基于居住空间结构变动的城市社区社会服务供给侧研究

廖鸿冰，廖 彪

（1. 湖南女子学院教育与法学系，湖南 长沙，410004；2. 湖南农业大学马克思主义学院，湖南 长沙，410128）

一、引言

快速推进的工业化和城镇化，促使了乡城人口流动的不断增长，流动人口在城市大量集聚和沉淀融合，导致居住空间结构发生了变化。居住是一个城市的重要职能，居住空间是城市的物质载体，居住空间结构是城市空间结构的组成部分。居住空间结构还能有效地反映出居民的生活水平与社会地位，成为居民各阶层隔离的“指示器”，也成为影响社会和谐的重要因素。由于居住空间分异，产生了诸多社会问题，同时也使城市化的发展过程得以规范和制约。居住空间结构的变动体现出乡城人口流动的一种社会变迁，也体现出经济的发展，是推动社会结构调整、居民社会服务需求多元化的重要因素。城市内不同的居住空间类型在社会服务资源的供给上也存在着不均衡特征。在社会流动语境下，面对社会服务需求的快速增长与社会结构的分化，居住空间结构的变动对社会服务体系提出了新的挑战。如何公平、公正以及合理、有效地为城市不同社会群体提供社会服务，规范的社会服务如何构建，是我国和谐社会建设中亟需解决的迫切问题。

二、相关理论与文献综述

（一） 居住空间结构

居住是一个城市的重要功能。“居住是个人保障、社会财富、社会地位以及服务性配套设施等有限性空间资源的决定性因素之一。”[1]居住空间是居住者社会阶层的具体体现，它既是城市内各种建筑组合形成的物质空间，又是人们居住活动所形成的社会关系空间。[2]居住空间的实质是蕴涵着社会关系的社会空间。居住空间结构体现着城市社会结构和城市空间结构相互作用的社会空间统一体。由于社会经济地位的差异，居住空间在人居环境、生活质量、交通可达性、获取就业和受教育机会等方面存在一定的差异，导致居住空间结构分化，形成了居住空间分异。这种分异造成了不同收入状况、不同职业背景、不同文化价值取向的社会群体在居住区物质形态的选择上趋于同类相聚，不同特性社会群体聚居在不同的空间范围之内。实施商品化住房政策后，在房价的“过滤”和社会经济差异的“分选”机制影响之下，居住空间形成一种居住分化甚至相互隔离的现象，[3]居住空间分布趋于相对集中、独立，相对分化。[4]

综上所述，快速的城镇化发展，大规模的乡城人口流动，现代经济社会的大发展，持续的居住空间变动，不可避免地造成城市居住空间分异。市场化条件下住房的选择机制，使居住空间成为了人际互动的空间隔离。基于社会经济地位变化、职业背景不同、社会文化价值取向差异，居民在居住空间的选择上趋于同类相聚，富人社区、中产阶级社区和贫民社区开始成片集中出现，高端社区、中端社区、低端社区等已形成区隔，他们追求社会服务的品质种类已有所区别，这使有限的社会服务资源供给出现诸多问题。如何有效配置社会服务资源，已成为影响城镇化发展及社会和谐稳定的重要课题。

（二） 社会服务内涵

社会服务是现代社会的产物，产生于西方发达国家。英国由于社会问题的突出最早将社会服务作为一种制度性的活动。第一个提出“社会服务”概念的是英国的理查德•蒂特姆斯教授，他认为社会服务就是贫困救济。但是，基于各个国家和地区的意识形态和文化差异，国际学界至今尚未对社会服务形成一个统一定义。经济学家辛格曼认为：“社会服务是最终需求型服务，包括政府、教育、邮政、医疗和保健业、福利和宗教组织、医院、非营利机构、其他专业化服务和社会服务。”[5]社会服务主要由国家以公共服务的形式来提供，很难按照市场方式实现。在西方国家，“社会服务一般被认为是指由政府或非营利组织为社会民众提供的、具有社会福利性质、非现金形式的个人或社区服务”[6]。它与社会工作是同义的。我国学者认为，社会服务是“针对那些处境不利的人群，通过提供支持性的服务和项目，改善他们的生存状况，实现社会融合，维护社会公正”[7]。张金花、王新明根据不同的领域、不同的价值取向将社会服务分为多种类型，即源于市场经济和经济价值取向的经济型服务，源于生活文化和市场价值取向的方便生活型服务，源于政府机构和社会价值取向的职能扩展型服务，源于人类共同文明和道德价值取向的志愿型服务。[8]

