赋权利民谱新章 风正帆悬再起航——江苏积极探索农村集体产权制度改革纪实

高 峰 冷 媛 陈 雪 吕 挺 吴永胜/江苏省农村合作经济经营管理站

积极发展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份权能，是党的十八届三中全会提出的明确任务，是深化农村改革的重大制度创新，对于维护农民的合法利益，巩固完善农村基本经营制度，具有深远的影响。

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，并提出实施乡村振兴战略，明确要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。

2014年11月，江苏省南京市被确定为全国农村改革试验区，承担农村集体产权股份合作制度改革试点任务。2015年5月，苏州市吴中区被列为全国首批29个试点县(市、区)之一。2017年9月，南京浦口区、江阴市、沛县、东海县、海门市、盐城亭湖区被原农业部、中央农办确定为2017年度农村集体产权制度改革试点单位。同年12月，江苏省委省政府制定出台《关于深化农村集体产权制度改革的实施意见》。

2018年4月全省农村工作会议指出，要深入推进农村集体产权制度改革，为乡村振兴提供全方位制度性供给。5月，江苏省被农业农村部确定为全国3个整省推进省份之一。省政府召开全省深化改革电视电话会议，制定并出台整省试点方案。省农业农村厅编印《农村集体产权制度改革百问百答》，并向各市、县(市、区)政府主要领导发出《关于整省推进农村集体产权制度改革试点工作的一封信》。省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议审议通过的《江苏省农村集体资产管理条例》于2018年10月1日起施行，农村集体资产管理步入有法可依的新阶段。

农村集体产权制度改革是一项管长远、管根本、管全局的重大制度安排。要把思想和行动统一到中央决策和省委省政府部署上，通过努力，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。结合省情，江苏省制定“两步走”整省试点方案，明确到2019年上半年，改革试点县域全覆盖；2019年下半年到2020年全面推进改革，2020年底前基本完成改革任务。

在改革进程中，全省上下积极推进，主动作为，探索并积累了一大批成功的经验，涌现了一批改革典型。

资产变资本农民变股东享改革红利

“我们村以前比较穷，2009年开始搞股份合作和资产量化，政府划拨了30亩土地搞三产，村里抓住机遇，通过投资融资先后盖了吉麦隆超市、维多利亚酒店和江锋广场，现在每年租金1600多万元，1400万元用于福利和年底分红，全村有股东2007人，最近3年都是每股分红5000元。”69岁的叶荣才是土生土长的江阴澄江街道江锋村人，说起村里这些年的发展，满脸幸福。他说，村里60岁以上的老人，生活补贴、重阳节、失地农民保障金加上年终分红，一个人月均至少可以拿到1500元，年纪越大补贴越多。

同属澄江街道的先锋村，2007年进行产权制度改革，成立先锋股份经济合作社，村里的资产由5000多万元增至1.5个亿，股东人数2985人，2017年每股分红6157元。先锋村党总支书记顾建刚对于股份制改革的理解更为透彻：“我觉得农村股份合作制改革回答了3个问题，一是发展为什么，二是百姓要什么，三是干部在干什么。集体经济组织成员有了充分的参与权、知情权和获得感，干群关系不一样了。”

“截至目前，江阴已组建村级集体经济股份合作社238家，每股分红超千元的有16家。产权明晰了，分红以后老百姓的主人翁意识增强了，以前的‘你们村里’变成现在的‘我们村里’。”江阴市委农村工作办公室相关负责人也深有同感。

江苏省农村集体经济发展起步较早，发展较好。进入新世纪以来，苏南和其他有条件的地区积极探索开展农村集体产权制度改革。2001年8月，苏州市吴中区木渎镇金星村成立全省第一家农村社区股份合作社。截至目前，全省已有超过8000个村(居)基本完成集体资产股份合作制改革，确认集体经济组织成员1944万人，量化资产792亿元，累计分红110亿元。

科学界定成员身份应进必进“一个都不能少”

集体经济组织成员身份确认关系到每个人的切身利益，情况纷繁复杂，极易产生矛盾。对此，各地按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，结合自身实际积极探索，以县区或镇(街道)为单位出台身份确认标准，或者推行“一村一策”，形成一批可借鉴复制的经验做法。

