行政公益诉讼中继续确认判决的困境及完善路径——基于贵州省100份裁判文书的考察

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（华东政法大学法律学院，上海 200042）

一、引言

由检察机关提起的行政公益诉讼作为一类新兴且具有时代特色的诉讼制度，正逐步发挥其监督行政机关、提升行政效能、维护国家利益和公共利益的作用。自全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点至今，行政公益诉讼制度已运行三年有余，无论是试点期间还是正式施行期间，通过诉前程序化解的案件数量都远超诉讼程序。［1］在已公开的以判决形式结案的判决书中，人民法院使用的判决类型局限于两种，即确认违法判决和责令履行判决。其中确认违法判决居多，几乎所有支持公益诉讼人诉讼请求的判决中都包含了该判决类型。狭窄的受案范围和单一的判决类型，折射出当前行政公益诉讼制度在实施中存在问题，其制度构造亟待完善。［2］

二、基于贵州省一审100份裁判文书的实证研究

作为13个试点省份之一的贵州省，其行政公益诉讼一审公开判决书数量最多，且案由分布较广，适合作为研究对象。笔者通过“裁判文书网”、“北大法宝”和“无讼网”等对贵州省行政公益诉讼一审案件进行检索，设置判决时间为2015年7月1日2018年12月31日，对检索的结果再进行整理并筛选，共得100份裁判文书，其中有99份判决书、1份裁定书。

100份裁判文书中，公益诉讼人的诉讼请求类型主要有四种：诉讼请求包括“确认行政行为违法+判令履行职责”有19份；“确认行政不作为违法+判令履行职责”有77份之多；“确认行政行为违法+确认行政不作为违法+判令履行职责”和单独“确认行政不作为违法”分别为1份和3份。

人民法院的裁判类型也呈现类型化，除了1份裁定准许公益诉讼人撤诉的裁定书外，剩余99份裁判文书都以判决形式作出：单独“确认行政行为违法”和“确认不作为违法”的分别有3份和15份；“确认行政行为违法+判决被告履行职责”的有15份；“确认行政机关不作为或怠于履职违法+判决其履职”的有62份；除此之外，“确认行政不作为违法+驳回其他诉讼请求”、“确认行政行为违法+确认行政不作为违法”、“确认行政行为违法+撤销行政处罚决定书并责令其重作”以及“撤销被告的行政处罚+判决被告履行职责”各有1份。

令人印象深刻的是，有77份判决书中均包含确认不作为违法判决和责令履行判决，这种组合式的判决形式符合《行政诉讼法》第76条（1）和《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高解释》）第25条第1款第1项的规定，（2）与大部分公益诉讼人的诉讼请求相吻合，因为多达97个案件中公益诉讼人的诉讼请求都包括确认违法和责令履职；除上述两种判决类型外，撤销判决、驳回判决和重作判决都仅出现1次或2次，而公益诉讼人的诉讼请求中甚至未包含上述请求。这种现象也反映出行政公益诉讼的判决类型较单一，人民法院的审查和裁判思路基本沿着公益诉讼人预设的“轨道”进行。

19份判决书中法院仅仅以确认违法判决形式结案，除去3份判决书中所记录的公益诉讼人仅请求法院判决确认违法外，多达16个案件中的人民法院适用了继续确认违法判决，即当被告行政机关已经按照检察建议或者法律、法规规定履行职责后，人民法院仍然判决行政机关的原行政行为或行政不作为违法，因此时的公益诉讼目的已实现，法院无需判决行政机关履行职责。如此高的继续确认违法判决率背后，暗示行政公益诉讼制度在实践过程中仍存在问题。

三、继续确认判决率过高所隐含的问题

确认违法判决于2014年《行政诉讼法》修改时被正式确定为一种判决类型，其与确认无效判决一同构成我国行政诉讼中确认判决的主要类型。德国学者胡芬教授认为，在确认诉讼概念背后隐藏着许多不同的诉讼种类。［3］除传统的确认违法和确认无效判决外，我国还在第74条规定了情势判决和继续确认判决，后者是一种亚类型的确认违法判决。在德国法上，其被称为“续行确认诉讼判决”或“追加确认诉讼判决”，德国《行政诉讼法》第113条第1款第4句将继续确认诉讼作为一种单独的诉讼类型。（3）我国目前尚未对行政诉讼类型进行规定，但判决的类型化也能反映出诉讼类型化的趋势。

