新时代我国养老地产发展问题的思考*①

吴妍林 吴苑华

（华侨大学 哲学与社会发展学院 福建 厦门361021）

以习近平同志为核心的党中央把我国养老问题提到了国家战略高度，在党的十九大报告中明确指出：“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”，完善“老年人关爱服务体系”，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。[1]要求从制度、资金、体系、住房等方面系统地规划我国养老问题，以实现全体老年人“老有所居、老有所托、老有所养”。这表明我国养老服务问题已经成为一个不可忽视、不可慢待的社会发展问题。

一、加快我国养老地产发展的现实意义

发展养老地产已成为世界上许多国家解决老年人养老的趋势。当然，我国现在发展养老地产不是单纯地遵循国际惯例，而是更多取决于我国日益严重的养老问题。根据国家统计局2017年的数据，中国60岁及以上的老年人口已达24 090万人，占总人口的17.3%；65岁及以上的老人达15 831万人，占总人口的11.41%。[2]截至2019年5月，我国60岁以上的老龄人口已达2.5亿。[3]老龄化人口规模越来越大，而且越来越多的老年人在家无人所托，这就迫使我们必须尽快想办法化解这一问题，加快发展我国养老地产正是这样的一个现实举措，具有十分突出的现实意义。

1.缓解我国目前养老服务压力。2015年以后我国进入人口老龄化迅速发展时期，预测显示：到2020年，我国老年人口占总人口的12.20%以上，2030年增长至17.20%以上、2040年为24.72%以上、2050年为32.87%以上。[4]部分地区的老年人口占本地区总人口的比重甚至远高于全国的比重。日益扩大的老年人口数量是不能单纯依靠家庭养老来解决，也不可能全部交给政府来解决，必须携同社会各界力量积极参与到我国养老事业。越来越多的独居老年人、半自理和完全丧失自理能力的老年人不适合居家养老，需要为他们提供专业性的养老服务。地产式养老社区就是在这样的形势下出现的，发展地产式养老社区，能有效化解我国逐年增长的养老需求。

2.促进我国养老及社会服务思路创新。长久以来，我国社会的养老模式主要是居家养老，新中国成立后逐渐由政府筹建了一些养老院，但是居家养老仍然是今天大多数老年人的首选项。这种养老思路和模式越来越不适应我国新时代养老需求，也难以化解日益严重的养老压力。人们在实践中不仅创建了以居家、社区、社会机构为支撑的新养老服务模式，而且搞起了养老地产，尝试创新养老模式，新时期兴起的市场化养老服务模式，例如北京太阳城国际老年公寓、上海亲和源和“孝贤功”养老社区，它们不仅提供高端地产产品而且提供高端养老服务，包括居家、租住、安养、度假等养老服务，通过与专业服务公司合作，提供“生活照料、医疗健康、文化娱乐、心理咨询”等一系列综合服务。[5]这些机构提供现代化的设施和服务，采用市场化方式运作，提供舒适、安全、健康的生活来满足老年人安亨晚年的生活需求，这为创新我国养老服务模式作出了新探索。

3.化解我国地产发展困境，探索地产发展新生长点。目前我国房地产业存在两方面的现实困境，一方面是大量商品房积压和闲置，空置率居高不下；另一方面是许多人没有像样的住房，拥挤在低水平的居住环境下，这种困境使得现阶段房地产发展陷入“滞涨”阶段。当我们反思前一阶段房地产业发展的特点及其陷入困境的原因时，我们不难发现，过去的房地产业着眼于中青年人的购房需求，中青年虽然是支持地产业发展的主力军，可是很多中青年的购房能力有限。与此相反，今天的老年人往往拥有更强的购房能力，可苦于市场上没有适合他们的房源，对老年人来说，住房应有配套的社区基础设施。近日中国老龄协会发布《需求侧视角下老年人消费及需求意愿研究报告》预计，到2020年我国老年消费市场规模将达到3.79万亿元。[3]因而，我国养老地产是一个潜力巨大的地产市场，这需要我们跳出过去房地产业发展的思维定式，创立新观念和新思维，寻求新的突破口，科学地运用养老地产助推我国地产业摆脱时下困境，实现地产新发展。

