美丽乡村建设研究——以日照市为例

王 艳

（中共日照市委党校经济学教研室，山东 日照 276800）

“美丽乡村”最早源于习近平总书记2003年在浙江实施的“千村万村整治”行动，2013年由农业部率先推向全国。十九大报告提出实施乡村振兴战略之后，美丽乡村建设进入到一个新阶段，内涵更丰富、拓展力度更大，重要性也得到新的提升。如果说乡村振兴战略是战略层面的部署，美丽乡村建设就是措施层面的抓手。［1］从世界历史发展的规律来看，一个正常国家的发展和进步一定是城市和乡村协调发挥作用，城市主要是集聚人口、集聚财富、集聚技术，带动一个地区乃至国家经济发展，而乡村主要是提供基本的农产品、提供生态屏障、传承一个国家和民族的历史文化，二者相得益彰、相辅相成，只能互补不能替代。［2］中国，作为一个国土和人口大国，即使到了2050年城镇化率达到了80%，仍然会有两三亿人口生活在农村，所以，乡村不仅不能衰败，还必须是一个安居乐业的美丽家园。因此，建设美丽乡村作为实施乡村振兴战略的一个重要抓手，作为建设美丽中国的重要组成部分，势在必行。

一、日照市美丽乡村建设的现状

目前，我国对美丽乡村建设的研究还处于起步阶段，学界对美丽乡村的内涵基本是从自然、社会、人文三个层面进行分析的，认为美丽乡村应该是自然环境整洁、社会环境良好、人文环境优越的统一体。姚瑞平认为美丽乡村的内涵是环境友好、资源节约，核心是绿色、循环、低碳、可持续，关键是低能耗、低排放、无污染，其治理理念应该是乡村治理的生态系统观、生态自然观、科学发展观和生态循环观的统一。［3］关锐捷认为美丽乡村建设有五大基本要素，分别是环境、生活、文化、布局和机制。［4］山东省2015年发布了实施《美丽乡村建设规范》地方标准，2016年又印发了《关于推进美丽乡村标准化建设的意见》，要求按照“基础设施完善、村容村貌美观、公共服务健全、产业发展高效、乡村管理民主”的标准，把农村地区打造成“生产美、生态美、生活美”的美丽乡村。（1）日照市整合各方资源，坚持推进美丽乡村标准化建设，目前已基本实现城乡环卫一体化全覆盖，并在12个村开展了垃圾分类收集处理的试点工作，尤其是东港区试点的3个有机垃圾及生活污水一体化处理项目，是目前省内外最为先进的农村污染物处理模式。在村庄“五化”“七改”、标准化档案建设、环境综合整治等方面积累了初步经验，截止2017年底，创建美丽乡村1464个，覆盖率达到了57%，计划到2020年，美丽乡村覆盖率达到75%以上，到2035年，美丽乡村实现全覆盖。（2）但是，我们也要清醒地看到，目前日照市在美丽乡村建设过程中还存在很多问题。

（一）缺乏产业支撑，发展后劲相对不足

建设美丽乡村需要大量的人力物力财力，单靠政府的资金和政策扶持不是长久之计，如果没有产业支撑，美丽乡村建设就是无源之水。目前，日照市农业结构调整取得突破，茶叶、林果、中药材、烟叶、桑蚕、蜂产品等特色优势产业发展迅速，但是，总体来看，规模比较小，除绿茶之外，其余种植面积都不超过10万亩。产业层次比较低，农业龙头企业普遍规模偏小，大多从事农产品初加工，产品加工增值率只有55%，比如，800多家茶叶加工企业主要是炒制干茶，没有企业从事附加值比较高的茶多酚的提取工作。据调查，全市果品加工能力仅占总产量的5.7%，储藏能力仅占15.4%，除樱桃加工有山东绿丰农业有限公司外，其他板栗、苹果、核桃等果品的仓储、加工基本处于空白状态。多数农业园区规划层次不高，发展模式雷同，功能单一，80%的以采摘为主，与娱乐、文化等方面结合的非常少，还有很多村庄的三产融合发展还无从谈起，对人才、资金等要素资源的吸引力非常有限，而且各村之间产业发展也不均衡。

（二）农村人居环境依然需要改善

农业生产中，日照市农药化肥的利用率还不到40%，直接导致了对土壤、大气的污染，而且农用化学品尤其是农药包装物往往丢弃于田间地头，又对环境造成了二次污染；多数农村地区，取暖方式还比较落后，畜禽粪便的处理方式还比较原始，建有标准化排水沟渠设施的不足10%，大量生活污水直接排放在地表，生活垃圾随意排放的现象时有发生，达到山东省美丽乡村绿化标准的村庄仅30%左右，村庄汪塘沟渠得到整治的仅有5%左右；除了13个省级美丽乡村示范村和正在建设的8个市级重点示范片区，其余大部分村庄尤其是莒北、莲西贫困区域，村庄破落、房屋零乱现象依然突出。

