综合治理视角下网络社会组织建设研究——以上海网络治理实践为例

樊宇航 何华沙

（1.中国人民解放军32378部队 2.玉林师范学院 商学院， 广西 玉林 537000）

构建网络综合治理体系，是中央作出的重要决策，也是当前网络治理的基本方略。网络社会组织（又称网信领域社会组织）是指在网信领域开展工作并在民政部门登记注册的社会团体、基金会和社会服务机构[1]。社会组织作为国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，是社会治理的重要主体和依托[2]，推进网络治理同样离不开网络社会组织的参与。但长期以来，网络社会组织面临的内部困境和外部制约严重影响了其在网络综合治理体系中作用的发挥。如何破解网络社会组织面临的困境，有效激发网络社会组织参与治理的能力和水平，已经成为推进网络综合治理必须加以解决的问题。

一、我国网络治理模式的转型：从权威管理到综合治理

我国从1994年正式接入国际互联网以来，即注重加强对网络的治理。随着互联网的不断发展，我国对互联网的认识不断深化，治理理念思路、体制机制、方式方法也在不断变化，据此可以将网络治理改革历程分为权威管理和综合治理阶段。第一阶段是从1994年到2013年，是一种政府单一主体主导的管控模式[3]，不同部门根据现实社会职能分工分别介入虚拟社会管理，形成“九龙治水”权威管理格局，网络立法和行政监管是主要管理手段，忽视甚至排斥其他主体的参与。第二阶段从2013年以来至今，互联网管理上升到国家战略高度，成立了中央网络安全和信息化委员会及其办公室，开启以国家意志对网络空间进行统一规划和综合治理的新时代，更加注重社会力量的参与，初步构建起党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。

“综合治理”原则发端于社会治安领域，其核心在于整合并调动不同主体的力量[4]，使用政治、法律、行政、经济、文化、教育等多种手段，以达到国家治理的目的，其特征突出表现为三个方面：第一，治理主体的多元性。综合治理是以多元化的治理主体为存在前提的，意味着政府不再是唯一的治理主体和权威中心，不同的治理主体都拥有参与网络治理的平等权利。网络治理的主体不仅包括政府，也包括来自不同领域、不同层级的公共部门、企业和个人。第二，治理手段的多样化。多元治理结构的形成，使得网络社会治理的方式发生了根本性变化，传统意义上政府为主导的、以行政管控为主的治理方式已经不适应当前网络治理实践，取而代之的是多元治理主体共同参与，综合使用法律、经济、行政、道德等方式的治理。第三，治理过程的协同化。综合治理要求不同的治理主体通过协同合作，实现资源和力量的有效整合和优化配置。不同的治理主体有着各自不同的利益诉求，但也有共同利益，以此为纽带能够有效将他们凝聚在一起。

“互联网治理是政府、私营部门和民间社会根据各自的作用制定和实施旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、规则、决策程序和方案”[5]。在全国网络安全和信息化工作会议上，习近平指出：“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。”网络综合治理首先就是要承认网络行动者的多元性，兼顾不同主体的利益和需要，发挥不同主体的功能和作用。网络社会组织作为网络治理主体之一，应当也可以在网络综合治理体系中发挥作用。

二、上海网络社会组织概况及参与治理方式

上海登记注册的市级网络社会组织主要有11家，涉及网络安全、信息服务、网络文化、互联网金融等细分领域，成立时间大都在2010年以前，指导单位包括市委网信办（2家，其中1家由网信办、经信委共同指导）、市经信委（2家）、市公安局（1家）、市文广影视局（3家）、市通管局（2家）、市金融办（1家）、团市委（1家）。从负责人的身份构成来看，7家社会组织的会长由国有（国有控股）企业负责人担任，4家社会组织的会长由民营企业家担任。近年来，这些网络社会组织主要从以下方面参与了网络治理。

1.开展行业自律。行业自律是行业组织“设定行业内单个企业行为准则，并负责实施这些规则和标准以及诸多对行业或职业产生普遍影响的活动的规制过程”[6]，具体形式包括发布相关自律公约、行业规范、倡议书等。早在2002年，中国互联网行业协会率先发布《中国互联网行业自律公约》，之后又陆续发布了20多个自律公约等。上海网络社会组织主要是根据所对应全国性网络社会组织发布的相关公约，根据当地实际，单独或联合发布公约及倡议书。

2.制定行业规范和企业资质认定。行业规范方面，上海11家网络社会组织基本都把制定相应规范和标准作为一项重要任务写入章程，比如，上海市信息服务业行业协会章程规定，协会的任务之一是制定本行业质量规范、技术规程、服务标准。在企业资质认定方面，中国互联网协会于2008年成为第二批行业信用评价试点单位以来，每年开展一至两批信用评价。2009年，市政府授权上海市互联网协会设立中国互联网协会企业信用等级评价中心上海分中心，开展互联网企业信用等级评价工作，不过这项工作之后没有再开展。目前在企业资质认定方面，主要是采用开展资质评定、推荐单位、评选表彰等方式。比如，上海市互联网公共上网服务行业协会对会员年检资质进行评定。上海市信息安全行业协会每年公布一批上海市网络与信息安全服务单位推荐名单。

