新时代国家治理视域下的甘肃法治政府建设

梁海燕

（甘肃省社会科学院 甘肃 兰州 730000）

党的十九大明确了中国特色社会主义进入新时代的历史方位，提出全面依法治国要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。基层是深化国家治理与依法治国的关键，甘肃法治政府建设要把握依法治国的时代要求，奋力提升政府工作的法治化水平，以基层治理的法治化推动国家治理的法治化、现代化。

一、法治政府建设在新时代国家治理中的重要地位

建设法治政府，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是新时代国家治理的深刻革命。中国特色社会主义进入新时代，社会矛盾有了新判断，战略目标有了新安排，一系列变化对国家治理提出了新要求，需要发挥法治政府的先导、示范和支撑作用。

（一）法治政府建设是国家治理的重要基础

现代法治的核心要义是良法善治，[1]将法律与治理方式结合可以达到一种科学高效的治理状态。推进国家治理体系和治理能力的现代化，关键在政府，政府治理体系在国家治理体系中居于重要地位。[2]这是因为，政府是国家权力的执行机关，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，[3]在制定公共政策时，缺乏公众参与、公众监督，制定出来的政策不符合社会实际要求，由此引发的公权力滥用、贪污腐败、暗箱操作、任人唯亲等行为屡见不鲜。新时代我国恰逢改革的关键期和深水区，利益格局多元，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等基本公共产品的需求更加强烈，[4]对制度性公共产品的需求更加强烈，作为国家治理的重要主体，政府一是要让自身“循法而治”，按照法治原则运作，自觉把自身权力限制在法律的范围内，依法办事，依法提供公共产品和进行社会治理，以法治实现公共权力和公民权利的平衡。二是要将法治内化为社会治理的基本价值理念，厘清政府与社会的权力边界，推进政府机构、职能、权限、程序和责任法定化，推动国家治理在法治轨道有序运行。

（二）法治政府建设是秩序维系的重要保障

“国无常强，无常弱，奉法者强，则国强”。法治政府建设的目的在于通过制度安排构建权力运行体系和监督制度，维护和促进整个公共行政关系的公共理性，构建起更适合社会发展需要的秩序体系，在推崇形式理性的哈耶克看来：“法治的意思就是指政府在一切行动中都要受到事前规定并宣布的规则的秩序——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务”。[5](P73-74)在国家治理实践中，法治政府建设通过规范社会秩序，协调利益关系，营造公平正义的发展环境和法治营商环境，保障改革成果，为打造共建共治共享的治理格局保驾护航。

（三）基层法治政府建设是国家治理的关键环节

社会问题主要发生在基层，矛盾冲突也最主要爆发在基层，基层稳则国家稳。基层治理是国家治理的关键环节，是由其鲜明特点决定的，一是基层直接面对群众、服务群众；二是基层开展具体工作；三是基层组织纵向到底，横向到边，是国家法律法规和政策的具体贯彻者、执行者、推进者。基层治理的重要性决定了基层法治政府在国家治理中的地位，基层法治政府建设的程度反映着国家治理体系和治理能力现代化的水平。改革开放40年的经验表明，基层法治政府建设是深化依法治国实践的重要推动者，为我国治国理政提供了鲜活的素材。鉴于此，研究新时代国家治理视域下的法治政府建设问题，对于深化国家治理基层实践具有重要的现实意义。

二、新时代国家治理中甘肃法治政府建设存在的问题

经过多年的努力，甘肃法治政府建设稳步推进，成效明显，在加强政府履职、规范决策程度、重点领域立法、公正文明执法、监督权力、政务公开等方面亮点频出，政府治理水平和服务水平不断提升。但是，法治政府建设是一项将权力关进制度笼子的自我革命，是一项系统工程、艰巨工程、复杂工程，与新时代国家治理的要求相比，甘肃法治政府建设还存在着一些突出问题和短板。

（一）部分领导干部重视程度不高

在治理实践中，“情大于法”“权大于法”“官本位”现象的痕迹仍然存在，少数领导干部对法治政府建设的重要性认识不到位，法治思维和依法办事的能力不强；一些领导干部习惯于用“老经验”“老办法”办事，搞“一言堂”独断专行、拍脑袋决策、绕过司法监督行政等；有的干部把法治与改革发展对立起来，认为法律的条条框框约束改革，甚至为了局部利益规避或违背法律，祁连山生态环境破坏就是典型实例，折射出法治环境的缺失。