本文认为，社会服务既包括为满足全体成员的社会需求而提供的服务，又包括针对弱势群体的不同需求而提供各种形式的服务，还要针对不同流动结构的需求而分类分层地配置社会服务资源。工业化和城镇化的持续推进，经济社会的快速发展，居住空间的聚类，加剧了阶层的分化与重组。这就需要社会服务针对不同社区类型、不同社会群体的差异化而呈现出多样化形式，以“缓和贫富分化、减少社会矛盾、保持国家稳定、维护社会公平、促进社会发展”[9]。

（三） 相关理论

1. 社会发展理论

社会发展理论主要是研究社会发展变迁的规律。 Midgley认为，社会发展和经济发展是一枚硬币的两面，经济发展是社会福利发展的基础，没有经济发展，社会发展无从谈起；同样没有人类社会福利改善，经济发展就毫无意义。[10]社会发展理论认为，社会发展要与经济发展相连接，以促进人类福利，社会发展的目标是促进社会福利。Midgley 和Sherraden认为，社会发展是聚焦于有计划的干预战略，即政府和国际组织等机构的宏观干预，企业和社会组织等的中观干预以及家庭、个人、邻里和志愿者等个人和群体的微观干预。社会发展的观点寻求在社会政策领域内整合社会福利和经济发展，它协调经济政策和社会政策的制定，并未联系经济发展和社会政策建立制度机制。[11]Midgley从社会福利的角度提出了社会发展视角，认为提升社会福利的方式有三种：社会慈善、社会工作和社会行政。社会发展视角聚焦于社区或社会结构，注重动态，强调社会发展与经济发展的联结。[10]

在城镇化发展的今天，人们的收入得到了快速的增长，城市居住空间结构的调整及居民阶层的分化是现代社会发展的必然现象。转型时期居住空间的聚类变动需要相应的社会服务体系与之配套，并且不同性质的居住空间聚类可以有不同性质的社会服务提供管道与模式。因此，当前政府大力倡导改善民生、精准扶贫、分层分类配置社会服务资源，用社会发展的观点引导社会服务的发展，为社会服务的发展提供一种思路和视角，并用社会发展的观点为社会服务构建一个发展战略框架。[12]

2. 底线公平理论

景天魁从权利与义务角度出发，提出底线公平理论。他认为底线公平是指社会成员在这条“底线”面前所具有权利的一致性。[13]底线是指一种界限，它划分了社会成员权利的一致性和差异性。底线以下部分体现权利的一致性，底线以上部分体现权利的差异性。景天魁同时指出底线以下是无差别的公平，底线以上是有差别的公平。[14]底线公平中的“公平”不是指低水平的保障，而是指公民生活中最基本、不可缺少的服务。[15]

根据底线公平的价值理念，在满足社会成员的福利需求时，我们应该优先保障底线需求，然后才是非底线需求。城市化水平加速导致城市居民的居住空间日益呈复杂性结构化变动，居住空间阶层化日益明显，城市居民阶层化意蕴提升。居住空间的流动性挑战了既有的社会服务模式，这需要管理哲学、社会政策的适应性更新。[16]目前社会流动结构化背景下社会服务已经呈现出不平衡的特征。一方面，居住空间阶层化带来了社会服务需求的多元化，而城市社区社会服务的供给往往忽略了这种新的变化趋势；另一方面，由于城市社区社会服务受利益趋向，对于消费能力弱的低端社区居民和低收入人口等社会底层和弱势群体来说，城市社会服务呈现出分配不均衡现象。人们对社会服务的需求也是有差别的，城市社会服务资源的配置应该体现底线以下的无差别公平和底线以上的有差别公平。