4.推进和谐社会建设。和谐社会，不仅仅指社会的政治、经济、文化的协调发展，还包括老中青人口及其生活的协调发展。发展养老地产就是为解决我国现阶段的养老问题，保障老年人能够安享晚年生活。现在，居家养老已经是我国不少家庭的重负，要么属于子女工作忙，没有空闲时间照顾老人；要么属于独生子女家庭，即“4∶2∶1 家庭”，担负着超过平常家庭数倍的养老服务工作量；此外，社会上还有不少独居（包括失独家庭、丧失生活处理能力）老人，他们的养老问题要么交托社会，要么依靠自己。这一切会反过来加剧家庭和社会的不和谐，最终影响老年人的晚年生活。因此，做好养老服务，是构建和谐社会的应尽之责。可是，仅仅依靠政府财政负担，以办养老院的形式是远远不能解决我国现阶段的养老问题。在这样的背景下，广泛调动社会力量、发挥市场作用、创建养老地产，既能够解决独居老人的养老难题，同时又能够顺应我国日益增长的养老需求。

二、我国养老地产发展的现实困境

我国养老地产在过去二十余年的时间经历了从无到有、从小到大的发展历程。客观地讲，我国养老地产目前发展状况并不理想，遭遇很多“堵点”，又衍生出许多“痛点”，阻碍着我国养老地产健康、有效地发展。

1.政策法规相对不健全和实施滞后。过去20余年间，我国在养老服务和相关地产发展问题上，先后出台了一系列政策法规，主要有：《中华人民共和国老年人权益保障法》《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》《关于加快发展养老服务业的若干意见》《养老服务设施用地指导意见》等。民政部“十二五”规划提出在全国范围内新建1 000多家养老院和其他养老机构，使10万多五保户老人进入养老机构，受到养老护理。[5]国家有关部门还出台了“9073”养老政策，即全国将有90%的老人居家养老，7%依托社区养老，3%进养老机构养老。[6]这些政策和法规明确了我国现阶段养老地产发展的方向和方式。尽管有了上述法律法规，可到目前为止，关于养老地产发展的法律法规还不完善，且缺乏长期性政策。这就暴露了我们过去在制定相关政策和法规时比较注重国家层面的宏观规制，而忽视了行业性和专业性的微观规制，导致后一方面在目前陷入不健全、不具体且操作性不强的困境。伴随养老地产不断发展的态势，我们不可能继续依靠单纯的宏观政策指导，还必须拥有细致的、可操作的、专业性强的微观规制。

2.养老地产发展不平衡困境。其一，高低端养老地产发展的不平衡状况。一类是现代化程度高、服务好的养老地产社区，比如北京太阳城、上海亲和源社区等，这类养老地产存量不多，且集中在一线发达城市；另一类是规模小、服务水平有限的普通养老院，这些养老院只能提供最简单的日常生活照料，又称“机构养老地产”，主要解决“孤、寡、独”老年人的养老问题。其二，城乡养老地产不平衡发展。城市养老院相对规范和优质些，而大多数农村养老院虽也是政策扶持兴办的，但条件十分简陋。其三，传统与现代养老方式的不平衡状况。一部分老年人接受市场化养老模式，另一部分老年人坚持传统养老模式，即大多数老年人居家养老。我国养老地产从一开始就以市场化方式起步，经营者以纯粹的商业方式运作养老地产开发及其服务，这样的经营模式只能服务少数有钱人和一些权贵阶层，面对高额的养老服务费用，大多数工薪阶层只能望而却步。上述不平衡发展局面必然制约大多数老人进入养老社区，共享一个平等、安宁、健康的晚年生活，尤其限制了那些经济力量弱、自理能力差的老年人进入养老社区，在客观上导致他们的晚年生活陷入更加困苦、孤独、不安的境地。

3.养老地产发展不充分困境。这种困境包括以下三个方面：首先，养老地产建设用地短缺严重。养老社区对周边环境有着特殊要求，比如社区地位不可偏僻、环境不能太杂且周边应有配套便捷的社会服务设施，这种要求无论在城市还是农村都难以完全满足。加之，土地市场化导致地价逐年推高，不仅城市土地金贵，而且农村土地也越来越难征用。所有这些都直接造成我国养老地产建设的征地难度变大且用地存量日益锐减。其次，养老地产建设的资金严重不足。养老地产融资中存在风险，对地产商来说缺乏吸引力，且对社会资金投入也没有太大的凝聚力，银行贷款较难，且部分地产商还贷能力不足，即使按股权融资，也因其非盈利性而制约了社会投资。所有这些都直接造成我国养老地产发展资金长期短缺且无保障。最后，我国养老地产建设主体培育不充分。我国养老地产业作为一项新兴的地产业，虽然它有着潜在的巨大商业利益，但是养老地产的非营利性和公益性要求在很大程度上制约了房企大规模进军我国养老地产业。这种困境在客观上制约了我国养老地产建设主体的健康培育。