（二）“放、管、服”改革困难较多

近年来，甘肃省“放、管、服”改革稳步推进，特别是省委、省政府将2018 年确定为全省深化“放管服”改革的突破年，全面推行“一窗办、一网办、简化办、马上办”改革，推进“一窗受理，集成服务”，成效明显，但还存在一些该管的没有管或没有管住、管好。市县承接行政审批的能力有限，接不住或“接不好”；行政审批“最多跑一次”存在难度，直接影响甘肃地方治理水平和营商环境，如有的审批事项前期需要专家论证，政务大厅窗口办不了；有的审批系统相互孤立，缺乏业务协同、资源共享和数据公用的机制，提速提效难；公共法律服务平台真正实现“县上建平台、乡镇建所、村建站”的难度较大，有的县1 名律师承担20 多个村的法律顾问工作，其基本生活、交通出行和工资报酬成为问题；一些地方政府存在形式主义、官僚主义、推诿扯皮、办事拖沓的现象，行政效能低下，影响群众获得感。

（三）行政立法水平有待提升

近年来，甘肃省立足地方实际加强了政府立法，但立法过程中仍然存在一些突出问题，表现为立法理念上，存在法律工具主义倾向，为立法而立法，一些立法实用性、特色性不够；立法方式上，存在习惯性思维、经验式工作方式，立法难以适应不断变化的新情况、新要求等。尤其是设区的市被授予地方立法权后，由于基层法制机构不健全、专业人才缺乏、立法经验不足、缺乏评估机制等，影响立法的进展和质量。

（四）行政决策制度执行不到位

一些地方重大行政决策听取各方面意见不够充分，有的决策过程不公开、不规范，有的公众参与不够，还有的对重大行政决策失误追究责任不够有力，为政府行政权力的扩张留下了空间。尤其是不少重大行政决策的公众参与流于形式，参与实效不强，社会公众甚至直接参与听证、论证和评估的代表和专家均难以知晓最终意见的采纳情况。

（五）行政监督较为弱化、软化

由于部门间沟通协调机制不健全、人大监督零碎化、行政监督分散化、社会监督滞后化、相应追责机制的缺位等问题，致使行政执法中违法执法、选择性执法、以罚代管、滥用自由裁量权、行政程序违法等情况仍不同程度地存在。从体制内视角看，权力机关对行政权的监督缺乏力量，权力机关司法审查容易走入“有备案而无审查”的尴尬境地；从体制外视角看，司法体制长期依赖于行政体系，一定程度上影响了监督力度；从舆论监督层面看，缺乏规范化与科学化引导机制，监督主体层次参差不齐，容易造成监督信息失真。

（六）政府信息公开程度不够

近年来，甘肃省把政务公开纳入对市州、省政府部门年度绩效考核的指标，政务公开成为常态，营商环境不断提升，但距离新时代法治政府建设的要求还有差距。表现在：一是信息公开管理机制不完善。不少行政机关没有专门机构和专职人员，有的行政机关的信息公开工作机构都是议事协调性的虚设机构，无编制、无固定人员、无专业人才，难以保证这项工作的专业性和准确性。二是信息公开水平有待提升。信息公开方面还不同程度地存在着门户网站建设水平不高、信息公开栏目设置不规范、信息公开指南不齐全、信息公开申请渠道不够畅通、信息公开更新慢、信息链接无效等问题。三是信息公开方式单一，不够新颖，在对于微博、微信、新闻发布、年度报告等信息公开方式的利用不够，多种公开方式联动公开还有极大的提升空间。

三、国家治理视域下甘肃法治政府建设的实施

在中国特色社会主义进入新时代的背景下，要切实增强建设法治政府的责任感、使命感，坚持问题导向，将国家治理、依法治国和解决现实问题结合起来，将补齐制度短板作为法治政府建设的重点，不断将甘肃法治建设向纵深推进。

（一）甘肃法治政府建设的社会条件

1.依法行政诉求越来越强烈

行政法治建设总是伴随着大规模行政法律制度变革，要对社会资源配置与社会财富分配产生深刻影响，只有当建设法治政府、维护公民权利诉求较为强烈时，政府依法行政才能得以产生和发展。进入新时代，行政管理体制改革与政府转型越来越倚重于依法行政，实施公共管理、提供公共服务，法治政府建设是一个无法绕过的坎，并且，经济社会的有序发展也需要一个强有力的、权威高效的法治政府，保障和推动经济社会的快速发展。同时，公众对依法行政的要求越来越高，法治成为人民群众对美好生活的向往之一，这些都构成法治政府建设的社会条件。

2.依法行政本土资源越来越丰富

依法行政是一种科学实践，光凭热情不可能建成法治政府，还必须具有与之相适应的本土资源，以及相应的政治经济条件孕育和滋养，否则就会成为无源之水、无本之木。[6](P441-442)经过多年的实践积累，甘肃法治政府建设成效突出，不仅在政府立法、规范执法、政务公开等方面得到明显改善，而且“软法”条件不断升级，依法行政观念深入人心，公众的行政法治理念和意识明显增强，遵纪守法成为一种生活习惯与行为方式，尤其是“关键少数”的法治意识和依法行政的能力和水平不断增强，执法人员的法律素养不断提高，领导干部专家化的趋向显现。与此同时，行政法学理论研究成果斐然，不少基础理论与应用理论都直接或间接地转化为行政法治的实践成果，为甘肃政府依法治理提供了更多的理论营养。

