明确指出：党内法规要“同宪法和法律相一致”；第14条规定：要“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”⑪。党的十八届四中全会通过的《决定》也明确提出：要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。

实践中，党中央也特别注重党内法规与国家法律之间的衔接与协调。2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次全体会议表决通过颁布的《中华人民共和国监察法》，可以说是一个党内法规与国家法律衔接的重要典范。

首先，监察法是反腐败的国家立法，通过监察委员会的设置形成一个集中统一领导下的反腐败机构；其次，对国家公职人员的反腐败实现了监察全覆盖；再次，克服了以往多部门反腐败导致的不衔接、不协调、机构重叠、职能交叉等带来的弊端，整合了反腐败力量；最后，在处理的手段和程序方面有了统一的法律依据，使反腐败完全纳入依法治理之中。

其次，这部法律在党内法规与国家法律的衔接方面，也是高度契合形成合力。一是机构设置方面体现了中国共产党领导下的党纪、政纪机构合署，加强了反腐败的领导力和执行力；二是监察对象的广泛性。监察法第15条规定的监察范围是采取广义的公职人员的概念，不仅包括各政党机关、行政机关、授权组织的工作人员等，还包括国企、公办的教科文卫体等组织的管理人员和基层自治组织的管理人员，实现了对履行公职人员或准公职人员的全覆盖监察，也就实现了反腐败要“老虎苍蝇一起打”的目标，反腐败不留死角，较好地解决了党内法规与国家法律对监察监督对象的衔接协调问题；三是监察方式上依法治理。以往按照党内法规如《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的相关规定，“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”，亦即被诟病有违宪之嫌的“双规”，监察法则以留置的法律方式取代了“双规”措施，实现了以法治思维和法治方式开展反腐败。

2.党内法规与国家法律衔接存在的不足

自从改革开放以后，特别是党的十八大以来，党内法规与国家法律的衔接取得了长足的进步。但是，与中国特色社会主义法治体系建设的要求相比，仍然存在不小的差距。综合而言，主要存在以下几个方面的问题。

（1）党内法规与国家法律制定过程尚存在不衔接不协调

《制定条例》的出台，无疑为党内法规的规范化、体系化、科学化及与国家法律的衔接提供了有力的保证。但是，从建设中国特色社会主义法治体系的高度来看，《制定条例》的有些方面还有些值得探讨的地方。首先，在制定过程方面，党内法规与国家法律之间的衔接方面，在制定规划、起草、审批与发布等几个主要环节上，与国家法律衔接、协调方面还存在一定的瑕疵。在党内法规与国家法律的衔接方面，笔者认为当前还存在以下几个方面的不足。

其一，党内法规与国家法律在规划制定方面的衔接不足。2013年《制定条例》的出台，较好地克服了党内法规制定主体各自为政，分别就自己领域事务制定法规或规范性文件，文件打架问题突出等矛盾，开始注意党内法规制定的五年规划和年度计划的编制，以保证党内法规制定的系统性、协调性和前瞻性。但是，对如何制定五年规划和年度计划，《制定条例》的相关规定比较笼统，程序性的规定也比较粗略，使党内法规制定规划缺乏加强组织协调和督促指导，也缺乏鼓励和吸引广大党员关心和参与规划制定的机制。此外，对中央部门及省级党委党内法规制定规划和年度计划的报备、审查等也未作出明确要求。由此看来，党内法规在编制规划和计划上，与国家立法要求相比还有较大的差距，加之党内法规规划与国家立法规划之间的对接机制尚未有效建立，这些都难免影响党内法规与国家法律的衔接、协调。

