新形势下假释制度依法扩大适用的思考

左双林

（山东省济南第二监狱，济南 250116）

假释，作为公权力抑制犯罪惩戒手段的刑罚制度的一种，是附条件的提前释放。它将符合假释条件的罪犯提前归回社会进行改造，既有利于促进罪犯改造积极性，更有助于社会秩序的良性发展。正是监禁刑中这种调动罪犯矫正积极性的执行变更措施，曾让我国创造出外国人眼中罪犯矫正史上的“中国奇迹”。2018年，司法部发布关于依法扩大假释适用的征求意见稿，更表明对于新形势依法扩大假释适用的重视。实操中，假释在有效加强社会参与罪犯改造的同时，在司法实践中也面临着诸多的难题，存在违法减刑、假释、暂予监外执行的情况。由此，如何在新形势下既要遵循法律原则，同时还要坚守罪犯改造目的的前提下，最大限度依法发挥假释制度的优势，彰显假释功能，是监狱刑罚执行者和研究者值得深思的问题。

一、假释制度的研究综述

假释的产生始源于英国人亚瑟·菲利普创建的“释放票制”，再由亚历山大·麦克诺奇以“点数制”形式首次取消定期刑，最后到“累进处遇制”（爱尔兰假释制度）成功确立。假释的基本理念和做法直接源自累进处遇制，是累进的高级处遇阶段。19世纪中叶，英国监狱改革家沃尔特.克罗夫顿创立了爱尔兰累进制，对得到有条件释放的罪犯配以社会监督，促使罪犯在过渡中顺利回归社会。［1］随着假释制度在世界的广泛传播，实行假释的目的也逐渐从最早是减少和控制监狱罪犯人数、加强监狱纪律管理、调节刑罚过度严厉演变到作为一种奖励、教育、矫正罪犯，帮助罪犯回归社会。目前，全球绝大多数国家都规定了假释制度，在适用情况上虽各有不同，但激励罪犯改过自新和帮助回归社会的功能却都一致相同。当前，美国、英国、法国已将刑罚变更执行的方式转变为假释为主、减刑为辅；德国、加拿大、日本则只有假释制度而取消了减刑制度。据美国司法部官网数据，2008-2013年平均假释率37.3%［2］我们的近邻日本，假释比率也常年保持在50%以上。以此，我们可以判定国外对于假释制度的适用已进入一种积极、宽松的状态，成为刑法功能中的刑罚变更执行的主要手段。

相较于国外，我国的假释制度开始于1911年的《大清新刑律》，却在之后经历了漫长的发展过程，直至新中国第一部刑法典把假释定位为“刑罚的具体运用”，成了刑罚的具体执行方式之一。假释作为刑罚执行方式，对于刑罚和罪罚改造虽然发挥了重要作用，但是现行的假释制度却在立法和实践中仍存在着诸多问题和不足，特别是《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》颁布，更加凸显了适用条件过严、启动方式偏窄、评估体系不完善、假释内部运行程序复杂、执行考验期规定不合理、缺乏有效监督机制、撤销条件较为宽松等等。鉴于此，我国有学者提出了将减刑制度与假释制度合二为一，建立“预定假释制”，把在监狱服刑期的减少作为假释的依据，将在监狱服刑期届满之日视为适用假释的开始之时。［3］尽管假释制度在理论界引起了广泛关注，但在新形势下分析研究假释在具体司法实践中的适用难题，针对特殊犯群评测、裁判实务操作、制度平台搭建等方面，提出依法扩大假释适用的对策建议，不仅是最大限度发挥假释功能的需要，也是执行机关践行治本安全观、充分发挥国家行刑职能和司法资源优势的重要课题。