（三）公共基础设施和公共服务体系建设仍待加强

随着城乡收入差距的不断缩小，农民的需求水平不断地向城镇靠近。近几年，日照市农村的基础设施供给虽然有了很大改善，但是即使那些被评选为美丽乡村的村庄，在道路、燃气管道、污水处理系统、休闲娱乐设施等方面与城镇相比仍然相对落后。目前，全市7987公里农村公路，达到三级公路标准的仅占16.2%，还有400多公里破损严重，需要大修。尤其是莒北、莲西、港西、岚西北的交通瓶颈还没有完全打通，美丽乡村建设缺乏最基础的支撑。全市村庄实现整体道路硬化的仅有8%左右，村内主街道和公共场所路灯安装率仅60%左右，有文体广场和街头公园等景观设施的仅有25%左右。教育、医疗卫生、社会保障等公共服务投入不足，发展滞后。目前，全市农村中小学71%是大班额，34%的校舍是平房，达不到抗震要求；乡镇卫生院、村卫生室建设滞后，全市54处公办乡镇卫生院和社区卫生服务中心，有9处达不到标准化建设要求，16处需要提档升级。总之，城乡公共基础设施和公共服务均等化还有很长的路要走。

（四）乡村文化特色尚未得到深层次挖掘利用

日照市农村文化资源非常丰富，岚山号子、农民画、黑陶、剪纸等在全国都很有名气，但是却没有产生相应的经济价值。随着城镇化的快速推进，一些经济基础比较好的或者整村搬迁的村庄建设得越来越像城市，农村里的传统乡土文化正面临巨大的传承危机，许多古村落、古建筑及优秀的民俗文化，如五莲县政府的旧址，没有得到有效保护，同质化比较严重，很多村庄整洁干净了，但是记忆中的乡愁却没有了。

二、日照市美丽乡村建设存在问题的原因

（一）农民的思想认识不统一，其主体作用未能充分发挥

农民是美丽乡村建设的主体和最终受益者，农民对美丽乡村建设的重视程度和是否全过程参与建设，直接决定着美丽乡村建设的成效。美丽乡村建设不仅仅是乡村外部环境的改善，而是一个农村整体发展的系统工程，农民对其了解、认识、接受需要一个过程。而且农民由于自身的思想局限，无论是环保意识还是传统文化保护意识都比较淡薄，往往过分追求现实的经济效益而忽视了文化效益和生态效益。贫困落后的农村，留守的多为老年人，对美丽乡村建设的动力不足，产业发展比较好的农村，很多人都在城里买了房子，参与美丽乡村建设的热情不够，责任感不强。再加上有些村庄在美丽乡村建设过程中，没有尊重农民意愿，没有把建设的主动权交到农民手中，在村容村貌上做表面文章，搞形象工程，引起村民的不满甚至是抵触，让农民失去了建设美丽乡村的积极性。

（二）建设思路有待拓宽，缺少全面可行的发展规划

目前，日照市美丽乡村建设正处于探索阶段，基本模式就是改造美化房屋，修建文化室、健身广场，整治河流沟渠等，没有创意和新意。有些村庄还没有明确的发展规划，只是一味追求现在利益的最大化；有些村庄发展规划雷同，发展模式生搬硬套，没有与当地的生态、文化、产业等相结合，没有突出特色鲜明的村庄文化；有些村庄发展规划缺乏整体性和长远性，边建边规划，边规划边改进，造成了不必要的重复和浪费。

（三）美丽乡村建设要素供给有限，发展后劲不足

由于各类要素在城乡之间的流动不通畅，多数是农村向城市的单向流动，几乎所有的村庄都面临建设资金短缺、人才匮乏的问题。目前，政府的财政还非常有限，只能起到引导作用，还没有能力对所有的村庄都进行帮扶；很多村集体经济非常薄弱，目前，全市集体收入3万元以下村791个，占全市村庄总数的26.6%，空壳村168个，占比5.6%，其正常运转都要依赖于上级财政的转移支付，也无法为美丽乡村建设提供资金支持；社会资本具有趋利性，除了少数旅游资源丰富、产业基础比较好的村庄，大部分村庄对社会资本吸引力有限。由于发展的落后，导致农村的大学生基本都留在了城市，没有上过大学的，稍微有点能力的也都到城市安家就业了，更谈不上吸引人才到农村去创业干事，从而形成了人才、资本与产业落后的恶性循环。