其二，党内法规起草环节的协调规定尚不严密。任何规范性文件的起草，必然涉及相关利益的平衡与协调问题，党内法规的起草同样会遇到相关问题。但是在这方面的规定有待进一步完善。例如，对起草部门和单位就涉及其他部门和单位工作范围的事项不能取得一致意见时，《制定条例》只是要求“在报送党内法规草案时对有关情况作出说明”，至于作出说明之后如何处理则未予以明确，显然是不利于保持党内法规内部的和谐统一。其次，党内法规草案征求或听取意见的情形也规定得不明确。如《制定条例》规定对党内法规草案“必要时在全党范围内征求意见”，如若与“群众切身利益密切相关”，应当充分听取群众意见，但如何界定“必要时”，哪些党内法规是“与群众切身利益密切相关”，无论是《制定条例》还是其他党内法规，都没有作出相应规定，这无疑为具体实践操作增添了不确定性。

其三，党内法规审批与发布要求不够严格。在党内法规草案审批环节，首先表现在对党内法规草案的审批规定不严格。《制定条例》第21条将党内法规“是否与宪法和法律不一致”作为主要审议内容之一，但从规定的内容来看，审核机构如果发现有不一致问题存在时，缺乏足够的强制效力的规定，同时对于起草部门和单位拒不执行意见和建议的责任也没有予以明确，这显然不利于审查机构开展“合法性”审查工作，更不利于党内法规在制定阶段避免与国家法律相冲突。再者就是审议批准的权限与党章不衔接。《党章》第20条明确规定党的全国代表大会的职权中，涉及党内法规的职权是享有“修改党的章程”；而《制定条例》第22条规定：“涉及党的中央组织、中央纪律检查委员会产生、组成和职权的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准”，这就使《制定条例》似有超越上位党内法规之嫌。即使将前述法规审批权看成是党的全国代表大会的“讨论并决定党的重大问题”职权的延伸，那么也在一定程度上说明，《党章》对党的全国代表大会职权规定还不够细化，二者存在衔接不足的问题。此外，对于党内法规的发布也规定得比较模糊。如《制定条例》规定，党内法规经批准后一般应当公开发布，但是发布形式只要求以“文件的形式发布”，事实上，一般中央、省级党的文件只发到县团级，一般党员或社会群众较难知晓。同时，对党内法规在经批准后多长时间内予以公布，《制定条例》亦未明确时限，显然这与现代法治要求不衔接。

（2）党内法规与国家法律在一些内容方面出现不衔接不协调

党内法规与国家法律不仅数量庞大，而且内容繁多，要想从内容上一一枚举两者间不衔接不协调之处确实很难，但是有些涉及执政党与国家政权机关职权方面的内容出现不衔接，是不利于社会主义法治国家建设的。

当前，对某些事项或某些社会关系党内法规和国家法律都作出了规范、调整，两种规范之间有何差别、如何协调等并没明确或者说难以界分。例如，《中国共产党地方委员会工作条例》规定，党的地方委员会有权“对本地区的重大问题作出决策”；而《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条、第44条也规定，县级以上地方各级人民代表大会及其常委会有权“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，虽然前者强调党的领导“主要实行政治、思想和组织领导，把方向、管大局、作决策、保落实”，但是对于地方党委“重大问题决策权”和县级以上地方各级人大及其常委会的“重大事项决定权”如何界分，无论是在规定上还是在实践中始终都没有能作出明确界定，导致党内法规与国家法律在内容上的不衔接。

（3）党内法规与国家法律在实施方式方面尚存在不衔接不协调

广义的国家法律执行主体包括国家行政机关、司法机关、法律授权或委托的组织和个人，对党内法规而言，则有各级党组织和党的工作部门和授权的个人。无论是国家法律还是党内法规执行主体都是比较多的，在实践中，这些主体之间缺乏有效的沟通渠道和机制，信息无法做到共享，双方在实施方面也存在不协调和不一致。

具体而言，法律实施过程中因为信息衔接不畅或认识上的偏差，导致有些违法党员未及时得到党纪政纪处理或者以党纪代替了国家法律，出现同案不同处理结果的现象。《中国共产党纪律处分条例》中明确规定，党员因违法受到行政处罚、行政处分和刑事处理的，应当依据该条例给予党纪处分或组织处理，有关机关亦建立了协调联动机制，如中纪委、最高检、监察部《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》就明确规定要相互协调办案。但在具体贯彻中仍然存在衔接不够的状况。一种情况是某些党员虽违法受到行政处罚、刑事处罚，其行为不仅是违反国家法律规定，同时还触犯了党纪应给予纪律处分，但是由于执法、司法机关没有及时移交或者通报给纪检监察机关，使违法又违纪党员干部没有得到及时有效的党纪政纪处理，由此也给社会上造成了“管党治党不严”的看法，损害了党在人民群众中的形象。