3.提供网民参与治理的渠道。随着我国经济社会转型和民主政治的发展，广大民众的参与意识不断提高，参与网络监管的意愿日益增强。但在实际参与过程中往往面临参与渠道不畅通的困境。近几年来，部分互联网行业协会搭建了一些网络监管平台，如中国互联网协会设立的“12321网络不良与垃圾信息举报受理中心”，首都互联网协会推出的“网络监督志愿者”。上海也通过网络组织建立了一些网民参与渠道，主要是上海市互联网违法和不良信息举报中心、12321网络不良与垃圾信息举报受理中心。

三、网络社会组织参与网络治理存在的困境

受自身发展程度以及传统网络治理模式的影响，上海网络社会组织在参与网络治理方面既存在内部困境，又面临外部限制。

（一）内部困境：第三方治理失效

1.角色冲突。和其他社会组织一样，网络社会组织也具有双重属性，在同时扮演多个角色过程中容易引起角色之间的矛盾冲突。首先是私益性，网络社会组织是由相似或相近市场地位的经济体联合成立的集体性组织，其初衷就是为了维护和谋求成员的利益，天生就有维护“私益”的特性。这一点上海网络社会组织都有体现，特别是2016年成立的上海市网络游戏行业协会，其主要业务就是提供商业性居间服务。其次是公益性。网络社会组织由于其参与行业政策、规划、标准等制定，对本行业进行监督指导等活动，因而带有明显的公益性。成员企业的利益和社会整体的利益必然会有冲突存在，网络社会组织实际上也是在两种利益的互动和博弈过程中参与治理。

2.自律机制约束力不足。自律机制是网络社会组织参与治理的重要手段。健全的自律机制应该包括可操作的自律公约、专门的自律机构以及完善的激励惩戒机制。在自律公约层面，上海网络社会组织已经制定了为数不少的自律公约，但这些自律公约的内容大都以原则性的倡议为主，规定过于简单、笼统，执行能力弱。在自律机构方面，上海网络社会组织均没有成立专门的自律机构，从全国来看，中国互联网协会等部分互联网行业协会虽已成立行业自律工作委员会，主要负责制定和完善自律规范、组织实施自律公约、接受投诉举报，但实际上并没有相应的执行案例。从激励惩戒机制来看，英国互联网服务提供商会（ISPA）可依据ISPA行为守则，要求违规会员对其未来行为提供书面保证、停止会员资格、以集体声明方式驱逐会员等。上海以及全国网络社会组织常用的是通过评奖、评优、登记评定等方式对会员单位进行正向激励，部分网络社会组织章程规定了行业通报、退出协会等惩戒措施，但基本上停留在纸面上，从实践来看很少采用，一般都是在执法部门已经对成员企业作出处罚后，才“补救性”进行惩戒。

3.从业人员职业化程度不高。互联网是当今时代变革最快、最前沿的领域，网络社会组织作为该领域的公共组织，承担着前沿研究、政策咨询、行为引领等职责，其从业人员理当具有较高的能力素养，具备相应的专业性、前瞻性。实际上，多数网络社会组织由于其公益性及资金的限制，很难提供具有竞争力的薪酬，甚至从业人员不被认为是一种职业[7]，网络从业人员准入制度方面存在缺失，大部分网络社会组织职能依靠志愿者开展运作，管理人员的专业性、专职性不足。同时，负责网络社会组织日常运营的秘书长，当前一般都由原对应行政部门退休领导担任，在业务能力、社会资源方面有一定优势，但因为根据相关规定不能发放薪酬，也缺乏相应的考核，导致工作积极性和开创性不足。

（二）外部限制：制度支持不足

1.法律法规不健全。法治是治理现代化的必然要求，网络社会组织参与网络治理需要有相应的法律法规作为行为依据和遵循。社会组织方面的法律法规，我国当前只有《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等三部行政法规，但因为制定时间较早，都没有将网络社会组织列入其中。反观互联网领域法律法规，虽然《网络安全法》《电子商务法》以及《微博客信息服务管理规定》《互联网直播服务管理规定》等都规定要发挥社会组织在行业自律中的作用，但都缺乏操作性层面的要求。因此，关于网络社会组织的界定、权力范围、组织管理、责任义务，目前并没有明确的法律规定。

