新时代中国共产党乡村治理思想创新与发展

李雨婷 徐继增

（西藏民族大学 陕西 咸阳 712082）

一、相关概念

乡村治理是指在乡村社区范围内，运用乡镇政府、乡村基层党组织、村组织委员会，民间协会等多元主体和多种力量，利用乡村公共权威稳定乡村秩序，通过一系列行之有效的治理措施协同参与乡村社区的良性运作，依法参与乡村公共事务和决策，从而达到乡村社会持续的和谐稳定与发展。“中央一号文件”是党中央每年出台的第一份文件，从1982 年开始至2019 年共发布21 个“中央一号文件”，每个时期的“中央一号文件”都有不同的主题，每个主题是基于各阶段的国情以及当下农业发展状况确立的。从“中央一号文件”角度看，2005 年之前的“中央一号文件”关于涉农工作都用“农村管理”一词，而第一次正式提出“乡村治理”是在2006 年“中央一号文件”中，它提出“加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制”[1]的任务，这标志着农村工作由“乡村管理”向“乡村治理”的转变，也是一元主体管理向多元主体参与协商治理的转变。此后的“中央一号文件”频频出现“乡村治理”一词，这也成为党指导社会主义新农村建设的重要理论基础。[2]

二、新时代中国共产党乡村治理思想的背景与主要内容

（一）新时代中国共产党乡村治理思想的主要背景

十八大以后我国经济发展进入新常态，经济增长速度由高速增长变为缓慢的中高速增长，增长方式也从过去的粗放型转向集约型，怎么样在经济速度增长放缓的背景下巩固农业生产基础成为一大挑战。目前我国农业资源短缺，且生产成本较高，国际农业市场给国内市场带来的冲击与挑战使得农业生产方式急需转型。随着经济的发展我国的农业矛盾发生了转变，由粮食产量总量不足转向阶段性供给不足，如何在资源环境紧张以及国际国内两个市场的压力下促进农民生产收入持续稳定的增长，统筹城乡协调发展以及缩小城乡差距成为亟需破解的难题。十九大报告提出当前我国从现在到2020 年，是全面建设小康社会的决胜期。这个时期的“三农”工作是我国全面建设小康社会以及实现两个一百年奋斗目标的短板，而补齐这块短板需要建立完善的乡村治理体系。完善乡村治理体系是新时代实现党的乡村治理现代化的关键，同时也是党更好的开展“三农”工作、乡村实现振兴的基础。在城市化和经济新常态发展的视野下，巩固农村农业农民发展的大好形势，打好脱贫攻坚战，建设社会主义新农村，确保农业经济的可持续发展等都需要我们重视乡村治理工作。

（二）新时代“中央一号文件”关于乡村治理的主要内容

自十八大以来，中共中央、国务院总共发布7个“中央一号文件”，连续多年聚焦“三农”工作，“中央中央一号文件”已经成为中国共产党重视三农工作的代名词，而中国共产党的乡村治理思想也在实践过程中得到了丰富和发展。2013 年“中央一号文件”主要是加强以党组织为核心的基层组织建设和加强保障乡村社会公共安全，加强乡村民主治理，维护农民合法权益等方面来完善乡村治理机制。2014 年“中央一号文件”主要是通过加强农村基层党建，健全基层民主制度、创新基层管理服务等以此来改善乡村治理机制。2015 年的“中央一号文件”在之前的基础上，提出要加强乡村生态治理，全面推进农村人居住环境的整治，加强农村的思想道德建设等推进社会主义新农村建设、建设更适宜农民居住的幸福家园，并且提出法治建设。2016 年的“中央一号文件”承袭2015 年“中央中央一号文件”关于乡村治理的主要内容，并完善和创新乡村治理机制，加强和提高党对农村工作的领导，深化农村精神文明建设。2017 年“中央一号文件”在之前的基础上，将全面从严治党落实到农村基层，加强农村基层党建工作责任制，全面规范党组织生活，持续整顿涣散党组织，严格选拔党组织带头领导人，健全村务监督体制，并创新性的开展村民自治试点工作。2018 年“中央一号文件”提出“必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保确保乡村社会充满活力、和谐有序。”[3]2019 年“中央一号文件”提出要增强乡村治理能力，加强农村精神文明建设以及持续推进平安乡村建设以此来完善乡村治理机制，保持农村社会的和谐稳定。

从以上的“中央一号文件”可以看出，党的乡村治理思想一直在不断发展与创新，十八大以来每一年的文件都对如何推进乡村治理，完善乡村治理体系，建设更适宜农村人居住的美丽新农村提出了更高要求。

