新型城镇化背景下的江苏中心镇建设

王李兵

（中共海门市委党校 江苏 海门 226100）

改革开放以来，我国城镇化建设取得举世瞩目的成就，城镇化率由1978 年的17.92%提高到2018 年的59.58%，年均增长1 个百分点。诺瑟姆“S”曲线表明：当一个国家或地区城镇化水平处于30%～70%区间内属于城镇化发展的中期阶段。对于以乡土指称的传统中国，59%的城镇化水平意味着我国已经由乡土社会进入到以城市社会为主体的城市时代。然而，检视我国城镇化发展历程，我们发现，这条建构在城乡二元结构体制上的城镇化缺乏对人性的关怀、环境的尊重、社会的反思、历史的检讨，诸多矛盾和问题日益显现并不断爆发。鉴于此，脱胎于传统城镇化基础之上的新型城镇化呼之欲出，成为当前我国城镇化发展的最新指向。

一、江苏中心镇发展的历史检视与现实反思

截至2018 年底，江苏城镇化率已经达到69.61%，远高于全国59.58%的平均水平。改革开放以来，江苏的城镇化先后经历了以苏南乡镇工业驱动的小城镇快速发展阶段，以开发区建设和外向型经济驱动的大中城市加快发展阶段，以及以城乡发展一体化为引领、全面提升城乡建设水平的发展阶段。进入新世纪以来，江苏城镇化进入到以消除城乡差距实现城乡发展一体化为主要目标的高级阶段。处于“村之头、城之尾”的中心镇作为新型城镇化的生长点和重要战略节点无疑在缩小和消除城乡差距，实现两者融合的过程中发挥着不可替代的作用。

通过对中心镇的培育和扩权，使得一批小城镇能够迅速成为带动区域发展的重要经济增长中心。它不仅使得江苏省大中小城市体系更加合理，而且在统筹城乡发展、实现城乡一体化过程中发挥着重要的节点作用。然而，江苏中心镇的发展仍囿于传统城镇化模式，在发展过程中仍旧遵循着传统的历史发展轨迹，诸如生态破坏、环境污染、效率低下等问题又在这些小城镇不断的复制和再造，要想改变这种状况，就必须思考以下几个方面的问题。

（一）政府主导还是市场决定？在我国目前的体制下，无论是城镇规模的设置、产业的分布，或是城镇功能定位，以及对人口的管理等方方面面，都是由政府决定的。传统城镇化在政府强力主导下形成了不断自我循环、自我强化的推进机制。如地方政府一方面通过从农民手中低价征收土地，以优惠、低廉的价格招商引资，在经济建设方面获得竞争优势；另一方面，通过自身在土地市场的垄断地位，不断提高地价以获得更多的土地收益，“土地财政”的节节攀升又极大地强化了政府征地搞城建的冲动。但政府全面主导下的城镇化越来越被证明难以持续。在推动城镇化过程中政府扮演着利益主体的角色，在行使职能过程中各种越位、缺位、错位现象导致政府难以建设成服务型政府。因此，政府应管好自己的“手”，充分发挥好在制度环境、发展规划、基础设施、公共服务、社会治理等方面的职能。

（二）农民进城：过客还是居民？2018 年，按常住人口统计我国城镇化率约为59.58%，但非农业户籍人口占全国总人口的比重仅为43.37%，两者相差近17 个百分点，这说明，我国有近2 亿多农民工“被城市化”。近十年来，我国城市建成区规模扩大了60%，城市人口却仅扩大了20%，相较而言，我国的城镇化更主要的是一种要地不要人的土地城镇化，而非人口的城镇化。农村富余劳动人口进城就业，是社会生产力发展的重要表征，也是城镇化发展的必然需求。但由于城乡二元分割的户籍制度以及附着其上的诸多福利制度，农民工难以享受到与城市人口同等的福利待遇，他们属于城市的边缘人。在现行的制度设置中，他们把青春年华奉献在城市，却难以融入城市。