贵州省100个行政公益诉讼一审案件中，有多达98个案件的判决书中法院适用了确认违法判决，其中16个实质是继续确认违法判决。根据《行政诉讼法》修改后的行政案件数量粗略数据可知，行政诉讼中继续确认违法判决的比例远远低于行政公益诉讼。（4）过高的继续确认判决率，一是缺乏实质意义，难以发挥维护公共利益的作用；二是对行政机关的制裁性偏弱，难以承担制衡行政权、监督其依法行政的作用。具体分析如下：

（一）继续确认违法判决有耗费司法资源之嫌

江必新副院长在《两高解释》出台后曾对其第二十四条作出解读：司法实践中仍然存在部分行政机关在接到检察建议后，既不回复也不依法及时履职，未能及时保护受损国家利益和社会公共利益的情形，必须遏制这种现象。所以当公益诉讼人依法提起诉讼后，即使被告在诉讼过程中履行了法定职责，也应根据法律规定，围绕公益诉讼人的诉讼请求，判决确认原行政行为违法，以督促行政机关提高依法行政意识，发挥公益诉讼的示范引导作用，最大限度维护国家利益和社会公共利益。［4］由此可见，最高人民法院对继续确认违法判决采取肯定态度，单独确认行政机关的不作为违法，可以威慑行政机关工作人员和主要领导，进而达到一种心理强制作用，敦促其依法履行职务，避免再犯类似错误。但其实际效果却差强人意。贵阳市乌当区人民检察院曾于2016年和2017年向该区三个镇政府提起行政公益诉讼，诉讼缘由都是因镇政府违法倾倒垃圾和怠于履职，致使周边环境遭受破坏。（5）人民法院针对三个案件都作出了确认违法判决，即确认镇政府倾倒垃圾和未履行监管职责的行为违反《环境保护法》。三个镇政府都位于乌当区，地理位置相距不超过几公里，但镇政府的违法行为却“前赴后继”的发生，说明单纯依靠确认违法判决督促行政机关提高依法行政意识尚存在难度。

从上述案例可知，期望行政机关及主要领导因法院的确认违法判决而产生畏惧心理，并因此践行依法行政的要求，仍显“理想主义”。行政公益诉讼以维护国家和社会公共利益为其主要宗旨，兼具监督行政权的目标。在审判过程中公共利益已得到维护，则制度目标既已实现，司法机关再对行政机关的行为作出否定性评价，已背离了行政公益诉讼的两大目的。监督行政权的最佳路径是在行政机关履职过程中，即检察机关通过诉前程序充分发挥监督职能，而非通过人民法院事后的否定性判决完成监督。从最大化发挥诉前程序效能角度出发，继续确认违法判决确有耗费司法资源之嫌。

（二）确认违法判决对行政机关制裁性较弱

确认违法功能是撤销判决发挥撤销功能的前提，但行政公益诉讼中行政机关多存在怠于履职的行为，不具可撤销内容，故确认违法判决主要承担撤销判决的替代性方式而存在。确认违法判决本身不具有制裁性，尚需与国家赔偿相结合，才能形成实效性的救济。［5］但无论是公益诉讼人、普通民众或是人民法院都无权作为国家赔偿之诉的原告，要求行政机关因其违法行为对公共利益造成的损害作出赔偿，确认违法判决仅作为一种类似“声誉罚”的负面评价而存在，其缺乏执行力，法院更无权对行政机关的作为方式作出指令，制裁性偏弱。

晴隆县环境保护局曾于2017年4月20日被法院判决怠于履行环境监管职责的行为违法，5月20日又因相同原因被判决不作为违法。（6）虽然前后判决仅相隔一个月，且案件受理时间都早于4月20日，但在已遭受到确认违法判决的“指责”时，其更应积极履行监管职责，争取使公共利益得到维护，并用行动促成公益诉讼人撤回对履行职责的诉讼请求。但晴隆县环保局在一个月时间内并未有所作为，最后法院仍然作出了确认其怠于履职的行为违法，并判决其继续履职。印证了确认违法判决的制裁性偏弱，难以使行政机关产生重视心理。