（二）甘肃法治政府建设的逻辑动力

要化解当前治理中法治政府建设的现实问题，必须明确法治政府建设的根本动力。从历史进程来看，法治政府建设首先离不开执政党领导下的国家，但法治政府的推进，同时也是对社会经济变迁所作的回应，离不开社会外在因素的影响，如社会转型、市场经济的完善与社会结构的调整、社会秩序的规范、公众需求的回应等，都需要通过法律来进行确认。国家治理视域下的甘肃法治政府建设，是国家推动模式与公众诉求模式共同推进的过程。

（三）甘肃法治政府建设的实践进路

1.法治政府建设立足地方实际

诚如英国公法学者拉斯基所说的那样，政府系统本质是它运作其中的社会的一种宣示，除非在此背景下，否则不可能对其作出正确的理解。[7](P1)新时代推进甘肃法治政府建设，不能复制西方法治政府的建设模式，要立足省情地情，全面考虑甘肃法治建设所处的阶段和程度，民众的接受程度，和各地的民族风俗，既体现改革与创新的要求，又体现尊重基层创新精神，有计划、有步骤地分类推进，增强依法治理的实效。

2.突出基层依法行政发力

依法行政的薄弱点在基层，问题和矛盾也集中在基层，因此依法行政的重心应向基层倾斜。要力戒“形式化”“口号化”“实用化”倾向，把关注民生、切实保护公民的合法权益作为法治政府建设的根本任务，着眼解决基层履职不到位、不规范的问题。要将行政决策的科学化、民主化、法治化作为甘肃法治政府建设的重点，探索规范决策的程序，以及党委决策和政府决策的关系，将决策权关进制度的笼子，因为这些领域是行政权力中使用最频繁、最复杂、最难监督的领域。要切实规范行政执法人员的执法行为，建立执法责任追究制度、领导干部干预执法记录制度等，加强基层行政执法窗口单位的建设，推动基层公正规范文明执法。

3.健全依法行政责任制度

责任机制是国家治理与建设法治政府的关键。当前推进甘肃法治政府建设取得实效，要加强行政问责，抓住党政负责人这个“关键少数”，强化党政主要负责人第一责任人职责，进一步健全行政决策、行政执法等方面责任分解、监督检查及倒查追究机制，更加细化行政执法过错责任制度，构建实事求是、区别对待、分清责任的问责机制。要发挥督查的指挥棒作用，围绕重点任务，创新督查方式，让法治政府建设责任督查“长牙生威”、管用有效，确保法治政府建设各项任务落实到位。健全对履行监督职责人员的再监督制度，确保监督者也受到监督，真正让纠错问责硬起来。

4.强化行政权力监督实效

强化行政权力监督实效，一要健全政府机构内部的自我监督机制。进一步加强政府层级监督与专门监督，完善依法行政各项规章制度，如岗位风险防控、重大决策集体讨论决定、重大决策的风险评估等，将权力关进制度的笼子。二要建立机构间相互监督制衡机制。进一步明确机构间权能划分，健全权力清单建设，形成相对独立和制衡性的运作体系，健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。三要建立程序监督机制。重视健全完善政府治理中的次序、步骤、方式、范围、公开等方面的配套制度，最大限度减少和消除政府行政中的监督真空。

5.持续推进政府信息公开

法治国家、法治政府、法治社会建设，需要各级政府持续推进政府信息公开。对此，一要加强政府信息公开工作机构。政府信息公开工作是一项专业性极强的工作，建议成立专门的政府信息公开工作机构，指定专人专职负责政府信息公开工作，统筹做好包括政府信息公开、网站建设、微博微信运作维护、舆情观测与处理在内的各项工作，提高信息公开的质量。二要逐步明确需要主动公开的重点领域的标准和要求。围绕部门权责清单，确立行政审批、行政处罚、行政强制等信息的公开标准和范式。建立疑难、重大、复杂申请会商机制，定期开展有针对性的培训。三要深化“互联网+政务服务”，推动网上政务服务标准化建设，推进政务信息资源共享共用。四要多种方式协同联动公开。重视信息公开分众化、对象化、梯次化建设，综合利用政府门户网站、新闻发布会、微博、微信、年度报告等方式公开信息，发挥多种方式联动公开信息的效能。

6.着力提高法治培训实效性

法治工作是理论性和实践性都较强的工作。围绕新时代国家治理对法治政府建设的要求，要通过加强学习培训、法制宣传、法律知识考试等方式提升行政人员特别是法制机构人员的知识储备和理论素养，提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。建立培训长效机制，根据不同岗位、不同层次行政人员的需求开展培训，积极推广案例式、模拟式、体验式教学，推动领导干部、法律专家、基层优秀法制工作者上讲台，组织观摩复议听证、法院庭审等活动，有的放矢开展学习培训、经验交流与实务指导，切实提高培训质量。