二、假释制度与刑罚执行相关内容的分析

监狱监管工作直接影响监狱的稳定，随着《刑法修正案（八）》、《刑法修正案（九）》对刑罚结构的调整，出现了对假释条件的修改，体现在兼顾了假释人员在服刑期间的表现和在假释后对居住社区造成的影响。在司法实践中，减刑作为一种在监狱内对罪犯的激励手段，在服刑期间被广泛运用。假释作为一种刑罚执行手段，在我国运用不普遍，呈现罪犯假释比例较低的局面，全国罪犯平均假释率仅为2%到3%。全国罪犯平均减刑率则高达30%多，大大高于平均假释率。近五年，山东依法办理提前罪犯减刑17万余件、假释3.5万余件，假释案件仅为减刑案件1/5。由此可见，在我国刑罚执行变更中没有明确减刑、假释的比例要求，但已经形成了“减刑为主、假释为辅”的格局。据统计，2010-2014年，全国监狱共办理罪犯假释案件211173起，年均提请假释案件4.2万起。2010-2014年监狱假释罪犯占当年出监罪犯总数的比例分别是9.8%、10.9%、11.8%、11.1%和6.8%。［4］以某监狱2015-2017年假释情况为实例，三年假释人数分别为392人、480人、205人，与同年减刑人数比仅为1：25、1：31、1：25。可见，减刑仍是该监狱罪犯刑罚形式变更的主要方式。

假释制度在我国《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》以及相关司法解释中都有规定，在以往研究者的研究视野中也较为开阔、全面。但随着假释制度实践的不断展开，适用中的一些问题不断出现，对假释制度的分析应该由纯粹性分析转向规范与实践同步的结合。司法部于2014年10月11日公布了修订后的《监狱提请减刑假释工作程序规定》，2016年7月22日印发了《关于计分考核罪犯的规定》，这些规定将监狱提请减刑、假释的程序、监狱管理局审核提请减刑、假释建议的程序和罪犯计分考核的科学性和可操作性都进行了细化和完善。唯物辩证法要求我们要用发展的眼光看待一切问题。在我国，假释的适用实际是将原判刑期分为监狱执行和社区执行两个阶段。罪犯在监狱服刑，为了获得假释，必须努力达到“没有再犯罪的危险”的实质条件。在社区执行阶段，假释并未改变原判徒刑的刑期，并且具有可撤销性，这些都将对罪犯的假释形成威慑力和预防性。“受刑人由极端限制自由之监狱内，忽入放纵不羁之社会，失足必易，若于释放后落实监督与辅导，使其逐渐适应社会生活，相信重蹈覆辙之虞，将可减少”。［5］假释，可以调动罪犯在监狱期间的积极性和认真改造的态度，在一定程度上维护监狱秩序，又利于节约监管成本，减轻监狱的压力和负担。因此，假释是具有重要社会意义的举措，具有完善社会对罪犯的改造作用，从而有利于罪犯适应社会和尽快跟社会接轨。

三、监管安全的严峻形势及其对刑罚执行的影响

（一）罪犯羁押数量增多，对关押场所提出挑战

司法部犯罪研究所曾做过一个预测和判断，全国在押的长期徒刑罪犯将在未来有较大幅增长，加起来预计达到10万人。从1979年到2012年，我国监狱在押罪犯人数由62万人升至164万人，增幅为164.5%。［6］《刑法修正案（九）》新增的23个犯罪类型多与社会热点相关，一旦触犯，行为人就将变成罪犯到监狱服刑改造，从而增加罪犯的总数。根据司法部2013年的一份调查报告显示，我国监狱押犯已经达到超饱和状态，很多监狱的实际押犯总数已经超出所设计关押容量的1/2。饱和状况下的超载荷运转，给监管安全带来极大的安全隐患。

（二）安全监管压力激增，教育改造面临挑战

当前，在押罪犯的人数居高不下，长刑犯急剧增多，无疑给各个监狱在管理上增加了难度，迫使安全监管中面临的隐患逐渐增大。对于服刑罪犯，极易产生心理上的波动，悲观绝望、丧失自我信心的心理容易滋涨，抗拒管教、自伤自残和狱内再犯罪的行为势必增多。传统的管教模式，如保守谈话方式、包夹方式，已不再是完全有效的可操作性措施。

2018年6月，司法部部长傅政华在全国监狱工作会议上提出：“要全面深化监狱改革发展，健全完善新型监狱体制和刑罚执行制度”，“要坚守安全底线，完善安全治理体系，创造世界最安全的监狱；要践行改造宗旨，坚持‘以政治改造为统领，统筹推进监管改造、教育改造、文化改造、劳动改造’的五大改造新格局”。那么，在安全监管压力激增的现状下健全完善刑罚执行制度就显得尤为重要，同时也将为“五大改造”新格局提供新问题。