此外，确认违法判决所针对的不作为行为自始至终未产生效力，即使法院对其合法性作出否定性评价，也无法直接使公共利益得到恢复。真正使行政机关积极纠正违法行为并践行依法行政要求的是其畏惧内部惩戒的心理，这种畏惧感源自于行政机关的内部考核机制和上级行政机关的追责。囿于我国的权力分立制度和行政诉讼的审查方式，法院仅能对行政行为的合法性作出判断，所作出的判决也仅在行政行为外部“徘徊”，无法侵入行政权内部进行“干预”和指导，从客观上导致确认违法判决缺乏执行力。

四、继续确认判决率过高的原因分析

继续确认判决率较高有多重原因。从诉前程序的运转、法院的审查原则和方式，以及判决后的责任追究机制等多角度分析，主要是以下三点原因：

（一）单薄且模糊的诉前程序

诉前程序作为公益诉讼的前置程序在世界各国都有先例。大陆法系成文法国家德国和荷兰均规定提起环境公益诉讼以申请行政救济为前提，［6］德国的环境团体诉讼旨在当政府的行政执法机制失灵后，由公民组成的非政府组织提起公益诉讼以保护环境。作为公益诉讼创始国的美国，也有“私人检察总长制度”以弥补检察总长对公共利益关注度不够的缺陷。［7］日本《地方自治法》和《行政事件诉讼法》均规定了环境监察前置程序，极大提高环境行政公益诉讼效率，较好发挥了监察委员会的行政效能。我国的行政公益诉讼尚处于起步阶段，相对模糊的诉前程序规定，致使部分本可通过检察建议化解的案件流入诉讼程序，客观上也导致继续确认违法判决率的增高。

诉前程序作为与诉讼程序同等重要的环节，在我国的实践中未发挥其应有的监督行政之功能。贵州省99份一审判决书中均详细记录了检察机关向行政机关发出检察建议书的时间及其主要内容。经研究发现，大部分检察建议书内容趋于一致，基本遵循一个模版，即某某行政机关存在违法行政行为或未充分履行职责的情形，希望其加强教育培训，增强依法行政意识，纠正自身违法行为，积极履行某部法律规定的保护职责，加强依法行政工作，防止自身行为对国家和社会公共利益造成破坏。囿于检察权的谦抑性和行政事务的专业性，检察机关不便对行政权运行作出过多干涉，但“隔靴搔痒”式的检察建议无法彰显其制度功能。

现行检察建议条款较单薄，针对行政机关如何履职、充分履行检察建议的判定仍缺乏具体标准，亟待法律或司法解释明确。无论是《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）、《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），还是《两高解释》中，有关检察建议的条款甚少。《两高解释》中仅有第21条对检察建议作出原则性规定，《试点方案》和《授权决定》均未对诉前程序有明确规定。除此以外，诉前程序的启动条件、具体操作流程、检察建议书的送达方式、对行政机关是否正确履职的判定依据都缺乏必要规定。

（二）形式化的合法性审查过程

行政诉讼是人民法院对行政机关的行为进行合法性审查的过程，《宪法》和《行政诉讼法》赋予其独立行使审判权的权力，对不同案件作出最合适的判决是其法定义务。但纵观贵州省所呈现出的法院判决形式，大部分都遵循了公益诉讼人的诉讼请求，撤销判决、驳回判决和重作判决的出现频次很低。在多数案件中，当行政机关通过履职挽回公益损失后，法院本可通过裁定驳回公益诉讼人的起诉，达到节约司法资源的目的，但最后仍适用了继续确认违法判决；法院的多数履行判决中往往含有“限期”或“依照相关法律”等含糊表述，也从侧面反映出司法权难以“侵入”行政权内部，为其设置具体时限或履行方式。

此外，当公益诉讼人变更诉讼请求时，法院必须考量公益诉讼人是否具有诉的利益，因为诉的利益是原告所享有的附着于司法审查起诉资格制度的一种救济必要性。［8］传统观点认为，诉的利益概念的形成与“确认诉讼作为一般性诉讼类型被予以认可”这一历史事实紧密相关。［9］如果法律不对确认之诉可以请求的对象给予明文限制，那么当事人可以对任何事务请求法院予以确认审判。［10］为了避免无意义的确认之诉并规制“滥诉”情形，诉讼法设置了起诉条件，从诉讼的必要性和实效性对原告的请求进行审查。继续确认诉讼中原告需证明行政机关所改变或撤销的行政行为对自身的某种利益仍存在影响，德国法中称其为“特殊的确认利益”（besonderes Feststellungsinteresse），一般来说有如下几种：一是“重复危险”型，二是“恢复名誉型”，三是“判决先例效力型”，四是“基本权利侵害型。”［11］

