“放管服”改革背景下地方本科院校校院二级管理研究

陈 芳，郑常鳜

(宁德师范学院马克思主义学院，福建 宁德 352100)

在传统管理思路下，一级管理被视为一种主要形式，如今却因为其适用规模过小、办学内容过于简单等弊端而遭到摒弃。相比较来说，地方本科院校的校院二级管理模式更关注于总体权力的适当下放，以此保证办学管理更具灵活性，避免了责任划分不清、管理层次冗余的问题，更值得充分的关注。2018年8月公安部宣布全面推行公安交管“放管服”，随后这一概念迅速被大众所认知，并很快被引入到教育领域，在此背景之下，地方本科院校校院二级管理有了更大的优化可能性。

一 “放管服”改革背景下地方本科院校二级管理的意义

首先我们需要明确地方本科院校二级管理的内涵。

“放”字意味着放权，指的是将行政权进行下放，使行政权得以厘清，部门职能得以明确。对于高校来讲，这是具体工作得以顺利开展的前提条件，高校只有脚踏实地地完成自我变革，才能真正使减权限权的决心在现实中得到体现，真正促使各部门开展适合于教职员工工作及学生迫切需求的各项教育改革[1]。

“管”字意味着各层次教育部门应当使自身管理职能变得更加明确，有效借助既有资源优势实现监管系统的创新。也就是说，所谓的“管”是与“放”相结合的，“放”并非不“管”，“管”也并非不“放”，“管”要在取其精华、去其糟粕的前提下，集中精力管好当管之事，以对现代教育理念的坚持为前提，制定合理性更强的教育改革计划，以此推动各教育部门的功能转型。

“服”字意味着服务的优化，这是教育改革的最终目标，即管理型的高校职能过渡为服务型的高校职能，以期待高校权益的最大化，并使广大师生的满意度更高。

我们认为，对“放管服”改革背景的重视，是地方本科院校二级管理的必然选择，只有明确了“放”的前提，“管”的基础，以及“服”的目标，才能使三者各自发挥出优势，共同构建形成理想的三位一体递进体系，为高校教育改革服务。特别是近些年来，“放管服”相关措施已然同高教各领域发生紧密关联，因此高教部门一定要随时关注“放管服”的实施效果，使存在欠缺问题的部门及工作内容得到及时调整，从源头上对“放管服”实效性进行优化，以做出符合自身真实状况的改革成绩。

二 地方本科院校校院二级管理的现状及问题

地方本科院校在进行管理时，采取校院二级管理模式已经成为工作的常态，该模式在作用优势方面非常明显，能够在很大程度上避免一级管理模式的弊端，而相对于加入系部组织的三组管理模式，其又有着精简化的长处。然而在具体应用时，它也体现出一些典型问题，这些问题多是与“放管服”背景不相融的，现简述如下：

(一)有组织的无政府状态——“放”得不全面

地方本科院校在进行校院二级管理时，其本质在于得到权力再度分配的机会，利用管理方式的调整，让学校同学院各部门间的权力运行情况更加清晰，权限更加明确，避免重复管理和冗繁环节的出现，也使原有的真空“地段”纳入到有效管理范围之内。可是实际操作中，权力分配的问题依然明显[2]。比较突出的情况是有组织的无政府状态普遍存在，这是造成管理格局混乱的最直接原因。比如首先很多院校没能拟定细致化的权力清单，往往以主观经验进行判断和陈列，这就直接导致“放”权过程与方式的混乱。除此以外，权力“放”得不够彻底也是一个比较突出的问题，能够做到事权下放而做不到人事与财务权的下放是普遍存在的现象。也就是只有平时教室使用、课程安排等日常事务交由学院处理，让学院很难产生主体感和积极性，而在重要的问题决策方面，学院的决定权甚弱，极为突出地表明校、院之间没能形成紧密的互信关系，导致“放”权只有其名而无其实。最后，学院对于得到的权力无力承担是另一个比较突出的问题。因为地方本科院校各层次管理者在能力方面并不完全一致，能力强的管理者自然可以利用“放”的机会做出更大的成绩，而能力弱的管理者则难以适应新情况，反而会因无所适从而导致管理上的模糊。

(二)重在基层——“管”得不明确

所谓“管”得不明确，最为突出的一点是在目标制定方面的高度困难性。在进行地方本科院校校院二级管理时，目标管理理论的应用范围很广泛，该理论的要义在于组织内部各成员能够按照所期待的工作结果进行组织目标的参与制定，以此保证管理效果的优化。这种管理思维在企业、政府、事业单位中都有应用，然而它的应用前提应当是组织目标的清晰化与可量化。对于地方本科院校来讲，其本身具有松散结合的系统特点，有时甚至处在组织无序的状态，因而目标往往具有多元化甚至模糊化的特点[3]。比如地方本科院校在目标制定方面包括了两种不同的形式。如从上到下的制定，即开始于学校层面而扩充至下属各层级，使得学校发展目标脱离于实际，或者，任务分解时是强制命令的形式，难免使学院出现抵制心态，这对于目标的执行是非常不利的。再如从下到上的制定，虽然该形式有着民主精神的长处，可问题在于学院的目标制定往往只见树木、不见森林，忽视学校宏观目标的情况较为常见。这两种目标制定方式，都有其不足之处，是“管”得不明确的集中体现。

