企业新型学徒制实施中的工会定位问题

喻术红，赵 乾

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

当前，受世界范围内整体经济复苏乏力和国内经济结构调整加速的影响，我国经济领域中的各类矛盾风险逐步释放。传统实体经济陷入了效益下滑与人力资源质量不断降低互为因果的逻辑怪圈，而共享经济等新经济形态催生的大量灵活就业人员，也因没有接受系统的职业教育而未能实现高质量、规范化的就业。人力资源对增强一国国际竞争力的重要性早已不言而喻，故我国必须通过学徒制等各种制度形式以尽快提高职业教育质量，培育大量具有工匠精神的高素质人才。在此背景下，国家人社部、财政部于2018年10月12日联合下发了《关于全面推行企业新型学徒制的意见》（下称《意见》），提出要“从2018年起到2020年底，努力形成政府激励推动、企业加大投入、培训机构积极参与、劳动者踊跃参加的职业技能培训新格局，力争培训50 万以上企业新型学徒。”①《人力资源社会保障部财政部〈关于全面推行企业新型学徒制的意见〉》（人社部发［2018］66 号）。然而，作为学徒劳动权益集中代表的工会组织，却未能在《意见》中有所体现。工会角色的缺失，一方面不利于该项制度之主导者（企业）、实施者（企业、职教院校）和主要受众（学徒等劳动者）等各方主体间的利益协调；另一方面也无法运用工会组织在争取社会资源方面的特殊优势为制度的实施提供援助；同时也不利于激励工会通过对相关治理体系的参与，来分担政府在开展职业教育事业上的压力。因此，有必要对工会参与企业新型学徒制实施的必要性、可行性以及具体途径进行研究，以明确工会在该项制度实施过程中的定位和职责，从而使各项措施更具成效。

一、理论意义：工会组织参与企业新型学徒制不可或缺

工会参与企业新型学徒制的价值主要体现在以下方面：

（一）激发企业人力资源的内生动力

从《意见》内容可知，在推行企业新型学徒制实施的过程中，企业是最重要的主体。但囿于世界经济发展持续低迷和我国经济下行压力加大的客观现实，我国企业的生产经营状况千差万别。基于追逐利润最大化的天性，企业对推行新型学徒制将大体呈现两种表现：对于接纳职校实习生、接受或指派经营指导人员、提供实习岗位等有利于生产经营的活动，绝大多数企业都会乐观其成甚至主动开展；对于参与学徒制具体政策制定、新型学徒制发展规划、行业职业标准制定、行业人力资源预测、学徒接受教育的监控与成果测定等不能带来直接经济效益的活动，大型企业或经济效益良好的企业或可接受，而大量中小微企业迫于沉重的生产成本压力而难以配合。这两种表现，实质上反映出企业对学徒制短期内难以提高甚至降低其竞争力的担忧。毕竟，我国“大多数中小企业处于产业链的末端，规模、人力、物力、财力、影响力相对欠缺，普遍面临人才和资金短缺问题，从社会责任体系的建立到实施都缺乏足够的专业人才和相应的资金支持”。[2]对此，工会作为具备一定实力的第三部门，有义务也有能力为暂时不具备或勉强具备企业新型学徒制实施条件的企业分忧解难，特别是可以通过其独特的政治地位和社会地位，与政府部门和社会力量协作，为该制度的顺利实施争取广泛的社会资源，从而降低推行新型学徒制过程中“成本归企业，收益归社会”的风险。这显然将有助于激发企业投资职业教育的动力，从而实现企业凝聚力和竞争力的全面提升。