三、居住空间阶层化与社会服务差异化

城镇化的快速推进、住房市场化的影响和居民收入差距的拉大促使了居住空间结构的变动，推动了社会结构调整，形成了不同阶层、不同收入的人群居住在不同的区域，也形成了差异化的社会服务供给机制。居住空间变动已经成为社会服务资源优化配置的重要因素。不同类型的居住空间相继出现，高端社区、中端社区、低端社区等已形成区隔，富人社区、中产阶级社区和贫民社区开始成片集中出现。[17]这似乎隐含着这样一种逻辑，低端、中端、高端社区的人群在追求社会服务的内容和形式上并不一致，富裕阶层和贫困阶层在对社会服务的消费能力和获益能力上也存在显著差异。

（一） 低端社区

低端社区亦即社会保障型性区，主要以廉租房、经济适用房等构成的保障性社区，公共服务供给基础薄弱，基础设施不完善。这类社区群体的绝大多数文化教养、思想层次、收入水平比较低，处于边缘化，弱势群体居多，属于贫弱阶层[18]，需求呈现出多样化。从基本的需求看[19]，有衣食需求、住房需求、医疗需求、教育需求、就业需求、社会参与需求、安全需求、社会交往需求等等；从不同群体需求看，有贫困家庭的救助、社区养老服务、残障人士服务、婚姻家庭服务、单身母亲帮助、儿童与青少年服务、社会融入、志愿者服务等需求。贫弱阶层的社会服务需求往往受到抑制，他们由于生存压力过大，比较关注与自己生计直接相关的问题，很少主动追求发展性、享受性等福利目标。就算有需求也习惯于向非正式支持网络求助，而不会主动向专业机构或者政府主张自己的权力和需求。[20]

（二） 中端社区

这类社区公共服务供给基础较好，基础设施比较完善，高知识水平的新兴白领阶层聚集在中端社区，属于中产阶层社区，居住层次明显提升，主要聚集在中心城区，高档住宅逐渐增多，低档住宅持续减少。这在整体上提高了中心城区的居住层次，同时也压缩了弱势群体的居住空间，加剧了其边缘化。[21]中端社区居民的社会服务需求主要表现在两个方面：一是社会福利服务需求，包括低保、贫困、住房、就业的救助以及养老服务、残障服务、妇女儿童照顾等；二是专业服务需求，包括婚姻家庭咨询、邻里纠纷调解、心理辅导、人际关系调适等。在发展的过程中，中端社区的这种非保障性需求日益增多，因此，更加专业的社会服务需求也会越来越多。

（三） 高端社区

这类社区主要位于城市核心区，交通便利、道路通畅，市政配套设施齐全，周围商业完善，社区内环境优美、干净整洁，拥有稀缺的自然景观资源，无或少不良污染源，以别墅和公寓为主，属于豪宅区。社区人群经济实力雄厚，文化素质与社会地位高，多为富豪和知名人士，有“三高”的特点，即文化层次高、生活品位高、服务需求高。这里的住户文化气息浓厚，人口同质性强，具有较高的认可度。这类社区群体不仅要求生活的便利性，更对品质有需求，其社会服务需求呈多样化、品牌化、专业化，个体需求具体化、个性化、差别化和弹性化，如私人医生、高级管家等，体现了高端人群对社会服务的全面性、针对性和隐私性的高度要求。追求生活品味和品质、消费升级成为高端社区居民迫切的需求。

四、当前社区社会服务供给侧问题

社会服务在我国社会经济发展中扮演着重要的角色，是和谐社会建设的内在要求。社会服务供给对于维护社会稳定、提升民众生活质量具有重要的时代意义和历史价值。目前我国转型时期的社会服务开始由政府包揽转向社会力量参与，它以结构转换为核心，带动了观念的变化、利益的调整和社会体制的转化。[22]随着社会流动结构的变化，对照社会发展理论观点，社会服务供给中还存在一些问题，制约着我国社会服务的发展。