(三)松散连接——“服”务管理评价不合理

松散连接是“放管服”改革背景下地方本科院校校院二级管理过程中的一个典型问题，它让服务管理与评价呈现出一定的不合理现象。对于本科院校校院二级管理来说，应当是集权与分权的合理配合，其中集权强调了组织管理时的决策权与决定权集中，而分权则强调了这些权力应根据需要下放。二者各有优劣，并不存在绝对的分界线，但也正是因为分界线的模糊，导致了院校普遍松散连接问题的存在。这其中最为突出的一点在于政令不够统一、标准不够一致，无法做到方便指挥与令行禁止，从而损害了组织的宏观目标与整体功能。特别值得一提的是，如何对服务过程与服务结果进行评价，是高校新型管理理念的重要一环，更是对管理成败的基本检验形式，可以说，如果缺少必要的评估过程，那么以“服”务为目标的管理将会丧失本来价值。对于服务的评价包括评价体系与评价方法等项内容，然而地方本科院校的校院二级管理模式下，评估体系过于强调整体性，忽视了具体化的标准，学科与院系之间的差别也被抹杀掉，以统一标准应对具体的服务内容，难免会出现误差，导致沟通效果的弱化，不利于协同服务效应的达成，使得学院部门间的责任担当与利益共享明显滞后。

三 “放管服”背景下校院二级管理体制改革思路

针对上述地方本科院校校院二级管理的几个突出问题，建议做出如下管理体制改革思路的调整。

(一)管理者形成科学的“放”权理念

地方本科院校校院二级管理模式同传统管理模式差异较大，因此管理理念亦应做出适当调整，避免传统的命令与服从二元决定论思维，也不要始终以惟领导权威是瞻的观点开展工作[4]。特别是学校管理者应当充分认识到，在学校不同领域，都有各自的权威，行政权只是其权威中的一项，因此应当坚信其他权威的自主管理能力，不过多干预学术科研权威、教学权威等，大胆下放权力。这并非意味着领导层权威的弱化，反而给学校领导者提出了更高的能力要求，使之进行及时的角色转换，增强自身在观察、分析、领导方面的能力和艺术，形成与学校共担责任的思维，并在具体问题决策与解决时成为必要的参与者。

(二)必要的“管”理组织变革

管理组织变革针对基层“管”得不明确问题，进行调整组织结构、变革权力分配形式及组织职能等项工作。

首先，校院二级管理具体操作时，应当避免单纯地把系改为学院的表面工作，还要适当调整学院设置，节约管理成本、减少管理幅度，让本校学科融合与学科交流能力变得更强。

其次，对于学校行政部门来说，则要切实转化职能，增加服务意识，使行政部门存在的价值真正显现出来，以便更好地承担起本校各项教学与科研任务的服务工作，而非以部门利益为中心。除此以外，应当注意各层次、各部门信息的收集与研究，使之为政策传达及工作协调服务。

再者，学校行政部门完成职能转变工作，还需要根据实际需要完成事权合并，以达到人员精简的效果，保证工作效率的提高，并在此基础上实现机构合并，将会更加方便后续的指导与监督工作，让学校各成员均能理性地进入到教学与科研的基本工作任务统摄情境之中。

最后，“管”理组织变革要强调领导干部能力的发展。所有管理方式最终均要进入到人本视野，领导干部特别是中层管理者处在事权连接的关键点，其能力如何将会对地方本科院校校院二级管理产生重要影响，因此在进行干部培训方面要注意下述几项工作。一是使之接受“放管服”理念的革新。由既有的被动接收指令模式，转化为主动投入决策的模式，让其肩负起更重的责任，并明确权力与责任相统一的原则，避免将权力作为目标的观念出现。二是努力敦促其提升管理能力。要求干部以更加自觉的姿态对先进决策理论进行学习，从而帮助其制定形成相对科学的决策，进一步调整全校教职员工的工作积极性。三是培养干部创新能力，使之做出更符合“放管服”背景要求的成绩，且勇于突破传统的束缚，以求新求变为使命，开辟出新的管理路径，才能使院校在社会变革中保持活力。

(三)以健全的规章制度应对“服”务评价变革要求

地方本科院校的最终宗旨是服务于教师和学生，在此宗旨的牵制下，应当形成更加健全的规章制度，以便适应革新后的“服”务评价要求。制度的形成要求全体成员共同遵守、依规办事[5]。事实也证明，越是健全度高的规章制度，越容易保证二级管理模式的顺畅运行。以制度来确保权力下放的稳定性与效果，才会让权力的应用避免随意性问题的出现，有利于更好地服务于学校各项活动。而问题关键在于与评价要求相适应的制度制定过程建立于既往经验及制定者的知识基础，因此越是参与范围狭窄的制度制定过程越不容易产生理想效果。为此要尽可能增加地方本科院校二级管理模式下的制度制定参与范围，使民主精神充分发挥出来，以便真正提升各层次人员的参与积极性，使主导者理性缺陷得到化解，最终让制度得到良好评价，在实践操作中发挥更大的作用。