2.在网络治理中的职责不清。近年来，随着我国社会治理改革和政府职能转变的不断推进，党和政府日益重视社会组织作用的发挥。但在实践中，不少政府部门和领导干部受传统权威管理观念的影响，基于对“失控”的担忧等考虑[8]，依然注重所谓的体制内外有别，对网络社会组织缺乏信任，忽视甚至排斥网络社会组织的作用。直接表现就是网络社会组织参与治理的资源和渠道有限，而这些资源和渠道是网络社会组织有效运转的基础。此外，社会公众对“网络社会组织”概念的认知度不高，总体认可度不高。上海市互联网研究中心2018年面向社会公众开展的一项调查显示，绝大多数人并不了解，甚至都没有听过说“网络社会组织”这个概念。

3.协同合作机制不健全。当前网络社会组织发展存在信息不对称、资源获取能力较低等问题。政府在向网络社会组织购买服务的过程中，具有明显的选择权和决定权，两者之间的协作呈现明显的不平等合作状态。实现信息资源共享是实现有效治理的重要条件[9]，在信息共享方面，主要方式是政府召开会议和网络社会组织提供情况报告，没有形成互动式的信息沟通共享。比如，上海市互联网研究中心工作人员就指出：“中心作为市委网信办的下属事业单位，具体负责指导网络社会组织，但在实际上，这些社会组织除了每年年底给我们交一份总结，大多时候他们在做什么我们并不清楚，同样他们也不知道我们在做什么。”

四、优化网络社会组织参与治理的路径探究

从应然而言，网络社会组织是一个重要的治理主体，是推进网络综合治理不可或缺的力量。从实然而言，网络社会组织由于缺乏治理能力和渠道，依然是网络治理环节的一个管理对象。针对网络社会组织面临的内生困境和外部限制，应当从社会组织、政府、法律三个层面共同推进。

（一）网络社会组织层面：加强自治能力建设

网络社会组织自治能力是参与治理的前提条件，其强弱直接决定了能否承担起相应的网络治理职能。

1.明晰网络社会组织角色定位。在网络综合治理体系下，政府、网络社会组织、互联网企业在维护网络社会秩序，促进互联网行业良性发展方面，本质上的共同利益是一致的，这也决定了网络社会组织的私益性和公益性是可以调和的。网络社会组织必须通过健全法人治理结构、完善治理制度，实现从依附于政府或者仅仅是会员单位的利益代言人，转变成为独立主体。具体而言：首先是完善会员代表大会制度，赋予所有成员平等的选举权和表决权，严格实行“一人一票”表决制，最大程度减轻会员发展规模等因素对话语权的影响，避免网络社会组织被大型企业操纵。其次，实行秘书长专职化。秘书长作为网络社会组织日常工作的负责人，直接关系组织决策的落实。可以通过招聘专业人士担任秘书长，建立完善考核、激励等机制，从而最大限度发挥作用。[10]再次，建立公共问责机制，在网络综合治理体系，网络社会组织不仅要维护本行业的共同利益，更需要发挥社会监督、促进网络社会秩序稳定等社会责任，因此，应当建立面向社会的公共问责机制，定期发布社会责任履行情况报告。

2.健全网络社会组织自律机制。自律机制建立方面，英国网络观察基金（IWF）制定《R3网络安全协议》有较好的借鉴价值。具体而言，一是强化章程的约束力。章程是一个社会组织具有最高约束力的宪法性文件，在章程中应当清楚界定成员单位的行为，明确规定会员企业哪些可以为、哪些不可为[11]。二是完善自律机构。如果自律章程缺乏强有力的机构来保障，这些章程也必然流于形式。因此，必须建立相对独立的自律委员会，赋予自律委员会以相应的惩戒权力，监督会员单位履行网络社会组织章程、规章及自律公约。三是建立以信用评价为主的激励机制。所谓信用评价是依据信用评价标准，采用定性和定量分析方法，综合评价企业一定时期内依法生产经营状况[12]，应当建立本行业信用评价标准，建设会员单位信息收集渠道和信用数据库，定期收集、记录和分析会员单位在日常经营中的相关信用信息，以此为基础建立“黑名单”和“白名单”制度并同时定期面向社会公布，以此起到对会员单位的正向激励和负面约束作用。

（二）政府层面：转变理念加强支持与监督

治理是指政府组织或非政府组织在一定管理范围内，通过多种手段更好地引导、控制、约束公民行为，从而达到公共利益的最大化[13]。在网络综合治理体系中，要实现网络社会组织与政府的协同合作，既要加快实现政府与网络社会组织的分离，又要加强对网络社会组织的支持和监督。