（二）减轻政府开展职业教育工作的压力

从其内容来看，《意见》主要呈现出三个方面的特点：其一，指出了所谓“企业新型学徒制”之“新”，在于以“招工即招生、入企即入校、企校双师联合培养”①《人力资源社会保障部财政部〈关于全面推行企业新型学徒制的意见〉》（人社部发［2018］66 号）。为主要内容，以“企校合作、工学交替”①为主要形式；其二，强调了我国将以“企业新型学徒制”为抓手，推动国家职业教育治理体系与治理能力的整体现代化，以对我国职业教育事业的改革与发展产生深刻影响；其三，明确了在具体实施过程中，要坚持“政府引导、企业为主、院校参与”的原则，清晰界定各个主体的职责，推动相关管理权力的分散化，构筑新型的政企、政校与企校关系。这三个特点，不但揭示了在人口红利逐渐消失和创新逐步成为经济发展新引擎的形势下，高素质的劳动力将成为影响我国经济改革的关键因素，而通过全面推行企业新型学徒制，培养出大批符合市场需求的高质量劳动者，将成为我国职业教育改革的新起点与终极目标；而且也显示出传统的政府对职业教育进行全面管控的压力亟需分解，以企业、职教院校为代表的社会组织将拥有更多的自主权，多元化的治理格局正在形成。这就意味着，工会参与企业新型学徒制实施正当其时：一方面，工会可通过主动承担起服务经济发展的职能，在寻求职教院校合作、开展劳动技能竞赛、选树工匠模范和生产标兵以及为职教培训提供经费支援等方面主动发挥作用，以减轻政府在宣传教育和财政支持方面的压力；另一方面，由于我国职业教育治理当前所面临障碍之根源，在于长期形成的行政管控式管理模式，并主要集中在管理权力分配、办教学模式设计、教育培训质量提升等三个方面，而职业教育本应是一项全社会共同参与、共同应对的系统工程，行政力量应局限在服务与保障领域，而不应剥夺企业、职教院校和社会组织在具体管理中的话语权以及治理权，故大胆引进工会等社会组织参与到以企业新型学徒制为代表的职业教育制度建设中，赋予其充分的参与权，将有助于从第三视角为政府进行职业教育制度的改革与完善提供先进的理念与路径选择。

（三）促进我国职业教育法制的现代化

对现代职业教育的治理，要求具有“正式的规则、非正式的约束以及它们的实施特征（enforcement characteristics）”②North，Douglass C.Towards a Theory of Institutional Change，in W.Barnett et al（eds），Political Economy，Competition and Representation，Cambridge：Cambridge University Press，62.，因此其制度的构建与实施要求既要有法律法规等硬法（如劳动法、职业教育法、就业促进法等）的规范，也要有经由各参与治理主体以民主协商而达成的契约或协议等软法的保障。具体而言，首先，企业新型学徒制的全面推行，要求制度的构建既要严格遵循宪法、劳动法、职业教育法等法律法规的要求，又要求这些法律法规以及相应的配套政策在制定或修改之时就应注意自身的合理性。由于社会自治是法治化的应有之义，从国际趋势以及《意见》本身所体现出的指导思想来看，包括企业新型学徒制在内的现代职业教育制度建设将更加有赖于政府以外的社会治理主体的自主参与，这其中就包括工会组织。因此，前述法律法规及配套政策的合理性应在反映国家意志的同时，还应更多地反映企业、职教院校、工会组织以及劳动者个人主导或参与企业新型学徒制实施的权利，否则难以称之为“法治化”，也不符合现代市场经济对人力资源质量规范提升的要求。其次，法律法规等硬法通常表现出极强的原则性和权威性，使得职业教育治理秩序多倾向服从于强制执行，而不能适应现代社会治理体系之主体多元化、对象不确定的特征。因此，若想使企业新型学徒制的实施过程相对顺利，就必须对各主体间关系的复杂性、管理范围的有限性和原则性规定的可操作性有足够的认识和充分的准备，而工会组织在协商谈判和推行集体合同制度方面的优势，恰可回应企业新型学徒制推行之“制度化”和“契约化”的要求。最后，实施企业新型学徒制只是我国职业教育制度改革的起点，其必将通过不断的实践与提炼形成一种现代化的理念与进路。这种理念与进路，建立在对基本国情的认识和对成熟市场经济国家职业教育制度建设成熟经验之借鉴的基础上，它将运用“国家——社会——市场”这一三元关系理论，对我国职业教育治理之多元主体、组织建设、机构设置和自我调控等提出诸多制度性建议，从而使我国职业教育治理实践得到现代化法制的保障与指导。