另一种情况是以党纪政纪代替法律的状况屡有发生。例如，2014年3月，江西省南城县常务副县长曹志刚等5名官员和社会人员章某等3人参与赌博，案发后曹志刚等5名官员受到党内处分和免职处理，章某等3人参与赌博的问题则移交公安部门处理⑫。当年5月20日，该案查处情况被通报出来后，因“同是参与赌博，党员干部只是受到党纪政纪处分，社会人员则要受法律惩处，两者‘待遇’如此不同，引来巨大的舆论质疑”⑬。迫于社会舆论压力，当地有关机关才将曹志刚等5移送公安机关处理。这种以“党纪政纪代替法律”的做法并不是个例，不仅违背了法治基本原则，而且影响到法治的统一和权威，在社会上造成极为不利的影响。

四、完善党内法规和国家法律衔接机制的几点思考

中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导。正如习近平总书记在党的十九大报告中指出的：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”⑭由于中国共产党在中国政治生活中所起的无可替代的地位和作用，使党内法规在国家政治生活中也必然产生十分重要的影响。因此，完善党内法规与国家法律的衔接与协调，正是坚持党对中国特色社会主义法治体系建设的根本要求，是坚持“依法治国和依规治党有机统一”的内涵所在。而要建立和完善“党内法规同国家法律的衔接和协调”体制机制，首先要完善党内法规的相关制度，进一步提高党内法规制定的科学性、系统性。为此，有必要从以下几个方面作一些改进和完善。

1.进一步完善党内法规的制定与衔接工作

（1）科学编制党内法规制定规划与计划

制定立法规划的目的，就是要使立法工作有组织、有计划、有步骤，增强立法工作的主动性、计划性和科学性。立法规划和计划是立法工作的起点，对于避免法律之间相互重复、分散、遗漏，保证立法质量，使法律体系臻于系统化、科学化，具有十分重要的意义。加强党内法规与国家法律的衔接和协调，首先要从立法规划和计划的编制上做起。

首先，在编制国家立法规划和计划时，不仅在指导思想上要自觉以中国特色社会主义理论为指导，而且在制定规划和计划的具体内容上，也要根据党的路线、方针、政策、法规，进行适时修订和完善，对具备转化形成国家法律条件的党内法规，要及时纳入国家立法计划，以促使尽快制定形成为国家法律，确保党的重大改革或决策“于法有据”、“有法可依”。此外，对重大事项的立法规划，还要按规定程序报请党中央（党委）审定，以防止政治方向问题上出现偏差。

其次，针对党内法规制定规划和计划存在的问题，在具体编制工作中，应当充分征求党内各方面的意见和建议，并根据经济社会发展和民主法治建设需要，认真进行科学评估与论证，有针对性地制定党内法规规划项目。同时，为加强对规划与计划落实情况的监督，建议进一步明确党内法规规划和计划制定后的发布规则，特别是涉及党内法规五年规划，应该向全社会发布或者向全体党员发布，充分听取各方面意见和建议，并加强组织协调和督促指导，及时跟踪了解党内法规规划或计划的贯彻落实情况。建立中央各部门及省级党委制定党内法规制定规划和计划的备案制度，避免不同层级党内法规相互冲突、交叉或重复。

（2）进一步规范党内法规起草工作的衔接与协调

法律起草是立法的基础性工作。在形成法律草案过程中，广泛征求各方意见，既有利于充分发扬民主，还有益于提高立法质量和科学性。国家法律和党内法规容易产生不衔接不协调问题之处主要在于两者共同调整的事项。要解决这个问题，除需要厘清国家立法机关和党内法规制定主体之间的权力界限外，同样也需要搭建好二者之间的沟通协调平台，规范立法必要性的论证，既要注意征求社会团体、国家机关、法学专家意见，又要注意征求各级党组织和党员的意见建议，然后再根据实际情况，综合权衡各方意见和建议，择优选择一种方案。