（四）长效建设管理机制尚不健全，后期管理缺位

开展美丽乡村建设之后，村庄变美了，基础设施变好了，环境变优了，但是，由于这项工作刚开始，现阶段还没有建立长效建设管理机制，重建设、轻管理。基础设施交付使用后的管理、设施损坏后的维修、维护人员的工资、各项设施的运转都没有一个统一的管理机构，很多基础设施没有管理人员维护，或者没有落实管理责任，乡村基础设施毁坏现象频发，比如，设在农村的垃圾箱、健身器材，用不了两三年就破破烂烂，投入上百万的秸秆气化装置，两三年就瘫痪，这些基础设施出现故障之后，往往没有机构或者人员负责维修。

三、加快美丽乡村建设的对策建议

（一）提高农民参与美丽乡村建设的意识，发挥其主体地位

1.创新宣传方式，提高群众知晓率。宣传引导是美丽乡村建设的工作基础，要充分发挥报刊、电视、广播、网络等主流媒体作用，开展形式多样、内容丰富的宣传、教育、培训活动，让农民群众了解美丽乡村建设的相关政策、内容、具体措施、目的和意义，做到家喻户晓。总结学习先进典型，用美丽乡村建设的成功案例激发村民的参与热情，让农民群众直接感受到美丽乡村建设对其自身发展带来的益处，让其明白美丽乡村建设不只是政府的工作，也不只是停留在想象憧憬之中，从而把美丽乡村建设转化为自觉行动，实现“动自己的手、出自己的汗、用自己的钱，建设自己的家乡”的工作局面，形成“政府干”到“群众干”的良好建设氛围。

2.发挥基层组织作用，提高群众支持率。充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，定期公示美丽乡村建设过程中的重大项目进展情况、资金使用情况，接受全体村民的监督。对建设过程中遇到的难题，基层干部要多和农民群众沟通，耐心与群众讲解，要站在群众的角度想问题，争取群众的支持，让群众真正拥有知情权、参与权、决策权和监督权。

3.发扬民主决策，提高群众参与率。民主决策是村民自治的关键，是群众积极参与美丽乡村建设的有力保障。组织农民学习政策文件、法律法规，提高农民素质，让其感受到民主决策的重要性和必要性，提升其参与民主决策的能力。对美丽乡村建设过程中涉及到的基础设施建设、环境整治、产业发展等重大项目，必须召开村民代表大会，广泛征集民意，充分发挥农民的积极性和创造性，让农民参与到建设规划的制定和具体实施过程。美丽乡村建设，政府要帮助规划，要引导和支持，但不能代替农民决策，更不能违背农民意愿搞强迫命令。

（二）拓宽美丽乡村建设的新思路，充分发挥美丽乡村建设的规划引领作用

1.深挖内涵，拓宽美丽乡村建设新思路。美丽乡村不是高楼大厦，不是柏油马路，而是小桥流水，要展现出悠久的农耕文化、秀丽的乡村风光。要用“因地制宜、显示特色”的理念，建设更多具有传统特色、地方特色的乡村居民区，让农民住进新居时仍有旧居的感觉，要保留他们的传统情节，这样广大农民会更加主动地配合美丽乡村建设。要用建设与经营并重的理念，以美丽乡村建设为契机，挖掘传统农耕文化，发展特色产业，提升生态旅游业。

2.因地制宜，做好美丽乡村建设的规划。美丽乡村建设一定不能急，要规划好，谋划好。首先，从全市范围看，要在整体上有一个预判，综合考虑资源、生态、文化、人口等因素进行全地域规划，对每一个乡镇、片区、村庄的基础条件怎么样、优势在哪里、乡村振兴的路该怎么走，美丽乡村该怎么建设，都要做到心中有数，作出系统的规划。其次，要运用先进的规划理念，学习美丽乡村建设示范村的经验，结合村庄的自然环境、村居田园、传统民俗、人文历史，以改善农村房屋布局、村庄整体风格打造、特色优势产业发展等为核心，对村庄进行现代化的规划。规划要尊重农民意愿，综合考虑各方面的利益冲突，处理好村民近期和长远的发展需求，让广大村民接受规划并能自觉维护。为了把规划蓝图变成美好现实，还必须注重规划的可操作性，把规划分解成定性定量的具体内容，转化成年度行动计划，细化为具体的实施项目。