（三）中、老年犯增多，关押改造成本和教育难度加大

中、老年罪犯是罪犯里的特殊群体，由于年龄和身体的原因，无疑是个涉及事故多发的群体。现在，随着我国刑法修正和具体司法解释出台，中、老年罪犯日趋增加是我国各监狱无法回避的现实。中、老年罪犯普遍身体条件较差，缺乏劳动生产技能甚至没有劳动能力，监狱反倒要在其管理上和改造上投入更多精力、教育上提供更多的耐心。在“五大改造”的同时，如何减少和预防中、老年罪犯的狱内案件及非正常死亡，实现“四无”目标就变的尤为重要。与此同时，监管过程中还要及时对中、老年罪犯的医疗、生活等事项都要加强关心照顾、提供保障，这一切给各监狱带来较重的经济负担和国家投入负担。

（四）刑罚执行机关和监狱警察的综合与应变面临挑战

当前，我国新型监狱体制还没有完全建成，许多的监狱尚未脱离集中型、混押型模式，在一座监狱里存在同时收押着轻型犯和重刑犯等多种类型的罪犯，这就要求监狱警察必须具备全面的管理能力和手段。不断变化的罪犯心理和变化中的罪犯改造规律，要求刑罚执行机关和监狱警察一方面要面临一线工作的安全所带来的威胁，同时还要面临责任倒查等一系列的实际情况。

四、假释制度在监狱监管工作中的作用

（一）促进安全稳定，推进积极向上的监管秩序环境

假释制度的设定，对长期处于强制性、单一性的改造生活中的罪犯，是有利于改造和纠正错误价值观的有力途径；对于监狱的监管秩序来说更是促进安全稳定的重要因素之一。罪犯中的绝大部分会积极响应国家法律法规、相关规定所带来的刑罚执行的“激励制度”，认真接受改造，用“动力”推进服刑期间的学习、劳动和改造。如此，既会令监狱日常管理朝着积极向上的正能量推进，同时也会在罪犯正常改造中形成推力，从而促使监管秩序的安全稳定。

（二）利于监管调控，合理减低监管难度和危险系数

假释制度的设定，对罪犯的刑期在监狱内具有调控作用，对监管中难度增加和危险系数提升，形成相应的弹性作用。有关统计数据体现的大致规律是：罪犯的原判刑期越短、越轻，对其减刑适用率越低，假释率适用率越高；而罪犯的原判刑期越长、越重，对其减刑适用率越高，假释适用率越低。部分地区虽然较早意识到假释制度相对于减刑制度的优越性，如山东省青岛市中级人民法院积极推动扩大假释适用，依法大胆适用假释，对假释不设定比例，近年假释率已达到20%左右。［7］但在监狱内科学地转化具有操作性的准则和具体措施不够。可以明确罪犯服刑表现与其奖罚结果间的因果关系，用假释制度持续鞭策和激励罪犯的长久服刑动力，促使其通过监狱内积极接受改造达到进入社区执行的激励。

（三）降低监禁成本，搭建监管矫正平台

监狱是国家投资建设的行刑机关，是国家行政机关体系的组成部分。对于被判处监禁刑的罪犯，国家需要投入高额的改造成本。据统计，关押改造一个罪犯的年费用已超过万元。英国法学家边沁认为“理想的刑罚是以最小的社会损失为代价取得最大的社会利益”。在我国刑罚执行的法律架构中，假释与减刑具有同等的重要意义，落实假释制度，避免“法律资源的闲置”。随着近年来我国犯罪率不断上升和因严格限制死刑适用，监狱呈现出罪犯数量不断增加，尤其是长刑犯数量显著上升。对符合条件的罪犯适用假释，使罪犯提前结束监禁而回归至社会中，会大幅度节约关押改造的执行成本。如江苏省2008年的监禁刑执行成本为每人每年超过1.4万元（不包括监狱基本建设成本和狱警配备的成本），而同期社区矫正的成本为每人每年约2500元，社区矫正的成本不到监禁成本的18%；［8］云南省2009年的监禁刑执行成本为每人每年1.2万元，而同期社区矫正的成本为每人每年1000元，社区矫正的成本不到监禁成本的12%。［9］近几年，社区矫正的执行成本人均是监禁刑执行的1/5，而监禁一名罪犯年均费用已高达2万元。