三、新时代中国共产党乡村治理思想的创新与发展

辩证唯物主义认识论提出，实践产生真知即理论，理论反过来指导实践。目前为止我国共出台了21 个“中央一号文件”，党的乡村治理思想也在与时俱进地完善与发展。与十八大之前的乡村治理思想相比，新时代党的乡村治理思想有了重大变化。结合十八大以来的7 个“中央一号文件”来分析研究新时代共产党在乡村治理方面的创新与发展，对于今后的“三农”工作具有重要的指导意义。新时代以来现代化治理与传统治理相比，创新点主要表现在以下几个方面：

（一）以乡村基层党组织建设为总纲领

纵观2013 年至2019 年的“中央一号文件”可以发现，中国共产党始终把乡村党建工作放在首位，充分发挥基本党组织的领导核心地位，这也是十八大以来中国共产党乡村治理思想的一大新变化。

第一，全面从严治党。十八大以来的“中央一号文件”中始终强调坚持乡村党组织的领导核心地位不动摇，加强农村党员干部建设，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员模范干部带头作用。持续整理整顿涣散村党组织，以县为单位对软弱涣散村党组织“一村一策”逐个整顿。据统计，党的十八大以来全国共有7.7 万个软弱涣散党组织，已有97.1%的村和96.5%的社区得到不同程度的转化提升。[4]各省都开始积极贯彻“一号文件”的相关治理决策，以县乡两级为主，每年抽取一定比例重新倒排查进行集中整顿。例如安徽通过走访乡村，茶话座谈，问卷访谈等方式深入暗访排查；宁夏对所有乡村社区进行“拉网式”排查，绝不姑息任何一个软弱涣散组织不作为的行为等。清理“村霸”和涉黑村委，集中解决农民反应的突出问题。例如在西藏、宁夏等民族地区，集中清理农村集体所有的资金、资产和资源，公开公共财产和村务明细。浙江、广东、湖南等地在村“两委”换届工作中，对“村霸”和宗族恶势力等干扰破坏换届选举的行为严肃处理，露头就打。[4]建立乡村基层工作责任制和监督制，将全面从严治党工作落实到农村基层，全面落实村级组织党风廉政和反腐工作，对一切不利于党组织发展的“毒瘤”绝不姑息。

第二，平衡“党政”关系，共同“服务”村民。十八大以来的一号文件中关于乡村治理思想最突出的特点就是强化领导干部的“服务意识”，无论是党组织还是乡镇政府都不再是单一的领导者、管理者，而是以人民为中心的“服务者”。新时代乡村治理已经由过去的单一化转变为多元主体协同发展，党中央强调加强政府对村委会以及各乡村党组织之间的协调互动，实现二者之间的良性运作。新时代新型政府的职能定位是“协调”、“服务”，协调当地经济社会发展，充分发挥宏观调控作用，调节因市场经济的发展导致乡村资源分配的现象，并向广大农民提供农业生产技术、农业培训、市场信息、咨询服务，以及文化教育、医疗卫生、社会保险、医疗保险等方面的公共产品和公共服务。与传统的治理模式相比，现代化乡村治理思想中以农民为主体的服务意识更强，注重用“服务”来推动乡村治理。

第三，注重领导班子的质量和人才队伍的培养。鼓励优秀创新型人才到村任职，鼓励大学生考村官，完善选拔乡镇事业编制人员的常态化机制以确保农村领导带头人优秀品质和执行能力。建立选派第一书记的长效机制，进一步加强凝聚党领导组织的执行能力。建立农村党员干部定期培训制度，狠抓干部的继续教育学习。例如各省市已经积极重视利用现代化技术来加强基层干部培训、利用微信“微课堂”、互联网远程教育，同时也加强党员的实地培训。

目前我国的乡村党建工作相较于十八大之前来说有了很大突破于创新，但仍有一些不足之处，首先是党政之间的权力平衡问题，如何实现更有效的治理。其次是党的领导与村民自治如何有效结合，保证乡村治理的民主性的同时又不能使村委会权利凌驾于党组织之上。再次是农村反腐败斗争面积大、范围广，盘根错杂，要彻底打击还需走很长的路。最后就是虽然针对乡村党建问题我党提出了很多创新政策，但落实到具体村落如何因地制宜地本土化还需探索实践。

（二）自治法治德治“三管齐下”配合治理

党的十九报告提出，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这是新时代以来我党在乡村治理方面的重要创新变革。主要表现在：