（三）千城一面还是兼具特色？在我国快速推进的城镇化浪潮中，无论是村庄兼并、旧城改造，还是新城再造，呈现的在我们面前的大都是“同质化”的城市景观。城镇化不应贪大求洋，追求景观的城镇化，在城市建设中应突出地域特色，嵌入地方文化，突出城市底蕴。大到城市发展战略定位和总体规划的制定，小到基础设施、一砖一瓦的技术标准和风格样式，都应注重地域特色的挖掘和培育，促进形成独特的、富有魅力的城市品牌和地域标识。因此，应根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。

二、新型小城镇的理想定位

基于对传统城镇化的思考以及对新型城镇化内涵的挖掘，新型小城镇应该是“城”的合理布局、“市”的有序推进、产业的规模集聚和环境的和谐统一。

（一）“城”的合理布局。城市的空间布局是工业化和城镇化共同作用下的产物，是一定区域内经济社会发展水平在空间上的形态反映。因此，在城市规划设计过程中，应统筹考虑对城市空间、产业分布与功能分区的优化布局。从区域空间看，通过中心镇的建设，打造一批经济实力强、功能完善、特色鲜明、体制机制活、带动效应好的现代化小城镇，从而形成大中小城市与小城镇合理布局和协调发展，多层次、多梯度的城镇发展体系。从内部结构看，应根据城镇的功能定位与规模大小，合理设置功能分区，完善城市基础设施建设，在交通、医院、学校、商业网点、文化娱乐场所等城市综合配套布局上，既要体现高效性，还要体现互补性、协调性，注重其内在功能结构的耦合，形成以资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐，城乡一体的集约、智慧、低碳、绿色城镇。

（二）“市”的有序推进。没有人口的集聚，就没有城市的形成，但城镇化的发展不仅是城镇数量和人口数量的逐步增加、城市空间的不断扩张，而且还包含着人类生产生活方式的转型以及从农民到市民的群体角色的转变[1]。传统城镇化实质上就是要地不要人、造城不兴业的城镇化发展模式，大量的农村人口进城务工创业，有的甚至出生于城市、成长在城市，却难以融入城市。以户籍管理为核心的城乡分治制度人为的将城乡人口划分为农民和市民两大社会群体，使得非城镇户籍的人口难以享受到同城市户口均等的福利待遇。因此，城镇化应首先解决“人”的问题，应积极稳妥推进农村转移人口市民化，不仅转移人、更要提升人，通过经济整合、文化接纳、行为适应、身份认同等途径，帮助农村转移人口完成最终的角色转型

（三）产业的规模集聚。城镇之所以能够成为一定区域内的中心，在于其产业、生产要素、人口在空间上高度集聚。国内外城镇化发展的经验普遍表明，产业的规模集聚，能够带动资本、技术、劳动力等生产要素的高度集聚，推动城镇向集约化方向发展。一方面，产业集聚可以为城镇化提供物质支撑。通过产业产生的集聚效应，技术、知识、信息传递、人力资本贡献等各要素能产生正溢出效益，诱发集聚区内规模收益递增、空间要素自我良性累积、产业链条的自我延续[2]，因而产业集聚区能够获取更大的经济效益。另一方面，产业集聚可以降低城镇化成本。产业的规模集聚形成了一个高效的专业化分工体系，在这集中区域，可以节约土地成本、共享基础设施、提高行政管理效率等。据国家计委经济研究所的调查分析，按照城镇化的要求，产业集聚后，可以节约土地30%，提高能源利用率40%，节约行政管理费用20%以上。

（四）环境的和谐统一。改革开放四十年来，我国的城镇化建设取得了举世瞩目的成就，城镇经济已经成为支撑我国经济社会持续健康快速发展的重要引擎。然而，这种成就的取得却是以高排放、高消耗、高污染、低效率为主要特征的。这种外延式粗放型发展模式，不仅加大了资源供需压力和生态环境的承载能力，而且导致了城镇生态环境的恶化，城市的生态环境系统难以承受之重，导致了地下水下降、空气质量不达标、城市垃圾围城等生态问题。因此，我们必须深刻反思，加快转型，走新型城镇化道路。新型城镇化强调以人为本，强调人与自然的和谐共生，以实现城镇人口、经济与资源、环境相协调，走资源节约、低碳减排、环境友好、经济高效的城镇发展之路。