五、依法扩大罪犯假释适用的对策建议

广义的刑罚目的实际上是指国家运用刑罚的目的，即国家通过制定、适用、执行刑罚所期望达到的目的。［10］减刑、假释同为行刑调控的手段，但在适用效果上假释没有对原判刑罚产生实质性变更。通过设置假释考验期，促使罪犯在假释期间进行自我改造和约束，既有利于度过正式回归社会正常生活前的适应期，顺利回归社会，也有利于社区矫正机关依法对其的行为约束，降低重新犯罪率。刑罚执行系统的良好运转，形成有效的教育改造科学机制，实现最大程度地刑罚执行效益，罪犯假释的相关对策就显得尤为重要。2018年司法部《关于加快推进司法行政改革的意见》中提出：“依法进一步扩大罪犯假释适用范围”。关于在新形势下罪犯假释实践运用中的相关问题，笔者有以下几点建议：

（一）扩大对特殊群体罪犯的假释范围

1.扩大对未成年罪犯的适用。我国立法上并没有如此规定，不过对于未成年罪犯在减刑、假释时应适当从宽，不仅在司法理论界和实务界达成共识，也体现在诸多法律文件之中。［11］假释不仅可以缩短未成年罪犯在监服刑刑期，而且对于促进未成年罪犯及早、顺利回归社会十分必要。未成年罪犯心智不成熟，辨明是非的能力和控制力都较差，结群性强，同时在群体活动中易受感染，其行为方式具有较强的模仿性，因此，对未成年罪犯不应简单的通过绝对缩短刑期的方式予以提前释放，放任自流，而应扩大假释的适用，对其不失时机的加以引导，通过适当的管束、教育矫正和帮困扶助，促其真正改过自新、回归社会。

2.扩大老、残、病罪犯的假释。最高人民法院2016年颁布的《减刑、假释规定》第20条对老、残、病罪犯的减刑政策做出了适当从宽的规定，但对于此类罪犯的假释适用却没有明确表述。“减刑为主、假释为辅”的行刑格局，对于老、残、病罪犯而言亦是弊大于利。［12］笔者认为，国家应该完善相关体系，注重老、残、病罪犯的假释适用并配套制定好该类罪犯假释后在社区执行时的最低生活保障、医疗保障制度。

3.扩大女性罪犯的假释。监管实际运行中，女性罪犯同样存在减刑率远远高于假释的情况。如山西省女子监狱2002年至2006年的减刑率分别为66%、74%、78%、79%、78%，而同期假释率分别为2%、1，4%、1.9%、0.8%、2.6%。［13］山东女子监狱2018年2月至7月提请减刑建议950人、提请假释建议17人，假释的使用率仅为减刑的1.78%。最高人民法院2016年颁布的《减刑、假释规定》并未规定对女性罪犯减刑、假释应当从宽的规定，笔者认为这是有待考量的。女性不同于男性，女犯和男犯不论生理、心理还是犯罪的特点都存在差异，尤其是其再犯能力都相对男性罪犯要小。综合女性罪犯各特点，笔者建议应当对女犯适用假释时从宽考虑，并适当提高女犯的假释率。

4.扩大“特殊家庭”罪犯的适用。“特殊家庭”罪犯是指刑法认定为过失犯、胁从犯、中止犯，相关部门和单位依法出具相关证明证实家庭存在特别困难的罪犯。“特殊家庭”罪犯的特殊家庭处境，往往严重影响罪犯的服刑改造质量和效果，若依据相关证明可以证实家庭特别困难且有须赡养的老人、配偶必须照顾或子女确须抚养，在符合法定假释条件下优先给予假释。