第一，在乡村自治方面，创新完善乡村治理机制，推动多元主体协商治理。随着时代的进步与发展，单靠单一的一元主体治理已经不能满足日趋复杂的乡村治理问题，党组织在实践中慢慢探索出更符合我国国情的乡村治理模式。十八大之前中国的乡村治理具有自上而下一元为主体的特点，而多元互动式的协同治理、多元主体参与治理成为新时代乡村治理的一大特点。十八大以来，党不断的健全基层民主制度，加强乡村群众自治组织建设，充分发挥其他形式的社会组织的正面功能，健全和创新村党组织领导的村民自治机制，创新党组织领导的自治、法治、德治相结合“三管齐下”的领导体制和工作机制，并且提出了一系列深化村民自治的实践，例如开展村民自治小组或者自然村为基本单位的村民自治小组工作，因地制宜的探索村民自治的有效组织形式。激发农村社会组织活力，重点培育和发展农村社区型社会组织，建立村务监督委员会或其他形式的村务监督机构，帮助村党组织领导的村民自治有效实现。

第二，我国乡村是法治建设相对薄弱的领域，因此十八大以来党中央十分重视乡村法制建设。党中央在乡村城市化以及新常态经济发展背景下逐步加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设，统筹城乡法律资源，运用法治思维和法治方式做好“三农”工作，建立符合中国国情的乡村法治体系，不断探索行之有效的乡村法治手段。十八大以来的“中央一号文件”提出要坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在乡村治理各个方面的权威地位。增强基层干部法治为民意识，将政府涉农各项工作纳入法治化轨道。进一步推进基层综合执法，创新监管方式，促进执法队伍整合、合理配置执法力量，积极推进农林水利等各个领域的综合执法能力。加强农村改革决策与立法的衔接，重大农村改革必须立足于法律，立法应积极适应农村改革和发展的需求。统筹城乡法律服务资源，提高城乡居民的公共法律服务体系覆盖率，加强对农民的法律援助和司法救助。提高农村普法力度，开展农村法制宣传教育，提高农民法治素养。

第三，深化精神文明建设，提升乡村德治水平。新时代社会主义新农村建设越来越注重精神文明建设，2018 年“中央一号文件”首次提出要将自治、法治、德治相结合的乡村治理机制，说明“德治”在新时代乡村治理思想中的重要性。十八大以后党中央深入开展农村精神文明创建活动，大力宣传和弘扬中国特色社会主义核心价值观，巩固我党在乡村的思想阵地，增强农民的国家、法治以及社会责任意识，全面提高农民思想道德素质和科学文化素质。深入开展乡风文明建设，推广新乡贤文化，大范围宣传优秀村干部、道德楷模、好人好事等先进事迹，弘扬真善美，传递正能量，并对道德模范给予鼓励奖赏，使其充分发挥道德模范示范作用。弘扬中国尊老爱幼、勤俭持家、诚实守信等传统优秀文化，加强农村移风易俗工作，结合时代要求进行创新，对不利于新时代社会主义发展进步的陈规陋习要及时废除，去其糟粕，同时对有利于乡村发展的优秀传统习俗要继续发扬光大，并因地制宜地推陈出新。

值得注意的是，由于新时代乡村治理环境产生了变化，传统的乡村治理模式已经与新时代不相适应，自治法治德治相结合的现代化乡村治理体制应运而生，由此也产生了一系列问题。首先在乡村自治方面存在流于形式难以实现的问题，有很多偏远落后地区仍然是传统治理模式，民主并未真正实现，农民参与积极性不强，其他乡村也存在传统治理遗留下来的诸多问题亟待解决。其次是在法治方面，农民受教育程度普遍偏低，法律意识普遍薄弱，遇到问题习惯找“熟人”解决而不是寻求法律帮助，法治秩序还未真正建立。最后是在少数民族地区尤其是以西藏为代表的宗教信仰浓厚地区意识形态较为分散，主流意识凝聚力不强，在德治方面还需在贯彻落实宗教信仰自由政策的前提下，加强人民群众对党中央的向心力，提高群众对党组织满意度等等。

（三）注重社会建设领域治理

新时代中国共产党乡村治理的重心在于社会建设领域，与十八大之前相比，我党在乡村治理的很多方面进行了变革，创新性的探索出一系列符合我国国情的实践措施，并取得了不俗的成绩，这些实践措施也为新时代的乡村治理思想提供了理论基础。主要表现在以下几个方面：