三、以新型城镇化理念加快推进中心镇建设

目前，江苏省中心镇建设已经进入到由“重点突破”到“整体推进”的历史时期，在新一轮新型城镇化浪潮中，中心镇无疑成为破解经济发展难题、统筹城乡协调发展、实现城乡发展一体化的重要着力点和战略抓手。但同时，也应避免传统城镇化发展的思维定势和制度惯性，应以新型城镇化的理念来建构一批经济实力强、功能完善、特色鲜明、环境友好的现代小城镇。

（一）以中心镇规划修编为基础，强化规划在城镇建设中的指导地位

1.突出规划理念，抓好中心镇总体规划修编。按照建设小城镇和特色镇的目标定位合理布局、科学规划。对中心镇总体规划修编要体现前瞻性，既要立足当前，也要放眼长远；要体现协调性，既要突出中心镇在县（市）域总体规划中的地位，也要兼顾总体城市布局；要体现地域性，在编制规划时要深入研究当地的人文风貌和建筑特色，嵌入地域元素，增添城镇特色，提升中心镇的档次和品位。

2.强化规划管理体制。规划是一个国家、区域发展的“施工图”，应保持城镇规划的权威性、严肃性和连续性。要提高中心镇规划编制透明度，通过论证会或其它方式征求专家和公众的意见，进一步扩大社会大众的知情权、参与权和监督权，切实提高规划编制的科学化、民主化水平。要加强中心镇规划实施监管，建立规划监督管理工作责任追究制度，坚持一本规划一张蓝图严格加以落实，对规划进行事前、事中、事后全过程监管。

（二）以产业集聚和培育为重点，大力发展中心镇经济

1.主动承接大中城市产业转移，提高综合承载能力。中心镇基于行政级别、功能定位、资源禀赋等因素，要找准产业发展定位，克服贪大求洋、好高骛远的心理。要加快产业园区基础设施建设，主动承接大中城市产业转移，重点发展具有比较优势的技术密集型和资金密集型产业，为城镇发展提供强有力的支撑和发展活力。进一步推进优势产业集群升级，培育创新产业集群。

2. 大力发展特色镇域产业，实施一镇一品工程。特色产业不仅具有城市名片的作用，同时还能集聚相关产业、延长产业链，解决就业人口的功能，如苏州镇湖刺绣、南通叠石桥家纺等一批特色专业镇已经成长为区域内重要经济增长中心。因此，应结合地方特色产业，积极培育和扶持，加大资金投入，做大做强特色产业，立足区域，谋划全局，实现特色镇的特色化、产业化、个性化。

（三）以体制机制创新为抓手，深化中心镇综合配套改革

1. 继续深化中心镇行政管理体制改革。按照“能放则放”的要求下放经济社会管理权限，集中解决重点中心镇在试点过程中暴露的体制机制问题，从法律、政策层面予以解决。此外，乡镇政府中心工作要由招商引资、信访维稳、征地拆迁等各种越位、缺位、错位现象转到服务型政府建设上。要加快乡镇政府机构改革，提高政府办事效率。要改变以往以“唯GDP 论英雄”的考核体系，强化地方政府在社会发展、民生改善等方面的指标和权重。

2.推进中心镇投融资体制改革。推进城镇建设资金来源的社会化和投融资的市场化改革，建立与社会主义市场经济发展要求相适应的多元化资金筹措机制，拓展融资平台、创新融资工具、健全金融体系。以政府和财政投资为导向，本着“谁投资、谁受益”的原则，支持、鼓励和引导社会资金参与中心镇建设，通过出让股权、拍卖、租赁等形式积极盘活中心镇各种有形和无形资产，最大限度筹集建设资金，促进中心镇健康持续发展。

3.推进中心镇土地管理制度改革。在推进中心镇过程中，一方面，要从保护耕地出发，科学合理制定非农用地规划，促进土地资源的集约利用。另一方面，要加快对农村土地流转制度、征地补偿制度的探索和完善。