（一） 低端社区

这类社区属于保障性社区，社区居民多处于边缘化，弱势群体居多，保障性需求的居民比较多，社会服务的供给严重不足。一是供给方式比较单一，社会服务资金投入不足，社区社会服务水平低。我国目前绝大部分的社会服务是由政府提供的。政府单一性提供的服务难以满足社区居民日益增长的美好生活需求。多样性社会服务需求受制于资金的缺乏而难以得到满足。[23]在精准扶贫、全面小康的新形势下，社会服务工作承担着越来越繁重的任务，缺乏一定的财力保障，导致社区社会服务水平低，复杂性、多样化的社会服务也将受到严重影响。二是社区的社会服务项目种类较少，服务质量比较差，并且社会服务供给与社区居民需求之间不匹配状况较为明显。调查显示①，低端社区的日间照料中心、老年人活动室等没有功能区的划分，设施不完备，需求匹配不足，还有些日间照料中心实行象征性收费制，很多老年人受传统消费观念的影响，不愿意花钱享受这一服务，合适的服务对象较少，导致社区日照中心长期空置，存续困难；又如社区医疗卫生服务站也存在同样的问题，医疗服务设施简陋，设备落后，有些药品不全，社区老年人每年体检的资料不全，未能建立详细的健康档案。老年人随着年龄增大，身体机能下降，对医疗的需求越来越大，现有的社区医院难以满足老年人的需求。三是社会服务专业人才缺乏。低端社区的居民的特殊性、边缘化使其更需要专业化人才保障其社会服务需求的满足。政府制定的帮扶政策主要是无差别的针对一般公民，很难落实到某一特殊群体，他们的具体需求需要专业机构与专业人士提供服务，缺乏专业人才资源必然导致我国社会服务工作发展缓慢。目前社区社会组织及负责人专业基础薄弱且职业资质较低，社区居民对其提供的服务评价不高，信任度比较低。国内设有社会服务专业人才培训的机构较少，高校虽设置了社会工作、家政学、心理咨询等社会服务人才专业，但是社会服务专业毕业生的对口就业率却较低，社会服务专业化走在了职业化的前面，社会服务领域严重缺乏专业服务人才。社会服务专业人才培养和使用机制不健全，没有合理的薪酬待遇，难以调动社会服务性人才的积极性；而只有更专业人才的介入，才能推动社会服务领域高水平的社会福利发展。

（二） 中端社区

这类社区主要居住着高知识水平的新兴白领阶层，属于中产阶层社区。他们的需求是多样化的，非保障性的需求日益增多，专业化程度明显要高；但目前社会服务供给结构适应性与灵活性都较低。一是政府供给决策机制的单向性，导致社会服务供给的种类和数量较少，居民的有效需求得不到满足。中低端社区居民的经济收入和生活水平明显低于高端社区，社区居民对基本社会服务需求程度普遍高于高端社区。调查显示②，中低端区居民在各个方面的需求都没有得到有效满足，服务严重落后于高端社区。二是社会服务供给结构不合理、质量不高。与中端社区居民的多样化、品质化需求相比，目前的社会服务供给表现在质上的结构不够合理，高、中、低端社区因经济收入水平不同、需求不同，社会服务供给水平不平衡，表现在高端社区社会服务供给比较丰富，中低端社区社会服务供给比较贫乏单调；同时在量上总量又不足，缺乏精神方面的服务，各种社会服务活动也比较单一，不能满足社区居民日益增长的服务需求。三是社会服务资源分布不平衡。社会服务资源配置受制于成本、时间等多种条件的约束，有差别的多元化的社会服务需求难以让所有居民得到满足。中低端社区社会服务所需场地设施较少，难以满足需求，辖区内的学校、机关事业单位的活动场馆设施又不向社区居民开放，相对降低了社会服务资源的使用率；加之受经济差异的影响，低端社区、中端社区和高端社区的社会服务资源分布也不均衡；受市场引导和利益驱使的影响，教育资源、医疗资源、养老资源、公共基础设施资源也倾向于这些高档社区，中低端社区优质资源被高端社区所占据，而低端社区则在高端社区的排挤下趋于边缘化。这种社会资源分布不对称，将会妨碍社会公正的实现。