16份一审判决书中未记录法院斟酌公益诉讼人变更诉讼请求时是否存在诉之利益的过程，判决说理中亦未说明。基于行政公益诉讼宗旨可知，公益诉讼人作为客观诉讼的“诉讼代表人”，其诉之利益来源于公共利益的相关人——公众。囿于行政诉讼制度对于原告资格、起诉条件和受案范围的限制，公众无法提起公益诉讼，作为承担监督行政职能的人民检察院有能力通过诉讼维护公益，其诉的利益由来于此。［12］但是当行政机关通过积极履职使遭受侵害的国家利益或公共利益恢复圆满状态时，公益诉讼人要求法院继续判决确认违法的利益很难归于前述的四种类型。因为“恢复名誉型”和“基本权利侵害型”都是主观诉讼中当事人的确认利益；“判决先例效力型”也不符合行政公益诉讼的追责程序，公益诉讼人并非国家赔偿之诉的适格原告，无权要求法院判决行政机关作出赔偿；“重复危险型”确认利益尚有可能，即公益诉讼人和法院有理由确信，行政机关的违法行为被法院作出否定性评价后，其会在后续行使行政权时恪尽职守，避免再发生违法行为。但所有判决书中都未记录法院对变更诉讼请求是否具有诉之利益的考察过程，从侧面反映出法院在合法性审查时有简化和形式化倾向，客观上增加了继续确认违法判决率。

（三）衔接不畅的责任追究机制

行政公益诉讼的起因是行政机关滥用行政权或未积极履行管理职责，致使国家和社会公共利益遭受破坏。诉前程序寄望于检察机关通过相对柔性的检察建议督促行政机关纠正违法行为。不可否认的是，检察建议在大量案件中都发挥了关键作用，但考察进入诉讼程序的案件可知，检察权难以抑制行政权扩张。法律和司法解释均未规定行政机关未充分履行检察建议时，检察机关可采取的追责措施，仅赋予检察机关提起诉讼的权力。检察建议真正沦为行政公益诉讼的“前置性程序”，其自身所承担的监督功能无法发挥。

行政机关内部有严厉的责任追究制度，监察法和刑法中也规定了一系列惩处措施，但这些一般发生于法院作出不利判决之后。对于行政机关不履行检察建议的情形，尚无责任追究的依据和程序。正因诉前程序缺乏有效的监督和追责机制，导致行政机关积极履职的时间相对滞后，并非在其收到检察建议时，多是在法院受理案件后、开庭审理前方才积极履职。因为此时存在败诉风险，以及伴随着败诉后果的一系列内部追责机制。考察行政机关的内心进路不难发现，检察建议的柔性和模糊性无法对行政机关公职人员产生内心约束；确认违法判决的弱制裁性和低威慑力也难以促使行政机关积极履职；真正影响行政机关履职与否的仍是上级行政机关或纪委、监察委等反腐机关所产生的有形压力，但这种有形压力无法在诉前程序中体现。归根结底，诉前程序中闭塞的责任追究机制滋生了行政机关怠于履职的心理，亟须借助监察体制改革的“东风”缓解此症结，使严厉但被阻塞的责任追究机制得以顺畅。

五、完善行政公益诉讼制度的三重路径

针对行政公益诉讼制度施行期间所出现的继续确认判决率偏高、判决缺乏实质意义、难以发挥监督行政的功能等问题，应以约束行政权行使为主线，结合行政公益诉讼制度特点进行优化。应以细化检察建议的相关规定为基础，强化人民法院的审查力度、完善其判决类型适用，并赋予监察委在诉前程序中专属调查权为外部保障，使责任追究制度提前发挥实效。

（一）通过细化检察建议夯实诉前程序

检察建议作为一种软性监督机制，与公益诉讼人“提起诉讼”这一刚性监督应形成良性互动，双轨模式下的行政公益诉讼制度不仅可纠正行政机关违法行为，通过检察权和司法权制约行政权，避免其恣意妄为，还有利于保障国家和社会公共利益，节约有限的司法资源。