1.加快政府与网络社会组织的脱钩。党的十八届三中全会提出“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”，中共中央办公厅、国务院办公厅2015年印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》提出，要做到“机构分离”“职能分离”“资产财务分离”“人员管理分离”“党建外事等事项分离”。经过几年的探索努力，“资产财务”“人员管理”“党建外事等事项”三项分离基本都已经完成，“机构分离”“职能分离”则相对进展较慢。机构分离方面，大多网络社会组织都在形式上取消了与行政机关的主管、主办关系，改为业务指导关系，在实际上这些组织依然按照原来行政单位的要求开展工作，没有实现独立运营。加快实现自主经营是网络社会组织迫切需要解决的问题。对此，可以参照德国“辅助性原则”，即把政府部门和网络社会组织都能承担的网络治理职能，移交给网络社会组织，政府主要承担针对网络社会组织的监督职能。

2.加强政府对网络社会组织的支持力度。浙江温州在网络社会组织建设方面走在全国前列，出台的《温州市推进网络社会组织健康有序发展的实施意见（试行）》，从沟通交流、政策扶持、平台孵化等方面加大对网络社会组织的支持力度，有一定的借鉴意义。一是建立信息沟通交流机制。实现网络资源共享是网络综合治理的重要条件[14]，为使网络社会组织能够在网络治理中发挥作用，政府部门应遵循“以公开为原则、不公开为例外”的通行原则，共享的信息至少包括：关于网络治理的政策文件（涉密除外），最新的管理要求，属地互联网企业及网站、自媒体的基本状况，典型网络事件及处置案例。在信息沟通交流方式方面，要打破传统的政府部门单向输出信息的模式，加快建立政府和网络社会组织双向互动的信息沟通交流机制，明确网络社会组织信息公开制度，明确信息公开的范围、方式和程序。二是完善政府购买服务机制。按照《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求，建立购买服务的清单，向符合条件的网络社会组织购买服务。政府向网络社会组织购买服务的内容主要包括：参与制定相关立法、发展战略、政府规划、公共政策、行业标准；开展行业数据统计，发布相关信息；开展行业跟踪及研究，研发网络管理技术；开展企业等级评定；人才培养。

3.完善政府全程监管体系。丹尼斯·朗（Dennis Wrong）认为，权力很容易被滥用，从合法领域扩大到其他领域[15]。网络社会组织获得政府授权后，为防止权力被滥用，就必须对其进行有力监管。当然，在网络综合治理体系下，必须改变原来“命令—控制”型监管方式，建立一种全程监管模式，依据法律法规统筹事前、事中、事后环节，并将监管中心从事前转向事中事后。在监管内容方面，包括网络社会组织内部治理结构、财务税收、信息披露、业务开展等方面。监管手段方面，除了常规方式外，应当建立网络社会组织信用记录，建立综合信用评级制度，定期向社会公布网络社会组织评价结果，以及建立网络社会组织信息公开和年度报告制度。

4.建立网络社会组织与其他治理主体的协同合作机制。现代化的治理不仅要有多元参与，更需要多元主体形成合力。从以往的各个领域治理改革看，治理主体间的协同合作是影响治理全局效果的关键因素[16]。“党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律”是我国网络综合治理的基本格局，这些主体之间不是各自为战，而应当形成一种良性互动的协作方式开展治理。因此，在治理过程中，政府应当协调网络社会组织和其他多元主体之间的协同合作。

（三）法律层面：加快完善立法

依法治网是我国网络治理的基本要求，网络社会组织有效参与治理同样离不开健全的法律制度。一方面，应当加快修订《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等行政法规，将网络社会组织纳入管理范围，明确网络社会组织的界定、权力范围以及组织管理等，同时，由中央网信办牵头出台针对网络社会组织的部门规章或者规范性文件，专门对网络社会组织的性质、作用、组织管理等作出明确规定。另一方面，要密切跟踪研究互联网新技术新运用新业态，特别是对于个人信息、数据安全、网络安全、互联网金融信息服务、电子商务等与国家安全和个人利益密切相关的领域，要加快修订、制定相关法律法规，其中要有专门的内容规定网络社会组织承担的责任及义务，明确网络社会组织参与治理的范围。

五、结语

综合治理是我国网络治理的基本原则和方针。与权威管理模式不同，综合治理强调党委、政府、企业、社会、网民等多元主体基于共同目标开展协同治理。美国学者朱莉·费希尔认为，防范、无视、收编、利用、合作，是第三世界国家对待社会组织的五种政策选择[17]。在网络综合治理体系下，网络社会组织参与治理是社会发展的必然选择。一方面，政府要改变“掌控”的思路，在体制机制上为网络社会组织松绑，为网络社会组织参与治理创造有利的政策环境，通过政策引导、购买服务等方式激发网络社会组织的活力，提升网络社会组织的治理能力。另一方面，网络社会组织也要不断提升自治能力，明确自身的角色定位，加快内部结构优化，尽力保持自身相对的自主性和独立性，与政府协同合作，在网络治理中发挥更大的作用。