（三） 高端社区

这类社区居民经济实力雄厚，多为富豪和知名人士，文化层次高、生活品位高、服务需求高。社区社会服务是我国社会福利的重要内容，是时代发展的需求，对提高民众的生活质量、社区归属感、社区文明和谐程度和促进社会稳定进步有着重要影响。一是社会服务供给与居民需求存在较大差距。随着社会的发展，利益主体多元化，高端社区居民对社会需求表现出多样化、品质化特征，同当前的社会服务供给存在差异。高端社区的居民由于其收入和地位的不同，对社会服务的需要程度也不同，更加复杂、多变，他们不仅对社区的治安、绿化、卫生等方面的服务需求较大，而且更需要专业化服务，如文化娱乐、精神慰藉以及更为人性化的便民利民服务。二是社会组织结构发展不均衡，数量和质量上也存在不足。社会组织结构发展不平衡表现在高、中、低端社区的发展不平衡，政府扶持的社区，社会组织进入的就多一些，社会服务的质量就高一些。从社会组织数量上看，在高端社区内的专业型、有保障社会组织较少，与社区居民对专业性服务需求相差较远。从社区居民需求的地域性来看，其社会服务需求差异明显。高端社区经济水平高，对社会服务满足程度较高，社区居民需求层次较高，但从社会组织功能性结构上看，其提供的社会服务内容还不够丰富。三是社区社会服务体系不完善。在我国，社会服务的理论与实践还处于探索中，没有一个明确的概念和界限范围。王思斌认为：“社会服务是一种社会福利服务，是由政府和社会力量向民众特别是困难群体提供的福利服务及过程。[24]”赵孟营将社会服务和公共服务看做是可以相互替代的概念，他认为在当前中国是政府主导着社会服务，社会机构发育不充分。[25]很多情况下政府对社会服务包揽过多，没有很好发挥社会组织参与社会治理与社会服务的作用。目前我国社会服务总体水平较低，不平衡不充分现象比较突出，没能科学规划、分层分类地对社会服务资源进行合理配置，社会服务体系建设还不够完善，需要借鉴国外社会服务的成熟模式和管理经验，构建一个现代社会服务体系。四是社会服务机构缺乏规范性。社会服务机构内部管理欠规范，机构在成立及发展运行的过程中，制度建设、财务管理、人才使用、服务成效以及督导与评估等方面都存在规范化问题，专业化水平的不足，老百姓获得感不多，社会服务的专业优势难以体现，导致公众认同不足，社会认知度低，没有建立起社会服务职业信任和社会认同。目前许多社会服务机构涉及范围广、领域宽，专业性不足，管理又欠规范，导致社会服务效率低下。政府对社会服务机构干预较多，直接影响机构的发展，难以发挥社会服务机构的优势。虽然政府在积极出台政策鼓励社会组织独立发展，但仍没有改变对社会服务的主导影响。

五、基于居住空间结构变动的社会服务供给政策建议

城镇化背景下基于人口流动的居住空间聚类，我国城市呈现了居民收入差异化、居住空间阶层化。面对城乡社会服务需求与供给的不协调情况，既需要进行总体的制度设计和社会政策调整，也需要分类分层、科学配置不同流动结构对社会服务的需求，以改善社会服务供给的有效性。