在诉前程序中，检察机关通过发出检察建议履行检察监督义务，但鉴于行政权的专业性，检察建议可以不对行政机关的具体作为方式作出限制。行政机关应当采取各种手段积极纠正违法行为，检察建议可以促进其自我发现、自我遏制、自我纠错等为目标。［13］同时，诉前程序还需发挥分流效果，只有当行政机关无法完成职责或规定期限内不书面答复检察机关时，才有被起诉的风险。行政公益诉讼周期较长且程序繁琐，将其作为维护国家和社会公共利益的最后一道防线符合“司法最终原则”。设置诉前程序可以节约有限司法资源，维护诉讼程序的权威性和终局性。

虽然检察建议作为一种柔性手段不宜过度干涉行政权，但为确保其有效开展并发挥实质作用，检察建议的启动条件、制定程序以及制定依据等都需要进一步细化。特别是启动条件，现行规定是，当检察机关发现行政机关的违法行为已经使公共利益遭受损害时才可发出检察建议，但检察建议能否作为预防性手段，即公共利益有遭受侵害的危险时，检察机关能否发出检察建议尚无明文规定。根据公益诉讼的制度目标，对于“侵害”应扩大解释为“公共利益受到实际侵害”以及“公共利益面临受侵害的危险”。此外，公共利益的修复并非朝夕间即可完成，检察机关是否可以将行政机关的履职效果作为判定其是否积极履职的因素从而提起公益诉讼，仍然有待商讨。现实中很多案件都是因行政机关在《两高解释》规定的两个月内未成功使公共利益得到完整修复，而被提起公益诉讼。但再经过行政机关一段时间的努力后，受损公共利益可恢复到完满状态，此时法院无需判决被告履行职责，只得以确认违法判决结案，亦造成司法资源的无端浪费。

有学者指出，若原告的诉讼标的是不适合通过诉讼解决的客体或者有其他更适合的权利救济方式，那么该权利就缺乏通过诉讼保护之必要。［14］虽然不能因此否定行政公益诉讼的制度价值，但诉前程序作为维护公共利益的“重要一环”必须由立法者和理论界予以充分的考量和设计，确保其发挥应有价值。检察机关在诉前程序中应加强与行政机关沟通协商，注重各项实际措施落实到位，充分发挥诉前程序的功能，使案件办理的政治效果、社会效果和法律效果达到有机统一。

（二）通过强化法院的审查力度减少确认违法判决

人民法院在审查行政公益诉讼案件时，一是应加大力度审查公益诉讼人是否具有诉之利益，特别是当行政机关已经履职完毕后，公益诉讼人仍要求法院判决行政行为违法；二是在选择判决形式时应发挥积极主动，避免陷入“固定思维”，仅考虑公益诉讼人诉讼请求中所提到的两种判决形式，而忽略了对裁定驳回起诉、撤销判决、重作判决等其他裁判形式的使用。

人民法院裁判行政案件时需先判定系争行为是否合法。若行为不合法，则优先适用撤销、变更或责令重作判决；确认违法判决被认为是撤销判决和履行判决的替代方式，其不改变行政行为所形成的法律关系；［15］若判定的是行政不作为，则主要以确认违法判决和责令履行（给付）判决为主。行政公益诉讼作为客观诉讼，其旨在维护客观法秩序和矫正违法行为。［16］当公共利益已得到行政机关维护后，客观法秩序也得到维护，行政机关的违法不作为不复存在。此时法院无需作出履行判决，公益诉讼人所享有的确认行政机关不作为违法的确认利益也已不复存在。法院在受理公益诉讼人变更请求时必须予以充分考虑，除非判决确认违法可以对行政机关产生强烈的警示和惩戒作用，避免其重复犯错，否则不应承认继续确认违法判决具有诉的利益而使其进入实体审理阶段。

行政机关在案件审理过程中依检察建议“纠正违法行为或者依法履行职责”，不能视为其承认先前的不作为行为违法，人民法院应当进行实体审理，并根据审理结果作出是否确认原行政不作为违法的判决。［17］继续确认违法判决的存在以公益诉讼人向法院申请变更诉讼请求为前提，《两高解释》第24条规定，必须由人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法为前提，法院才应作出确认违法判决。但司法实践中，少部分判决书中未载明公益诉讼人将履行之诉变更为确认之诉这一步骤。根据处分原则，当事人未请求变更诉讼请求又没有撤回起诉，法院不得擅自变更，应根据原诉讼请求作出相应裁判。对此可以分三个阶段作不同处理：在法院开庭审理前，被告已经按检察建议充分履职，公益诉讼人的诉讼请求全部实现，人民法院应以其缺乏诉的利益为由裁定驳回起诉；在法庭辩论终结前，人民法院可以在驳回公益诉讼人起诉的裁定书中对行政机关的违法不作为予以认定；在法庭正式开庭审理时，被告当庭表示已按检察建议充分履职并使公共利益恢复到完满状态，公益诉讼人既不撤诉也不变更诉讼请求的，人民法院应当判决驳回其诉讼请求，这样才是最符合公益诉讼制度目标且最大程度节约司法资源的方式。