党内法规要实现与国家法律的衔接协调，不仅要加强和规范党内法规制定主体的沟通协作，更重要的是要规范党内法规起草时的征求意见环节，有利于听取各方意见，进而从法规起草阶段能够有效防止党内法规与国家法律的不衔接不协调的状况发生。

首先，对党内法规起草中不能取得一致意见的事项，笔者认为可以分两种情况来处理：一是如果迫切需要规定的事项，起草部门和单位、涉及的部门和单位分别提出意见，报告共同上级综合各方面情况来确定；二是如果是非迫切需要规定的事项，可以暂缓就该事项作出规定，等待实践探索或条件成熟后或者充分协商取得一致后再制定草案并提交审批。其次，党章规定着政党的最基本的政治主张和组织规程，是政党组织党员开展各项政治活动的法理基础。《中国共产党章程》是中国共产党的“根本法”，党内法规制定必须以党章作为基本遵循。基于此，笔者认为涉及修改党的章程、组织机构、党员义务和权利等根本规定的法规草案，应当纳入“必要时在全党范围内征求意见”的范畴。第三，对于有些笼统提法应该细化，要避免产生歧义。例如，“与群众切身利益密切相关”就比较抽象，但是可以基于某些直接原则来确定或把握，也就是说如果法规草案通过实施后，会直接影响群众相关权利和利益的，或者所起草的法规可能影响到党外组织，即可认定属于“与群众切身利益密切相关”事项。从《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》来看，涉及意识形态、统一战线、作风建设、反腐倡廉等方面法规草案，也宜认定为“与群众切身利益密切相关”，笔者建议可以采用“列举+概括”方式对“与群众切身利益密切相关”事项予以明确。

2.加强党内法规与国家法律内容方面的衔接和协调

（1）及时将某些涉及国家管理的党内法规上升为国家法律

当前我国经济社会正处于转型期，在各种新问题、新情况不断涌现的情况下，凡事都欲求通过国家立法来加以调整和规范，既耗时又耗力，而且因条件不成熟难以成为现实。在遵循宪法和法律基本原则、基本精神的前提下，及时在这些亟待规范的领域，制定相对灵活的党内法规，为国家立法提供重要实践参考依据。

党内立法机构还要探索建立与各级人大及其常委会、政府法制部门的联席会议机制，定期对党内法规和国家法律双重调整重大问题开展调研、论证、评估，解决双方在立法工作中协作和配合问题。对那些虽党内法规已规定，但更宜由法律法规调整的，或者在通过党内“先行先试”，已经比较成熟，具备制定成国家法律法规条件的，应当通过法定程序向全国人大及其常委会或政府提出立法建议，及时将成熟的党内法规上升为体现国家意志的法律，做到党内法规和国家法律的有效衔接。

（2）加强党内法规的立改废工作

任何立法都不可能一劳永逸，必须根据情势发展作出相应的调整。要加强党内法规与国家法律衔接协调，除在国家法治建设中要顺应时代发展制定新法、修订滞后时代要求的法律，建立“完备的法律规范体系”外，同样需要在党内法规建设中注重“立、改、废”。首先，要进一步大力推进党内法规建设，完善党领导人大、政府、政法、群团等方面工作的基础和主干党内法规的制定，及时作出与国家法律法规相适应的配套规定，搞好与国家法律的承接。其次，要建立党内法规出台后的评估制度，为党内法规的立、改、废提供实践依据。建议党内法规制定机关应当“每5年对党内法规和规范性文件开展一次集中清理”，进一步健全党内法规定期清理机制。同时，还应建立即时清理机制，也就是“在制定或修改党内法规和规范性文件时，对与之不协调、不衔接、不一致的相关党内法规和规范性文件同步进行清理”，以此确保能及时发现、修改、废止同宪法和法律不一致甚至有冲突的党内法规，有效维护党内法规和国家法律制度协调统一。