（一） 低端社区：加大财政投入力度，强化政府主导社会服务供给

低端社区属于保障性社区，就是要保底线，做到底线公平。针对社区居民最迫切需求，如生活保障服务、医疗保健服务、社区治安服务、社区照顾服务、便民便利服务，政府要主导社会服务供给，并且依据居住空间结构的变动，新增居民社区，并提升新建社区的社会服务资源总量和质量。政府应加大财政投入力度，可以对照西方国家历史发展经验，针对当前国情，建立与经济社会发展和政府财力增长相适应的社会服务财政支出增长机制；推进实施按照新增居民社区和新建社区的社会服务财政支出，解决因人口流动、居住空间变动所导致的社区资源短缺、住房交通拥挤、生态环境破坏、教育医疗资源不足等社会服务供给不足问题。同时，政府要分类差异化地配置社会服务资源，适应人口结构、居住空间结构的变动对社会服务需求的群体结构、空间结构；有针对性进行财政投入，提高财政投入效率；加大新增居民社区与新建社区的医疗卫生、教育、文化体育、养老、残障服务、基础设施建设等基本保障型的投入，实现高端、中端和低端社区有差异的社会服务供给，调整社会服务供给结构；实行有形的公共品供给和无形的社会服务供给协调发展，提升社区社会服务水平，改善城市社区居民的总体福利。

（二） 中端社区：推进社会服务供给主体和方式的多元化

居住空间聚类、阶层结构分化，中端社区居民的社会服务需求多样化，社会服务供给主体与供给方式的多元化，以解决社会服务供给的公平问题和效率问题，实现底线以上有差别的公平。社会服务供给应以居民的有效需求为导向，供给决策过程要吸纳居民参与，尊重社区居民的意见，实现有效供给。有效利用政府、非营利性组织、社会服务机构的功能，积极参与到社区社会服务的供给中。[26]市场和非营利组织可以通过政府服务、政府出售、政府间协议等方式成为社会服务供给主体，构建以基层政府、社会组织、社区居民为多元主体的社会服务供给模式，充分挖掘各方资源，组织动员全社会加入社会服务行列[27]，充分发挥各社会服务供给主体在不同领域、不同层次供给的优势。根据社会发展理论，在社会财富日益增长的社会转型期，政府应努力改善基本民生，大力发展社会服务，不断扩大社区社会服务供给，拓宽社会服务供给的成本分摊机制，形成针对乡城人口流动、居住空间结构变动的社区居民社会服务需求全覆盖的社会服务供给格局，提高不同人口结构群体对社会服务需求的可及性和可获得性，提高社区社会服务供给效率和质量。

（三） 高端社区：构建社会服务供需契合的机制

社会服务的基本特征就是“服务社会，方便民众”。[28]社会服务供需契合的关键就是要以民众为出发点，真正实现惠民、便民，满足民众的需求。为了减少、避免社区社会服务的低效供给与无效供给，社区需要在社区社会服务提供者与消费者之间建立畅通的信息渠道，及时有效地了解、掌握居民对社会服务的需求趋向，尽可能达到社区社会服务供需之间的平衡，实现社会服务的最优供给。社会服务供需契合度应该通过公众的满意度、公众的参与率、取得的社会效益以及社会服务的总量和质量等指标来衡量。一方面，社区应建立社区居民对社会服务需求的表达和参与的平台（高端社区的居民经济收入和地位均比较高，可以实施付费享受社会服务）；健全社会服务需求的反馈机制，实现社会服务供给与社区居民多样化社会服务需求的高度契合，避免社会服务供给与居民多样化需求目标错位、需求结构不对称现象，推动社会服务的均等化，促进社会服务体系建设的民主化、科学化。另一方面，社区要探索“菜单化”的社会服务供给模式。这需要科学地定位社会服务供需内容；针对群体结构、空间结构，根据居民的选择“按需配送”[29]社会服务资源；坚持以群众需求为导向，整合各种社会服务资源，搭建社会服务供需平台；通过居住空间分异所形成的高端、中端、低端社区的实际情况，以居民需求定标定向，依据不同居民的需求提供契合群体结构与空间结构多种形式的社会服务；同时通过“群众点菜、社会组织配餐、政府买单”的形式，精准提供社会服务，较好地解决社区居民最关心、最迫切、最具体的问题和需求，以实现政府部门主导、社会组织参与、人民群众满意的共赢格局，让民众的社会服务需求得到实实在在的满足。