57岁的高菊芬是江阴市先锋村人，“我婆家、娘家都是本村的，一家三口，老公1986年转为居民，女儿1987年出生，村合作社成员是按时间界定的，从1984年分田到户开始，到2005年10月31日最后一个村民小组撤组即所有土地被征用为止，一共250个月，满的为全股，不满的按实有月数除以250得到一个系数，然后乘以年底每股的钱数，就是年底的分红了。我们家两股不到一点，去年分了一万多块钱。”

高女士所说的“系数”，就是江阴市在改革过程中摸索出来的成员确认“人口系数法”，改变了原先“要么有要么没有”的矛盾。“这对每年分红数额比较多的地方，可以有效地平衡和解决分配中的不公平，得到了群众的普遍认可。”江阴市委农村工作办公室相关负责人说。

围绕成员界定改革难点，南京制定三个指导原则，实现“身份清晰”。一是坚持多因素综合界定，统筹拥有本村(居)户籍、参加第一轮或第二轮土地承包经营，寻求农民群众公认的“最大公约数”，积极化解矛盾。二是坚持民主协商，重大事项群众民主讨论决定。三是保护弱势群体权益，比如有的村规定对云贵等地区嫁入但没转户口的，经群众民主协商可以认定。

淮安遵循“少数服从多数，权利义务对等”的原则，结合村居实际和村民意愿，明晰时间节点，制定简便易行、矛盾较少的身份界定方法。

因上学户口迁出的人员如何确认?海门在原来“14进5不进”工作方法的基础上，根据享受二轮土地承包、户籍、世居以及对集体经济贡献等综合因素确认身份资格。“每家都有孩子，改革必须保证老百姓的权益，才会得到老百姓拥护。”海门市委农村工作办公室负责人说。

“我们村里妇女议事会人员作为工作人员全程参与整个改革进程，村里有8名离婚再婚妇女，有的户口还挂在原来夫家，股权就要重新单列，为避免新的矛盾，经成员代表表决，最后都被确认成员身份。”海门市耀忠村妇联主席陆挺说。

切实维护妇女权益，也是江苏省在这次改革中的刚性要求。2018年7月，江苏省出台的《关于在农村集体产权制度改革中维护农村妇女权益的意见》提出，农村妇女与男性平等享有农村集体收益分配权，不得非法限制和剥夺。要特别关注离婚、丧偶、农嫁非等特殊群体成员的确认工作，乡村级解决不了的由县级协调解决，坚决杜绝“娘家婆家两头空”，确保被确认的妇女成员“证上有名、名下有股、同股同权、按股分红”。

壮大集体经济改革富民无止境

股份量化是农村集体产权制度改革的核心环节，在改革过程中，全省各地坚持因地制宜、分类推进，将经营性资产量化到人、固化到户。有一定经营性资产的村，重点开展折股量化，组建股份经济合作社；没有经营性资产的则组建了经济合作社，实现“资产确定、人员界定、份额锁定”。

股权设置以成员股为主，经本集体经济组织成员民主讨论可以保留集体股。在实践过程中，不少地区结合实际还设置人口基本股、农龄股、土地股、劳动贡献股和家庭股等多种形式，较好地平衡和化解了矛盾。如洪泽、盱眙将集体经营性资产的一半平均折股量化到每个成员，剩余一半则按照劳动年龄从16岁开始计算确定为农龄股。股权管理方面，主要实行“增人不增股、减人不减股”的静态管理模式，以防止成员变动频繁调股产生矛盾，确需调整的须经民主协商确定。

南京市江宁区2016年选择8个不同类型的村开展深化改革试点，主要是将股权量化到人、固化到户，以户为单位“生不增、死不减”，并探索政经分设，对合作社独立建账，做到管理、人员、职能和财务“四分开”。

一桌一椅也“入库”村村都有本“明白账”

2018年3月，江苏省农业农村厅、财政厅等10部门联合印发通知，明确了开展清产核资的四个重点任务、十个操作流程。南京、镇江等地探索形成清产核资“5432”工作法，即实行“五个统一”、引入“四支机构”、确保“三个相符”、实现“两个全覆盖”，得到农业农村部的肯定。

海门市自主开发的农村集体产权制度改革信息化管理平台通功能强大：全市清产核资数据、82万多名成员数据、股权设置和资产量化等所有资料全部进入平台管理，具备数据自动化校对汇总、产权证和股权证网络化打印、便捷查阅等功能，镇村工作进展如何、何时上传的资料都能在平台上看得一清二楚。各种改革文件、会议表决和纪要，以及一河一湖、一桌一椅、成员代表各种签字等，全部以电子图片的形式被“一网打尽”。