（二）建立罪犯人身危险评测制度

我国监狱的罪犯计分考核制度，对罪犯服刑改造表现存在客观倾向性，难以全面的从主观和客观两个层面判断罪犯改造的准确性。单单从计分考核的内容不易确定和判断罪犯“改过自新”的全部。只有在全国构建起罪犯人身危险评测制度，运用统计学、心理学、监狱学、犯罪学等与刑事司法评测相关的学科，贯穿罪犯服刑、社区矫治。

罪犯人身危险评测，可以由罪犯风险预测、再犯风险预测、阶段性人身危险性评测组成。在评测方式上，以往我国多采用定性评测，而国际广泛采用的是定量评测，可以将定性与定量相结合，既弥补定性评测容易产生的主观性强、随意性大的缺点，又融合定量评测上可操作性、可控性强，说服力大的特点。在评测内容上，以罪犯改造表现、罪犯人格分析为主要内容。利用我国相对完善的罪犯计分考核制度，量化出罪犯在监改造情况，评测罪犯是否达到“确有悔改表现”。罪犯人格则是人身危险性的核心内容，犯罪学的研究成果表明，犯罪人人格特征，可以预测个体在特定环境中的实施犯罪行为的可能性。［14］由此可见，建立科学的罪犯人身危险评测制度，具有实用性和准确性。

（三）厘清财产刑履行与适用假释时的关系

《刑法修正案（九）》颁布后，财产刑与减刑假释形成更重要的关联，进一步以限制自由刑的方式来刺激财产刑的有效执行。自古以来，我国向来都有“以刑代罚”“打了不罚”的重刑轻罚的思想，罪犯和其家属天然的对财产刑的履行有一种排斥。罪犯因为财产刑履行困难而不予假释或者限制减刑、假释的，造成罪犯心理压力，容易影响罪犯的思想稳定，甚至产生抗拒改造的心理，故意违反监规、扰乱监管秩序，给监狱监管和安全稳定带来极大影响和冲击。

笔者认为，判断服刑罪犯是否具有符合刑法及相关司法解释规定的假释条件应该作为司法机关的“第一标准”，在得到肯定的结论后，具体分析罪犯在财产刑执行中面对的情况，若是那些经济条件差、家庭负责重，确无履行能力的，做到区分对待。

（四）科学统一，完善罪犯考核制度

计分考核制度（或称百分考核制度）是我国在长期的行刑实践中总结出来并已广泛应用的罪犯管理考察制度。这种制度便于操作、表面直观，内部构成具有一定的科学性，有利于对罪犯的考核和保证改造效果。但是由于这种计分考核制只注重罪犯改造中是否对服从监规和劳动改造情况，而且2016年《关于计分考核罪犯的规定》仍明确地方可以根据自己的实际情况制定实施细则。这样就产生各监狱系统的考核方式不一致，可能出现人为操纵的可能，从而造成对假释制度的适用有失公允的现象。笔者认为，应当将考核内容分解为具体的指标并统一确定相应的分值，编制全国通用的、统一的考核细则。计分考核只有最大限度地细化、量化、客观化、统一化，做到基本尺度的统一，才便于减少地区差异、避免考核人员主观随意性。

还要重视对限制减刑的死缓犯、不得减刑、假释、终身监禁的贪污受贿类等等特殊罪犯的考核。一是计分考核结果可作为给予罪犯活动范围、通讯会见、生活待遇、文体活动等方面不同处遇的根据；二是计分考核结果可为其他刑罚制度如特赦的适用提供根据；三是现在不得减刑、限制减刑、不得假释等规定，未来是否存在立法修改，若修改则服刑期间的考核可以为修改后的处理留下余地。

（五）搭建假释制度平台，形成协调机制

罪犯的假释过程，是罪犯个人改造和矫正的过程，更是国家对与罪犯刑罚执行机关的全过程。搭建假释制度平台，有利于监狱、社区矫正机关加强监管，完善风险评测机制，避免发生脱管、漏管。监狱要搭建与社区矫正的互通平台，落实罪犯的评测机制，实现监狱到社区的有效衔接和监管；要提高教育矫正质量，完善罪犯假释人员的违规收监制度，提高罪犯假释后适应社会的能力，保证其顺利融入社会。社区矫正机关及时向监狱反馈和提供在社区矫正的罪犯最新评测量表，便于监狱在以后的评测中取得对比数据。监狱要配合社区矫正部门做好对拟假释罪犯的调查评估，为司法机关准确应用假释提供依据。