（四） 综合高、中、低端社区，建立政府与社会组织共生型社会服务合作供给模式

随着工业化、城镇化的快速推进，社会流动持续加快，居住空间分异，形成了高、中、低端社区形态，社会结构分化带来了多元化的社会服务需求。在高、中、低端社区中，居民出现日益增长的个性化、多向度的社会需求，政府不应是社会服务的唯一供给中心。社会组织作为社会共同体的面向日渐浓厚，成为社会服务的重要力量。社会组织和政府是共生单元之间的交互作用，二者共生进化促进民众的社会福利发展。随着社会组织力量的壮大，政府向社会组织购买社会服务应该成为经济社会发展体系建构和制度选择。共生型社会服务合作供给是指政府与社会组织在社会服务领域中，彼此间的关系维度高，资源依赖程度高，各行为主体之间相互协作、优势互补、产生共生社会服务效益。[30]社会服务供给是一个系统工程，政府不应是社会服务的唯一主体，而应实现社会服务社会化、专业化、市场化，依托社会组织开展社会服务体系建设。政府是社会服务供给侧“掌舵人”，而不是“划桨者”，“划桨”的任务应由社会组织执行。政府掌舵就是要政府提供政策制定、资金支持、制度安排、监督质量等。政府以购买社会服务的方式，与社会组织在某种程度上是完美的结合。共生型合作供给模式将使政府与社会组织通力合作，互为监督，以促进服务更好地实施。这种政府与社会组织共生型的合作关系互相依赖、相互制约，政府引导社会服务的发展，社会组织着力社会服务的实施，形成了对称互惠共生系统，共同配合为社区居民提供社会服务。

六、结语

快速的城镇化建设，大规模的人口流动促使了城乡居住空间结构的变动。城市居住空间分化不仅指居住空间的阶层化，更涉及由此引发的经济文化、社会服务等更深层次社会问题。[31]在工业化、城市化背景之下，在不同地域、不同城市中呈现了居住空间分异现象，并且呈越来越明显的深化趋势；同时由于居住分异而产生的诸多社会问题，也规范和制约着城市化的发展过程。城镇化背景下居住空间的变动，出现了居住空间的类聚，形成了高端、中端和低端社区类型。这种居住空间结构的分化与收入分配的不平等，呈现出了社会服务明显的不均衡特征。一方面，居住空间分异带来了多元化的社会服务需求，而城市社会服务的供给往往忽视了这种新的变化形势；另一方面，由于城市社会服务受利益趋向，使得低端社区或者低收入人口等社会底层和弱势群体受制于消费能力的约束，从而导致城市社会服务资源的分配不均。但由于转型时期居住空间的聚类变动需要相应的社会服务体系与之配套，并且不同性质的居住空间聚类可以有不同性质的社会服务提供管道与模式，高端社区可以通过市场化管道提供社会服务，中底端社区则可以通过政府保障管道提供社会服务。针对高端社区，政府主要通过监控市场规范交易的手段，保障社会服务提供；而对于中、低端社区，政府则需要出资购买服务，遴选社会工作专业机构，并监控其服务的提供。社会工作机构进驻社区并有效工作可以促进“以社区为基础的整合性社会服务”模式作用的拓展。“以社区为基础的整合性社会服务”模式符合社会底线公平、差别公平原则。城市社区居民社会服务需求与供给的不协调，既需要总体的制度设计和社会政策来调整，也需要分类分层、科学配置不同流动结构对社会服务的需求，以改善社会服务供给的有效性。社会服务体系的构建需要政府掌舵而不是划桨，依靠政府采取社会化、专业化、市场化的原则，以需求为导向，精准提供社会服务，引导和支持社会组织进驻社区提供专业化服务，建立政府与社会组织共生型社会服务合作供给模式。

注释

① ② 文中“调查显示”是指“居住空间的调整与城乡社会服务体系建设研究”课题组针对“流动人口居住空间变动与社会服务体系状况”进行抽样调查得出的结论。该调查选取了长沙芙蓉区、上海浦东新区、深圳龙岗区、江西萍乡市、郴州苏仙区、张家界永定区等6个城市的部分社区，发放了500份调查问卷，回收问卷424份，回收问卷率为84.8%；经筛查，筛选出有效问卷411份，有效率为82.2%，无效问卷，13份。本文所有数据及分析结论，除了没有作特别说明外，结果都来自该次调查。