4.我国养老地产的建设主体多元且相互间职责分工不尽合理。建设主体的多元是指参与养老地产建设的主体多样，包括策划者、组织者、实施者、经营者，问题是参与养老地产建设的各位主体在实际工作中的职责分工错综复杂，交叉管理现象普遍。[7]比如，政府作为养老地产建设的策划者、组织者、监管者，不仅负责决策、组织和监管，还承担了养老地产的服务及相关人员的培训工作。企业是养老地产建设的承担者、实施者，可实际上它们还承担着相应的管理和服务工作。这样，政府和企业在某些职责分工上存在交叉现象，这种现象会造成各主体之间的分工混乱以及职责不明，最终会影响和干扰养老地产健康发展。养老地产业有其独特性，不仅需要建设适宜的住房，还需要建设配套的服务设施，包括服务于老年生活的健康护理以及安防与娱乐服务系统，尤其需要一支素质专业的养老服务队伍。

5.固守传统养老观念。从国家层面来讲，我国迄今仍然停留于“9073”养老政策的观念，而这一政策规范和观念认识恰恰以居家养老为主体，兼以社区和机构养老为辅。这种观念和模式制约了扶持养老地产发展的配套政策和法律法规的出台和实施。从家庭层面来讲，许多中国家庭仍然固守“养儿防老”的传统观念和居家养老模式。事实上，多数老年人居家时并没有真正安度晚年，往往承担着繁重的家务活，加上子女工作忙和其他原因，父母与子女交流和相处时间较少，传统“孝”道时常流于形式。[8]现在许多独生子女成家以后，大多数都另立门户，与父母分开居住，老年人因为眷念自己住房的适应感或所在社区环境的依赖感，不愿意搬到陌生地而选择居家养老。这样的观念不仅制约了养老地产发展的政策法规的制定，还严重地制约了大量老年人入住养老社区，直接造成养老社区（甚至养老院）入住率较低的困境。

三、新时代我国养老地产发展的对策分析

严峻的养老形势迫使我们必须探寻新思路，不仅要从长远角度有效化解目前我国养老地产发展的不平衡、不充分困境，而且要加大对养老地产的开发力度，合理规划养老社区建设，构建我国养老地产发展新常态。

1.建立健全配套的养老地产发展政策和法规。政府要制定相关政策和法律法规来监管、引导和规范养老地产发展，为其提供合法与可行依据。为此，政府需要做好以下几个方面的工作：一要及时跟踪我国养老服务形势和养老地产发展的运行状况，做好综合性情报收集和评估，为制定和实施相关政策和法规提供可靠资料。二要适时修正和完善当前政策和法规，使之与时俱进，改变过去早制定但晚实施的不良现象。例如《老年人建筑设计规范》是1999年就制定的关于养老地产方面的制度规范，其权威性不容置疑，但其中的“9073”政策，在现今养老地产实践中显示出操作性不足，从某种意义上讲，它已经成为养老地产发展的一个制约因素。又如，针对目前存在的以房养老“市场很冷、骗子很热”的问题，完善相关政策也是解决这一问题的根本办法。[9]三要加强养老地产政策和法规的公益性与社会服务性，引导社会各界尤其是地产商公正、平等、和谐的共享发展养老地产。四要制定补偿性政策，为地产商参与养老地产发展而受到的利益损失提供政策性补偿。五要制定法律法规，加强制度监管，打击养老地产开发中的不法行为，为保障养老地产发展所需资金和土地提供支持。