（六）完善制约，增强假释检察监督力度

加大探讨和落实检察机关对假释具有的监督权，对如何具体行使假释监督权进行细化和出台具体规定。当前，检察机关纠正减刑、假释案件时对相关违法行为没有强有力的法律规定。如关于检察机关对于应当提请减刑、假释而未提请的处理，又得法律文件规定应当采取提出检察意见的方式予以监督，而有的则规定为应当以提出纠正意见的方式予以监督，还有的规定可以建议执行机关提请减刑、假释。［15］

笔者认为，应当在法律层面明确检察机关在监狱罪犯假释管理工作中的知情权和参与权，突出检察机关的监督职能和纠正职权。在立法上，对检察机关对罪犯假释的提请、审理和裁定作出后各个阶段拥有除监督权以外的抗辩权和检察意见权。尽快消除检察监督力度疲软的问题，便于纠正违法行为。监狱作为执行机关，邀请检察院派员列席减刑、假释评审委员会会议，检察院应当派员参加。如此，既可以保障假释的法律公正，也提高了刑事司法的公信力。［16］

（七）提请多元化，设立律师代理制度。

我国刑法规定，假释须由执行机关向中级以上人民法院提出假释建议，即我国采用假释提请单轨制。相较于美国、阿尔巴尼亚等国由罪犯及其利害关系人可以提出假释申请和英国规定由专门委员会提出假释建议，我国的“单轨制”在一定程度上剥夺了罪犯的权利、限制了假释制度的刑法功能。最高人民法院2016年颁布的《减刑、假释规定》规定除6类案件需开庭审理外，其它的假释案件都应书面审理。现实中，法院受人员限制、案件数量及责任追究等限制，往往在办理假释案件过程时，更加注重对于审判形式和案件实体条件的审查，缺乏对于案件的实质性审查。这样重形式审查轻实质审查的假释裁判过程，也必然造成假释适用不及时，罪犯权益无法全面落实。笔者认为可以在假释提请上，在执行机关提请建议为主的基础上，赋予罪犯假释申请权和检察机关假释提请权。［17］把罪犯的假释申请权变成一项基本权利，借鉴美国的模式，在罪犯入狱后开展假释辅导、制定“假释计划”，调动罪犯接受教育改造的积极性，促进其改造有计划、有动力。检察机关则以监督权为基础，对已经具备假释资格的罪犯通过司法权向法院提请假释，有效增加监督权力的行使力度，避免执行机关滥用权力的发生。

假释提请、申请、审查、裁判的全过程可以设立律师代理制度。2017年11月司法部《律师会见监狱在押罪犯规定》对律师在监狱会见罪犯有了明确规定。在此规定的基础上，下一步可以允许律师参与假释各阶段，并可以建立相应法律援助制度，通过立法的形式将代理制度入法，保障假释权利的落实，切实强化假释适用对罪犯的激励作用，实现刑法功能，创造更多罪犯回归社会的机会。

注释：

（1）2006年最高人民法院《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第18条规定；2010年最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策若干问题的意见》第34条第3款规定；2016年《减刑、假释规定》第19条规定。

（2）最高人民检察院《关于加强和改进监所检察工作的决定》第12条第2款、《关于减刑、假释法律监督工作程序的规定》第9条：规定提出检察建议的法律文件；最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第650条、《人民检察院监狱检察办法》第14条：规定提出纠正意见的法律文件；最高人民检察院《人民检察院办理减刑、假释案件规定》第9条：规定可以建议执行机关提请减刑、假释。

（3）《人民检察院监狱检察办法》第14条；规定可以建议执行机关提请减刑、假释的是最高人民检察院《人民检察院办理减刑、假释案件规定》第9条。

（4）《人民检察院监狱检察办法》第14条；规定可以建议执行机关提请减刑、假释的是最高人民检察院《人民检察院办理减刑、假释案件规定》第9条。