（四）体现与提升工会的参与能力

现代市场经济国家的经验表明：现代学徒制的实施有赖于政府、企业、学校、社会组织的深入合作，而此种合作关系又是建立在各方达成的社会性契约的基础之上。《意见》已明确新型学徒制将以企业为主导，这就意味着相应的职业教育培训合同具有雇工合同和教育合同的双重属性，学徒制也因此既具经济性又具公共性；而如果没有社会合作的契约，那么职业教育体系就只能体现少数甚至单一主体的意愿与利益，学徒制的经济性和公共性也将难以体现。从此意义上说，工会参与企业新型学徒制的实施已不仅是工会出于维权的意愿，同时也是学徒制基于自身发展的考虑而对工会提出的要求。对此，工会应当积极提升自身的参与能力，以更好地满足学徒制实施的客观需求。具体而言：其一，工会应认识到自身不应属于政府的组成部分或附属机构，而是基于工会会员自愿缔结的契约而构建，其对自身利益的追求原则上只需遵循法律的约束而不受行政力量的过度干预。进言之，工会的注意力应主要地放在提升劳动者的参与程度、企业的承受能力方面，尽可能地利用自身的第三方地位和社会影响力，积极培育劳动者的工匠精神、帮助企业降低人力成本压力以及帮助政府实施有限但有效的作为。其二，我国现实国情决定了工会不应当作为企业利益的对立方存在，而更趋向与企业间通过一定的契约而形成一种伙伴关系。具体到企业新型学徒制实施，这种伙伴关系意味着工会有责任在不损害劳动者合法权益的前提下，尽可能地为企业培养高素质的劳动者提供必要的便利，例如可通过地方总工会协调政府有关部门对新型学徒制实施较好的企业给予一定的财政支持或精神奖励等等为条件，换取企业对学徒劳动权益之尊重和对新型学徒制实施之支持。其三，“社会契约”的特点也决定了工会应当成为我国经济社会治理体系的中间层次，而在市场经济条件下扮演着自我管理和提供服务的角色。并应具备相应的能力，如可作为企业与职教院校以及劳动者之间的桥梁，保证企业对高素质劳动力资源的渴求与职教院校和劳动者提升技能水平的愿望顺利对接；或者发挥特有的政治与社会资源优势，将企业对新型学徒的期望与需求，以及产学研三方在落实新型学徒制具体过程中的经验教训实时地反映到政府有关部门，敦促政府在进行相关决策时可以更加科学合理。总之，工会通过体现与提升其参与能力，可以在政府、企业、职教院校和劳动者之间起到其他社会组织难以起到的桥梁纽带作用，这将极有利于高技能劳动者的培养。

二、现实基础：工会参与企业新型学徒制的可行性

（一）现行法律有规定

学徒制是职业教育的一种典型形式，而工会对职业教育活动的参与有着一定的法律依据。如根据《工会法》第5 条、第7 条和《中国工会章程》的有关规定，我国工会肩负着参与、维护、建设、教育等四个方面的基本职能。这即意味着，参与企业新型学徒制的实施，为培养高素质劳动者贡献力量，不仅是工会组织应承担的社会责任，而且也是其应认真履行的基本职能。此处所谓社会责任，更多地是指其通过基本职能的实现，将经济社会发展赋予的任务尽可能圆满完成，从而促使会员以及广大劳动者认同其价值目标；在本文语境中，即要求工会组织通过履行其基本职能，特别是通过对企业新型学徒制实施的参与，为培养企业所需的高素质劳动者提供服务，并借此获得企业的认同，推动劳资间形成良好互动。再据《职业教育法》第11、17、21 条规定，工会组织作为“有关部门”之一可以负责相关的职业教育工作，甚至可以直接举办职业学校和职业培训机构，而县级以上政府应当给予指导和扶持。值得注意的是，关于政府应当提供支持的规定亦体现在《劳动法》第67 条之中，即各级政府应当“鼓励和支持有条件的企业、事业组织、社会团体和个人进行各种形式的职业培训。”又据《劳动合同法》第4 规定，企业不仅有对劳动者进行职业教育的义务，而且在履行此义务时，“应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”第51 条进一步规定了“集体合同”这一工会参与企业层级职业教育活动的具体途径，即“集体合同由工会代表企业职工一方与用人单位订立；尚未建立工会的用人单位，由上级工会指导劳动者推举的代表与用人单位订立。”由此可见，即便是在企业一级的微观层面，工会参与职业教育培训也是有法可依的。此外，《就业促进法》第9 条规定，“工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会以及其他社会组织，协助人民政府开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利”；第47 条规定，“县级以上地方人民政府和有关部门根据市场需求和产业发展方向，鼓励、指导企业加强职业教育和培训。”从该法条文来看，其并未提及学徒制或职业教育的其他问题，亦未明确工会的地位和作用，但学徒制作为职业教育的一种典型形式，其实施当然有助于实现劳动者的受教育权，并由此实现劳动技能的提升以达到充分就业和高质量就业的目的。从此意义上讲，《就业促进法》是从帮助政府和企业开展就业促进工作的角度，间接赋予工会参与职业教育和培训的权利。