3.加强党内法规与国家法律实施方面的衔接和协调

（1）加强和规范党内法规的解释工作

当前我国正处于转型发展关键时期，执政党治国理政面临许多新情况和新问题。针对新问题制定新的法规对其予以调整规范，确实具有相当的必要性和合理性。但是，国家立法时间周期长、成本高，难以为有关问题的及时处理提供依据，同时频繁立法极易导致“过度法律化”，反而使执行者在纷繁的法律规范中无所适从。因此，在加强法制建设的同时，还需加强对现行法律法规解释力度，协调党内法规与国家法律在实施中的矛盾冲突。在国家法治建设中，首先要进一步增强立法机关对法律解释的主动性，规范司法解释、部门解释以及地方立法机关解释，建立高效、权威、统一的法律解释体系，防止因多头解释造成冲突或矛盾。对党内法规和国家法律双重调整的事项，立法机关在作出有关解释时，要注意在标准和尺度把握上同现行党内法规尽量保持一致，避免给社会造成执法不平等的误解。相对而言，目前党内法规的解释力度是比较薄弱的，故而十八届四中全会强调指出要“加大党内法规解释力度”。因此，笔者建议要加大党内法规的解释工作，及时细化有关要求和程序，使党内法规在实施中更具有可操作性。同时，要充分考虑有关国家法律规定，出台与之相适应的的党内法规配套规定，有效弥合党内法规与国家法律二者在适用标准上的“缝隙”。

（2）建立党内法规与国家法律实施的协调配合机制

法律实施需要全社会的重视和支持。党内法规是我国社会主义法治体系组成部分之一，对国家法律的实施具有重要保障和支撑作用。党的组织在实施党内法规中，如果不能与国家法律实施部门之间保持良好协同关系，相互各行其是，可能会因对法律法规的不同理解，对同一行为有不同处理，违背公平、公正的法治原则，产生不良社会效果，损害国家法律的权威和统一。因此，必须在实施过程中，加强建立党内法规与国家法律的衔接和协调机制。

具体来说，一是要搭建协调平台。党内法规实施部门和国家法律实施部门可根据权限、行业等因素，以设立联席会议、协调领导小组等多种形式，建立沟通协调平台，同时必须要明确专人负责，确保工作有人抓有人管，才能使协调机制有效运作起来。二是要实现信息共享。党内法规实施部门和国家法律实施部门要充分利用协作平台，定期召开联席会或协调会，通报有关工作情况，集中协调解决工作中的疑难问题。如在违纪违法人员处理上，党内执纪部门若发现管辖对象涉嫌违法犯罪的，应当及时移送执法机关、司法机关进行处理，不得隐瞒、拖延。同样，行政执法机关、司法机关在工作中，发现涉嫌违法犯罪人员属党员的或者虽不构成违法犯罪，但可能违反党纪党规的，也要及时函告执纪部门处理。三是要规范协调程序。从前面的分析不难看出，实施中党内法规和国家法律衔接和协调效果不理想，除协作渠道不通畅、信息不共享之外，一个很重要的原因就是程序不够完善，可操作性不强、协调机制缺乏刚性。针对这些问题，笔者建议在建立协调平台的同时，要认真制定协作配合办法，明确协作配合的条件、主体、时限、责任等，进一步增强协作配合机制的操作性、执行力，真正使协调配合机制发挥应有作用。

4.加快建立和完善党内法规审查制度

加强党内法规与国家法律之间的衔接，必须尽快建立和完善党内法规审查制度。从我国特殊的党政体制实际出发，笔者以为，这一制度应当包括两种机制：一是党内违章审查机制；二是党内法规与国家法律的备案审查联动机制。在实践中，部分党内法规或规范性文件往往具有党规和国法的双重性质。针对此种情形，应当实施备案审查联动机制；对于其它类型的党内法规，则只需要实施党内违章审查机制。