清产核资公开透明，让成员知晓，请群众监督。“我们村的资产都上墙公示过的，老办公楼租了20多万元，紫金大厦裙楼租了229万元，还购置了100多个车库……”盐城市盐都区福才社区居民夏正龙对村里的家当如数家珍。他介绍说：“作为盐城第一家合作社，福才村2017年分红138万元，人均500元。”

创新管理堵漏洞筑牢“三资”监管篱笆

省委省政府坚持把清产核资作为农村集体产权制度改革的一项基础性工程，出台实施意见，周密稳妥推进。截至2017年底，全省村级资产总额2863亿元，村均1619万元；当年村级集体经营性收入超过300亿元，村均170万元，形成较为雄厚的物质基础。

2018年11月7日，在盐都区农村产权交易中心，射阳县农民仇宏森正在办理水塘续签合同，他承包的盐都秦南镇贺家驿村34亩虾塘10年合同到期，流出方村委会主任、村民代表和镇农经站人员都来到现场。此前村里在9月开了4次会议，包括村党支部会议提议、村两委会商议、党员大会审议、成员代表大会决议，一致同意续租。“以前每亩租金200多元，现在800元一亩，租金涨了很多，但程序都是公开透明的，如果经营好挣钱应该不成问题。”仇宏森说。

盐都区委农村工作办公室负责人介绍说，盐都“三资”管理信息网包括“四务”公开、“三资”公开、在线交易、咨询举报等8个公开模式和财务核算、“三资”管理、廉情预警等8个管理模块，最后形成“数据共享一网通、管理责任一单清、阳光村务一点明”的“三资”管理模式。

“革弊，须从源头理会”。“盐都模式”只是全省“三资”管理的一个缩影。2017年以来，全省深入开展农村集体“三资”管理专项治理，全面开展以“公开推送、公开交易、公开操作”为主要内容的“阳光行动”试点，实施村级资金非现金结算。截至目前，“阳光行动”试点的覆盖面达80%，全省95%的村开展“村务卡”试点。农村集体资产资源流转进场交易得到规范，做到应进必进，产权交易市场实现县级及镇级平台全覆盖，形成全省统一联网、省市县镇4级联动的市场交易体系，日均交易量近1亿元，平均溢价率超过5%。

壮大集体经济贫富勿论“各想各的招”

“推进改革不是吃光分净、一股了之，不仅要让农民分享改革红利，而且还要想办法把集体经济的蛋糕做大，形成可持续发展。”省农村合作经济经营管理站负责人说。

条条大路通罗马，致富之路宽且广。“最近我们村想参与竞标建个市政停车场，村里还有100多亩集体土地正在和市储备中心签合同，这又可以有四五千万元的收益。”江阴江锋村会计陈明说：“目前账面净资产有两个多亿，积累的钱我们想做点事情，多挣点钱分红，未来的分红目标是一万元。”

改变单打独斗、支持抱团发展则是南京发展新型集体经济的路径之一。江宁、栖霞两个区有67个村组建4家集体资产股份联合社，资本金约1.6亿元，通过购买优质资产、股权，承担实施配套项目，每年可获8%到10%的稳定收益。南通市出台新型合作农场指导意见，主要依托高标准农田建设和农地股份合作社，村干部牵头领办、农民自愿以土地承包经营权入股，按亩折股保底分红。扬州市积极拓宽路径，鼓励利用未承包到户的荒山、荒沟、荒丘、荒滩、果园、水域滩涂等资源，集中开发或者通过招投标的方式发展现代农业，同时支持集体经济组织创办合作农场。苏州太仓市采取镇村联合、村村联合、村级投资入股镇级抱团发展等方式，共同建造标准厂房、物业用房或投资购买门面房、优质办公房，壮大集体经济。

砥砺前行谋发展，改革惠民无止境。下一步，江苏将继续把农村集体产权制度改革作为全面深化农村改革的一项重大任务来抓，确保改革取得实效。一是高质量完成农村集体产权制度改革整省试点任务，确保到2020年底基本完成集体资产股份合作制改革；二是高标准加强农村集体资产管理，认真贯彻实施《江苏省农村集体资产管理条例》，将农村集体资产真正纳入法制化管理的轨道；三是高水平发展农村集体经济，有力带动强村富民。□