（二）国内实践有先例

工会的天然使命就是“维权”。工会通过对劳动者受教育权的维护，特别是通过新型学徒制的参与来帮助劳动者提升其劳动技能水平，是维护其经济待遇权等劳动权益的前提和基础。因此，我国各级工会组织已将用好职工教育经费，确保企业和职工能享受到工会教育培训的红利作为当前的一项重要工作。如为解决职业教育培训经费保障不足的问题，中华全国总工会（简称“全总”）在《基层工会经费收支管理办法》中明确规定工会经费主要用于为职工服务和工会活动，并进一步指明了具体用途，即“用于工会举办的职工教育、业余文化、技术、技能教育所需的教材、教学、消耗用品；职工教育所需资料、教师酬金；优秀教师、学员（包括自学）奖励；工会为职工举办政治、科技、业务、再就业等各种知识培训等。”①《中华全国总工会关于困难职工帮扶中心专项资金使用管理办法（暂行）》（总工发［2009］36 号）。此外，为贯彻落实中央“十三五”时期扶贫计划，实现2020年全国贫困人口如期脱贫之“精准扶贫”的目的，全总又明确规定“困难职工帮扶资金有30%要用于职工技能培训、创业等培训工作，并可将培训补助资金直补到人。”①在全总的号召下，各级地方工会组织也在推动本地职业教育培训工作方面进行了积极的实践。如为了解决工会教育培训难的问题，南京市总工会主动协调市财政局、市人社局、市教育局以及本地区部分国有大中型企业、职业教育院校等共100 多家单位成立了南京职教联合会，并通过此平台将企业和职教院校直接对接起来，使职业教育无针对性或实效性不强的问题得以有效解决。南京市总工会通过职教联合会开创职工教育培训新模式的经验，受到全总的高度评价，也吸引了其他地区总工会前来参观学习。相类似的，如昆明市总工会虽未成立专门的职教联合机构，但也在借助政府力量大力整合各部门的职教资源，如联合市委组织部、市电视大学等单位，以线上线下无缝结合的方式积极筹办关于职业教育的学历教育和有偿培训服务工作，所获收入全部投入对下岗工人再就业或农民工技能培训方面。海南省总工会则是积极争取省教育厅的支持并与省华侨商业学校合作，通过职工培训中心这一省总内设机构，举办了“家政服务与管理专业”中专学历班，对来自全省各市县的进城务工农民工、下岗职工、困难职工等多个群体的86 名学员进行为期三年的免费培训。如此等等，显示出工会在参与职业教育方面的努力始终不曾减弱，并在长期的实践过程中积累了宝贵的经验，可以对企业新型学徒制在“企校结合”、“产学研平台搭建”、“劳动力市场信息提供”、“经费支持与使用”等问题上，提供经过实践充分检验的解决思路。