第一，完善农村公共服务供给。新时代党主要从三个方面对农村公共服务供给方面进行了创新，首先是加强农村基础设施建设。随着新农村建设脚步的加快和城镇化的加速推进,各级政府通过加强农村基础设施和公共物品供给、公共财政的投入，改善乡村硬件设施来助推乡村治理。例如对交通公路、桥梁等公共交通工具的修建改造，全面推进“四好”农村公路建设，完善乡村交通道路网，解决农民出行便利问题。加强农村饮水安全问题，强化农村水源地的安全保护。提高乡村电气网全面覆盖率，提升网络宽带速度。完善县乡镇物流运输网，城乡之间建立物流配送站等。其次是在社会保障体系建设方面，乡村的教育事业、医疗保障方面、养老服务体系方面等方面要向城市看齐，推进城乡资源一体化和城乡公共服务一体化，利用现代信息网络推进远程医疗、远程教育事业的发展。最后是推进农村基层综合性文化服务中心建设，加强对农村留守儿童、留守妇女、空巢老人的关爱和服务，丰富他们的娱乐生活，帮助农村残疾人就业。

第二，精准扶贫攻坚。随着国家在精准扶贫工作上的深化，农村作为我国精准扶贫工作的重要阵地，必然要对当下和未来乡村治理进行重新布局和规划，以此来推进乡村精准扶贫。十八大以来的“一号文件”针对精准扶贫背景下的乡村治理提出了一些列实践措施,旨在推进精准扶贫与乡村治理协同发展。2019 年“中央一号文件”指出，要“不折不扣完成脱贫攻坚任务。咬定既定脱贫目标，落实已有政策部署，到2020 年确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困。”[5]这里可以看出党中央对“精准扶贫”，打赢脱贫攻坚战的决心。新时代党中央要着力做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，主攻深度贫困地区，精准帮扶，激发贫困人口内生动力，强化脱贫攻坚监督和责任机制，提高扶贫质量。与此同时还要巩固脱贫成果，采取一系列有效措施预防阻止返贫现象。

第三，促进乡村产业发展。与十八大之前相比，新时代乡村产业的发展有特色，有活力、并且形式多样化。2018 年“中央一号文件”提出全面实施乡村振兴战略，而乡村振兴，产业兴旺是重点。只有提升农村新兴产业的发展，发展乡村经济，才能促进党的乡村治理效果最大化。新时代乡村产业坚持质量兴农、绿色兴农，构建乡村一二三产业融合发展，尤其是第三产业的发展，鼓励农民发展乡村旅游业以及休闲农业、特色产业，强化农业产业创新驱动发展。鼓励农民自主创业，充分利用互联网，发展多种形式的乡村产业。乡村产业发展兴旺，村民的自主性才会更强。

第四，加强社会安全建设助推乡村平安。十八大以后党中央更加重视乡村平安建设，将乡村平安建设纳入乡村治理体系的重要环节。而乡村平安建设，需要我们健全乡村社会治安综合治理，加强乡村治安防控体系建设，完善农村交通安全、抗灾救灾、消防警务、疫病防控等公共安全设施以加强农村突发公共事件和自然灾害的应对处理能力。严厉整治黄赌毒、村黑、村霸等各种恶势力，依法从严处置各种危害村民人身安全、财产安全、乡村社会安全的违法犯罪活动。健全农村公共安全体系，持续开展农村安全隐患排查和专项治理。运用现代化信息手段，探索网格化的精细治理，维护乡村持续稳定。

综上可以看出新时代乡村现代化治理思想与十八大之前相比更加注重民生问题，以农民为主体，为农民服务，这是与传统治理思想最大的不同。值得思考的是如何将这些创新性的社会建设领域的政策落实到实处，做到精细化治理以达到乡村善治。

四、结语

从辩证发展的观点来看，任何事物都不是处于静止状态一成不变的，而是处于动态发展的过程。乡村治理思想也是处于一个不断发展、变化的过程，“发展”与“治理”工作需得同步并行。根据中华人民共和国民政部统计，截至2017 年12 月31日，我国行政村总数为691510 个，自然村总数是1865247 个，数量庞大，因此，乡村治理工作如何有效推进将长期作为一项重要而又艰巨的任务。目前我国新时代乡村治理最大的不足是治理理论与实践存在偏差。新时代乡村治理理论的提出是在宏观层面上，无法做到“一村一策一治理”，因此在实施过程中存在很多偏差，各项创新性的政策如何“本土化”吸收是我党面临的最大问题。因此新时代我们要继续研究党的乡村治理思想，因地制宜的创新和完善乡村治理体系，分析各种治理矛盾问题症结，将理论和实践有效结合，为今后持续维护乡村稳定、实现乡村振兴、全面建设小康社会奠定坚实的基础。