2.探索具有中国特色的养老地产发展模式。在这方面，我们可以借鉴国内外有关养老地产方面的好经验、好方法。例如：国内的北京太阳城和上海亲和源社区，国外的美国太阳城、The Terraces、大学村，日本的港北新城、幸朋苑老人院、“京都老人之家”等。[10]一方面，根据我国现阶段养老的实际特点，完善机构养老，探索居家养老和社区养老的服务内容、服务方式、服务配套系统建设，创建在居家养老和社区养老为主流模式的过渡性养老服务模式；另一方面，根据实际需求和自身能力，创建一批新的高水平的养老地产社区，建立健全配套的医疗卫生服务和养老地产服务相结合的现代化养老服务模式，为未来养老服务转型探索及积累有益经验。由此来看，我国养老地产发展在现阶段带有一定的试验性，可以多条脚走路，在养老地产社区中开发居家、租住、安养、度假等多种形式的养老模式。

3.创新投融资机制，规避融资风险。目前，我国养老地产发展普遍遭遇用地短缺，这一困境更多的是发展资金不足造成的。为此，需要做好以下几个方面工作：首先，政府可尝试在城市规划设计中优先为养老地产预留一定量的用地，减少征地成本压力，为养老地产发展先减去一部分资金压力。政府用信用担保，协同各方力量，构建一个“政府+开发商+服务”互动机制，发行政府债券，为养老地产开发融集一批资金，或者是先批准一定量的土地搞开发，然后出售养老地产服务的辅助性和服务性设施，用以偿还债券。其次，政府牵头，协同各方力量，构建一个开放的投资机制,即“政府+金融机构+民间资本”的投资机制，允许民间资本以半盈利形式进入，政府制定一些互惠政策来照顾和补偿其在别的领域的投资回报，创造条件让商业银行和保险公司等金融机构适度参与养老地产融资。同时，适度允许外资参与到少数高档养老地产的开发中。再次，政府牵头，融合各方力量组建养老地产发展基金，专门用于支持我国养老地产发展，包括用于建设养老基地、社区以及医疗康复等基础设施；用于养老地产和老年人的旅游休闲、文化学习、健身娱乐；用于开发老年人的食品、药品、服装、康复辅具、文化用品、体育用品；用于老年人的信息服务、家政服务、服务人员的教育培训等。[11]

4.创建一体化服务体系，大力培养养老服务专业性人才。目前，我国大多数老年人选择居家养老，而居家养老对相应的养老服务也有很大需求，只是目前这类服务体系不配套、不完善，在客观上限制了老年人对养老服务的需求。因此必须重视老年人对养老服务的需求，努力建设配套的养老服务体系，服务老年人晚年生活，保障老年人能够在现代化的一体化养老服务体系下安度晚年。例如，“移动医疗”服务，所谓“移动医疗”就是将医疗护理纳入养老产业链中，利用互联网、云平台等大数据，对老年人进行远程预约、远程医疗、慢性病监控以及大数据综合诊治，“通过利用移动医疗的手段，养老地产一方面可以顺利的解决养老的关键问题——健康医疗服务问题，另一方面还能削减与医疗机构合作的资金成本，人力成本等，实现企业与市场的双赢局面”。[12]这一设想能有效地疏通政府、社会、企业、家庭、医疗单位的关系，组建一体化的具有现代水准的养老服务机制和模式。

5.塑造养老新观念，增强社会支持力度。事实上，除去我国养老地产发展经验不足、制度不全、资源有限等因素，另一个影响我国养老地产发展的重要制约因素是国民普遍对养老地产认识不足。现阶段应加大对养老地产知识的宣传，破除传统的“养儿防老”观念和极端逐利心态，引导民众树立新的养老服务观念，增强对养老地产公益性的认识。首先要加大宣传力度，强化国民的养老地产意识；其次需要摒弃以盈利为核心目的的地产思维，树立以养老服务为核心目的的服务思维；最后需要社会各界，尤其是政府的大力配合，从政治、经济、文化和社会发展大局进行分析和论证，制定法律法规和相关制度以及相应的常态化宣传活动，并借助成功的典型案例，塑造国民新的养老意识，扫除认识阻力，形成全民参与的共识。

养老地产发展，虽然是一种地产开发，但在本质上属于公益性服务事业。因此，发展养老地产，从事养老地产服务，必须坚持养老地产的公益性原则，强化“敬老服务”意识，以服务老年人为中心，努力为老年人养老提供良好的、有品质的服务，让老年人在服务中真切地感受到幸福。要通过政府牵头凝聚社会力量，创建具有中国特色的养老地产发展新路子，创建包容性强、效率高、品质好、多样化的养老服务体系，实现“老有所养、老有所学、老有所乐”的生活目标。[7]