（三）域外经验可借鉴

1.德国工会在双元制中的作用。在现代市场经济国家中，德国之双元制职业教育模式久负盛名，学徒制与其职业教育制度紧密相连，而德国工会在其中发挥着重要作用。根据其《联邦职业教育法》，双元制的职业教育模式要求奉行“产教融合”的原则，并规定了职业教育的具体标准规范等应由教育部门与企业、行业、工会等共同商定，共同组织实施，而各方的职责、权利义务以及履职方式亦经该法明确规定。①Berufsbildungsgesetz（BBiG），Zuletzt ge ndert Art.22 G v.25.7.2013 I 2749.引自 http：／www.gesetze－im－internet.de／afbg／.最后访问日期：2018年11月12日。具体而言：一方面，依据德国法，工会是德国手工业行业协会的监事会、德国工商业行业协会的监事会和德国职业教育委员会的监事会的组成机构之一，也是德国联邦劳动局管理委员会的三方代表之一，并是联邦职教所决策委员会和职业教育与继续教育联盟的重要成员。德国工会在高层中的参与，使其在劳动力市场政策制定、职业教育培训服务与咨询、职业教育培训具体措施的实施中拥有着不容小觑的发言权。另一方面，德国工会还积极与企业或行业协会签署有关学徒岗位培训期间的劳资协议，不仅将学徒报酬、职业培训项目与计划、具体培训方式以及培训质量评估与考核等列为协议主要内容，而且还跟踪解决事关学徒利益的“培训期间的福利待遇”、“劳动安全卫生保障”以及“出师后的就业政策与机会”等一系列问题。此外，德国工会还直接举办各种职业教育培训，如德国工会联合会在全国建立有多所工人教育学院，在各城镇设置有地区职业教育与培训中心，并开办了不以营利为目的的职业进修公司，采取定期或不定期的周末制或夜间制形式实施职业教育与培训。[3]

2.美国工会对学徒制的参与。在美国多种形式的学徒培养制度中，比较有代表性的是其“青年学徒制”和“协议学徒制”。前者主张有利益相关者参与到制度管理之中，这其中就包括工会组织、雇主联盟等社会公共机构这样的美国职业教育系统的特有元素。[4]具体而言，一方面，工会作为州学徒制机构（State Apprenticeship Agencies）和联邦学徒制委员会（Federal Advisory Committe on Apprenticeship）的重要成员，发挥着管理、协调和运作学徒项目、协助政府制定学徒政策、扩展学徒项目等作用；另一方面，工会在学徒制的具体实施过程中也担负着雇主与学徒之间关系协调者的使命，例如既劝说雇主为学徒提供物质资助，又劝说学徒接受低于熟练员工或正式员工的劳动报酬。至于注册学徒制（Registered Apprenticeship），指的是“经过注册的学徒按照既定的培训计划，在合格讲师和熟练工人的指导监督下学习理论知识和生产技能（至少144 小时），并参加现场生产劳动（通常为2000 小时，达到规定要求而获得熟练工种资格认证、相应岗位就业机会或进入更高层次学校深造资格的一种职业教育方式。”[5]该制度兴盛于2014年4月，时任美国总统奥巴马通过其直接参与制定的政府投资计划，加大财政支付和综合社会资源的力度，并要求行业、企业、工会、社区大学和各种培训机构加强联系，以全方位推动实现注册学徒制在提升就业率和增加劳动者收入等方面的显著优势。

3.英国工会的学习计划。英国学徒制发展至今已有数百年，历史上该国公民之公民权的取得途径即包括结业学徒、世袭与赎买。[6]而英国工会自产生之日起就一直影响着学徒制的发展进程。自1998年以来，英国工会陆续实施了一系列的学习培训计划，如资格培训计划、试验学习计划、企业办学计划、远程学习计划、快速反应计划、网上服务计划、签学徒制计划、帮助弱者计划，等等。其中，“签学徒制计划反映出工会运动对学徒制的复兴起到重要作用。2013年前，学徒制处于崩溃的边缘，那年只有65000 人参加，25%的完成率；如今则有45 万多人加入，其中16 到18 岁的青年人就超过13 万，19 岁以下的学徒数量一年中增加了13%，19 至26 岁增加了26%，而整个毕业率则达到76%。”[7]英国工会此举的目的，乃是出于对当前全球性经济下行压力持续增大的考虑，希望能够通过“与企业签订学习协议和学徒制协议来创造更多的工作岗位，减少年轻人的失业率，使更多的人有机会发展其潜力。”[7]事实证明，英国这一由工会倡导的、建立在企业行政方、工会和劳动者互动合作基础上的制度，的确为企业提供了大量较高质量的劳动力资源，并使劳动者拥有了具备一定质量的培训和就业机会，从而成为在目前经济条件下对抗经济压力的有效手段。