3.探索美丽乡村建设模式。综合各地美丽乡村建设的实践，美丽乡村建设的模式主要有产业发展型、生态保护型、城郊集约型、文化传承型、社会综治型、渔业开发、草原牧场型、环境整治型、休闲旅游型、高效农业型。［5］美丽乡村建设不是给外人观赏的，不能仅仅以休闲旅游养生为目的，而是要提升生活在本地的农民的幸福指数，所以无论采取哪一种建设模式，一定要结合当地的资源优势，激发内在的发展活力。

（三）加大财政投入和政策支持力度，多方筹措美丽乡村建设资金

1.发挥财政投入引导作用，积极吸引企业和社会资金共建美丽乡村。公共财政要向“三农”倾斜，各级政府要以扩大农村公共财政覆盖的范围为目标，确保美丽乡村建设财政投入逐年增加，改善农村基础设施薄弱和公共服务发展落后的现状，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用；创新引入社会资本建设美丽乡村的方式，以财政贴息、以奖代补、先建后补、民办公助、经营参股等多种方式发挥社会资金的作用；健全符合农业农村特点的农村金融服务体系，支持现有大型金融机构增加县域网店，优化村镇银行设立模式，提高县市覆盖面，创新“三农”融资方式，探索开展农村宅基地、土地经营权、林权、集体资产股份、农机具、蔬菜大棚、农副产品抵押等方式，为乡村振兴和美丽乡村建设提供多元化、多样化的金融服务；建立帮扶结对支援机制，给予被帮扶村庄资金、物质、人力及技术方面的协助。

2.以新六产为增长点，激发现代农业新活力。产业是美丽乡村建设的命脉，建设美丽乡村必须有产业支撑。要继续实施承包地“三权分置”制度，引导土地有序流转，发展适度规模经营，截止到2017年底，日照市土地流转面积占家庭承包耕地面积的33.7%，（3）而从全国范围来看，2016年，这一占比就超过了35%；每个村或者周边几个村至少有一个生产、供销、信用“三位一体”综合合作社，实行标准化生产，统一销售，为农民提供资金帮助；引入龙头企业，建立集农业生产、休闲娱乐和生态保护于一体的现代农业产业园；培育新型农业经营主体，充分利用新技术新业态新模式；加大营销力度，培育高端化的农业品牌，增加知名度和美誉度。总之，要调整和优化农业结构，推动质量兴农、绿色发展，同时，还要拓展农业的功能，深层次挖掘乡村文化特色，既要保护好古镇古村、古树名木、传统建筑、文物古迹，让乡村留住记忆、承载乡愁，又要与旅游、民俗、民宿等业态结合起来，促进农业的一二三产业融合发展。

3.大力发展集体经济，增强美丽乡村建设后劲。美丽乡村建设具有长期性，即使地方财力雄厚，短期内可以建成美丽乡村，后期的维护管理费用数额也非常高。一个村要达到“五化”要求，平均得投资300万元，要打造出特色，各种公共服务设施、文化礼堂、便民设施齐全，平均得投资1000万，仅靠财政支撑往往难以为继。就日照市的财政实力，打造几个美丽乡村示范点还可以，如果所有的农村地区都依靠财政来投入，基本是不可能的，因此，美丽乡村建设最终还是要依靠集体经济，为之提供后续支撑。干部配备上要优先考虑农村的需要，充分发挥基层党组织和村支部书记的带头引领作用；深化集体产权制度改革，利用股份合作制模式，整合农村的资源，分别建立土地、资金和劳动力股份合作社；整合自身资源优势，探索集体经济与社会化服务、现代农业企业、电商、旅游、康养等融合发展的新型业态；通过发展物业型经济和置业型经济，拓展集体资产增值的新路径。

（四）建立美丽乡村治理长效机制

美丽乡村不能只美丽一时，乡村振兴更不能只求短平快。在美丽乡村建设中，必须建立起长期维护和监管机制，不能重一时整治而忽略长期有效的管理，要依靠改革创新，让初期投入可以持续产生效益。对美丽乡村建设项目要完善考核监督机制，既要定期检查工作进展情况，又不能急功近利，盲目开发建设，要给予每个村庄按照自己的规划一步步发展的空间。对基础设施、村庄绿化和卫生保洁要建立长效管护机制，制定具体的管护标准，加强管护资金的监管，创新管护方式，明确落实管护责任，同时还要充分发挥村干部和党员带头示范作用，培养村民自我管护意识，营造村民自觉管护的氛围。

注释：

（1）山东省委办公厅省政府办公厅《关于推进美丽乡村标准化建设的意见》［R］.2016-9-5.

（2）齐家滨.深入学习贯彻习近平总书记视察山东重要讲话精神奋力开创高质量发展新局面［R］.2018-6-28.

（3）日照市2017年统计公报.