（三）通过前置监察监督完善追责程序

检察建议作为一种柔性手段不具有强制执行力，其对行政机关产生的心理强制力偏弱，可考虑在诉前程序中为监察委员会提前介入调查、追责违法公职人员铺设道路，以实现责任追究的全程化，使行政机关因忌惮严厉的制裁措施而依法积极履职。

行政机关作为主体并无思想和行为能力，其违法行政或消极履职的背后必然归因于主要领导或相关公职人员。在当前新的监察体制下，监察委员会享有对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作的权力。（7）在行政公益诉讼中，生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的问题皆源自于公职人员滥用职权或玩忽职守。监察委员会有权力亦有义务提前介入案件，在诉前程序中对相关责任人进行调查并取证，查处严重违法违纪者并移交检察机关，为后续法院审理作准备工作。

检察机关在履职过程中发现行政机关存在违法行为时，除了向其发出检察建议、要求其限期整改外，还应向监察委员会通报相关事实，并及时将行政机关的整改情况通知监察委员会。监察委员会可根据现有证据和公共利益损害程度进行裁量，若公共利益遭受重大损害且行政机关公职人员有职务犯罪嫌疑时，监察委应行使职务犯罪侦查权，调查涉案行政机关公职人员或主要领导，必要时可采取留置和搜查等强制措施。这种调查一方面对行政机关纠正违法行为和积极履职有极强的督促作用，另一方面还可彻查潜藏的违法犯罪事实，为后续通过司法程序追究其刑事责任提供证据。［18］诸多国有土地使用权出让案件中，行政机关未如期追缴土地出让金或易地建设费往往暗含“权钱交易”，行政机关主要领导或相关公职人员收受当事人贿赂后采取不作为方式，迟延追缴甚至故意不追缴出让金。监察委员会提前介入调查可以对违法人员产生警告和严惩作用，同时也能促进行政机关依法行政，在规定期限内完成整改，保障国家和社会公共利益。

前置监察监督可以为案件在诉前程序圆满解决提供外在保障，避免因行政机关整改不力导致案件进入法院实体审理阶段，既能使继续确认违法判决率降低，又能使行政机关促生依法行政的良好氛围。

六、结语

行政公益诉讼在矫正违法行为、督促行政机关履职、平衡行政权、检察权和司法权三者关系、保障国家和社会公共利益等方面都发挥了显著功效。作为一个仍处于“试验”和“探索”中的制度，需要借助司法实践推进制度构建，不断完善其具体规则。无论是细化检察建议规定以夯实诉前程序，还是强化法院的审查力以适应不断变化的审判形势，抑或是拓宽渠道使诉前程序与新监察体制相衔接，都有助于扭转当前司法实践中继续确认违法判决率畸高的现象，确保行政公益诉讼制度富有实效性，使判决具有实质意义。

注释：

（1）《中华人民共和国行政诉讼法》第76条：人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

（2）《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条第1款第1项：被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施。

（3）《德国行政诉讼法》第113第1款第4项：行政处分于判决前，因行政机关撤销或其他事由而解决者，法院应依申请以判决确认该行政处分本属违法，但以原告对该项确认有正当利益者为限。

（4）据笔者统计，截至2019年1月13日在“裁判文书网”通过设置“法律依据”为“《行政诉讼法》第七十四条第二款第二项”进行检索并整理，共得出77份裁判文书，而“裁判文书网”已公开的自《行政诉讼法》修改以来的行政诉讼法律文书远超过100万件，这个比例远低于16%。

（5）参见判决书（2017）黔0181行初6号、（2017）黔0181行初14号和（2017）黔0181行初15号。

（6）参见判决书（2017）黔2323行初4号和（2017）黔2323行初1号。

（7）《中华人民共和国监察法》第3条：各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。