首先，针对党内违章审查机制，笔者认为，可以参照全国人大法工委法规备案审查机制的做法，在党的中央机构和省一级党组织中设立是否违反《党章》的审查机构，对制定出台的党内法规进行合章性审查，以确保党内法规的统一性。

其次，建立党内法规与国家法律的备案审查联动机制。事实上，早在2013年出台的《备案规定》中，就首次明确规定了要建立“备案审查衔接联动机制”⑮，但对如何建立与国家法律备案审查之间的衔接联动机制没有作具体规定。笔者认为，备案审查联动机制事实上为党内法规与国家法律的协调提供了“双保险”。备案审查联动机制应当建立在违章审查的基础上。具体而言，具有“双重性质”的党内法规应当首先由党内相关机构对其是否违反党章进行审查，如若通过了违章审查，再交由相关的联合审查机构进行合法性审查，审查内容应当包括是否违宪、违法、是否超越权限、是否与国家大政方针相冲突等方面。对党内法规备案审查无法通过的，应当通过组织召开联合工作会议等方式，向有关党的起草组织提出修改意见，待修改完善后再次进行审查。之所以作出如此设想，原因在于：一方面，考虑了党的执政地位，即作为中国社会主义事业的领导核心，党的意志与国家意志在根本上具有一致性，因此党内法规首先在党内进行备案审查；另一方面，相关组织通过联合工作会议等方式对党内法规草案提出意见，为双方提供了沟通交流的平台，能够保障党规的合宪性和合法性，进而确保党内法规与国家法律的衔接和协调。

5.建立中国共产党中央机关和全国人大常委会联合组成的党内法规与国家法律衔接协调机构

加强党内法规与国家法律之间的衔接与协调，必须有一个权威的机构进行统筹安排，否则当二者之间出现矛盾冲突时是难以有效处理的。上面提出要建立联席会议制度，但是，联席会议制度同样需要一个召集者或仲裁者，诚如恩格斯指出的，革命是需要权威的⑯。当前中国，中国共产党是中国特色社会主义建设事业的领导核心，无疑是最有权威的。党领导人民制定法律，集中最广大人民的最大意志通过制定法律上升为国家意志；同时，党又要通过党内法规“管党治党”，使党永葆先进性和领导力。而且，党始终代表广大人民的根本利益，发展社会主义民主，全面推进中国特色社会主义法治建设。党的中央机关则是执政党的核心与中枢，是中国共产党的最高组织机构；而全国人民代表大会是由全体人民选举产生、代表全体人民行使国家权力的最高国家权力机关，是国家最高立法机关，是国家权威的象征。全国人民代表大会常务委员会则是全国人民代表大会的常设机构，是在全国人大闭会期间代行全国人大部分职权的最高权力机关。建立一个由中国共产党中央机关与全国人民代表大会常务委员会联合组成的党内法规与国家法律衔接协调机构，充分体现了党的领导、依法治国、人民当家作主三者高度统一，对于加强党内法规与国家法律的衔接与协调具有重要的促进和保障作用。

注释：

①⑭ 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。

②⑥ 《中国共产党党内法规制定条例》，人民出版社2013年版，第1、1页。

③ 参见王振民、施新州：《中国共产党党内法规研究》，人民出版社2016年版，第33页。

④ 参见《中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成》，《人民日报》2014年11月18日。

⑤ 参见《管党治党，首先要尊崇党章》，《人民日报》2016年1月19日。

⑦ 张文显、信春鹰主持编写：《法理学》，人民出版社和高等教育出版社2010年版，第35页。

⑧ 参见陶青德：《党规纳入国法体系后的党、法关系新格局、新问题》，《甘肃理论学刊》2015年第6期。

⑨ 付子堂：《为依法治国提供学理支撑》，《人民日报》2015年3月23日。

⑩ 《邓小平文选（1975—1982）》，人民出版社1983年版，第307页。

⑪ 《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，人民出版社2013年版。

⑫ 《抚州市查处并通报1起领导干部赌博案件》，摘自江西省纪委监察厅网站。