除上述国家外，现代市场经济国家基本上都会注重工会在学徒制等职业教育制度中的作用，并颁布了法律法规予以保障。例如，早在2008年，欧盟11 个国家就在《工作现场的职业发展》（Career development at work）的报告中提出要发挥工会作为社会团体组织在参与欧盟制定的就业政策、为职工提供职业生涯咨询、指导和扶持弱势群体发展方面所起到的重要作用，并通过专门立法，在具体的项目中直接或间接提供了有力的资金支持。在今天的欧洲，“建立社会合作伙伴多元参与的协调性治理体系成为当今国际职业教育改革与发展的基本趋势。欧洲培训基金会认为，职业教育治理的目的在于加强利益相关者之间的相互作用，改进政策的问责制、透明度、一致性、效率和有效性。经济合作与发展组织（OECD）提出，职业教育治理体系建立的关键是职业教育的利益相关者与特定主体建立明确的交流合作机制的过程，这些主体包括政府或教育管理者、教育与培训机构、劳动力市场和社会合作伙伴等。”[8]由此可见，工会对学徒制实施的参与并非一时一地的临时举措，而是已经成为现代市场经济国家开展现代化职业教育培训活动的通行做法。而在经济全球化日益加快的今天，我们欲实现由人力资源大国向人力资源强国的转变，就有必要借鉴国外的先进经验，站在法治的高度对企业新型学徒制的设计、运行、监督、救济等治理方面的问题进行研究，尤其是应科学理解《意见》的核心指导思想，对包括工会在内的各类社会组织如何参与到相关治理之中，并为企业或职教院校更好地发挥作用提供制度化援助展开深入研究。

三、多重困境：工会参与企业新型学徒制的障碍

尽管工会的参与对企业新型学徒制的实施具有重要价值，并已具有较为坚实的可行性基础，但该制度于我国毕竟属于新生事物，囿于种种历史和现实因素，工会对该制度的参与将不可避免地面临诸多障碍。

（一）制度上的障碍

1.法律保障不足。目前，我国《工会法》第5 条和第7 条规定了工会有参与和服务经济发展的职能，作为直接影响企业新型学徒制实施的《职业教育法》在第17 条和第21 条简单提及社会组织有举办职教院校或机构的资格，以及县级以上人民政府应给予一定的支持。《劳动法》与《劳动合同法》仅间接地规定了工会参与企业新型学徒制建设的依据，如《劳动合同法》第4 条规定“用人单位在制定、修改或者决定有关……职工培训……直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当……与工会……平等协商确定。”①《劳动合同法》第4 条：用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。但上述法条未对工会在职业教育方面的职责、权利、义务进行明确规定，这就使工会在参与企业新型学徒制实施过程中，面临角色定位不明、职能发挥无据和组织运行不畅等诸多问题，从而影响该制度的实行效果。

2.政策指引缺乏。如前所述，企业新型学徒制的实施主体为企业、职教院校和具有学徒性质的劳动者，以《意见》为代表的国家政策只是起到宏观调控的作用，影响的重点也只是在引导和规范各类主体的行为以及提供必要的经费支持等方面。然而，基于我国的国情，政府的意愿对企业新型学徒制的实施在一定时期内仍将起到事实上的主导作用；特别是关于责任主体方面的设计，仍将在客观上决定着工会参与的机会、渠道和效果。令人遗憾的是，工会的角色并未出现在《意见》的表述之中，加之现行法律虽间接赋予了工会参与的权利，但对工会在企业新型学徒制实施过程中的具体职能、责任承担及奖惩机制没有细化，这就为工会参与的可能性与实践效果埋下隐患。

3.参与机制缺失。在企业新型学徒制实施过程中，必然会涉及相关法律法规、职业教育政策或发展规划的制定、修改或实施，这不但意味着企业、职教院校和劳动者的意见和建议必须完整地反映至决策层，而且也意味着工会组织需时刻做好准备为决策层提供最及时的咨询服务。此外，现代企业管理制度也要求企业管理层在制定和实施事关劳动者切身利益的重大事项时，必须依法征询或听取工会的意见和建议，如此方能保证其生产经营决策的科学性和有效性。然而，工会的参与渠道并不成熟，突出表现为其参与权在实践中并未转化为制度化的运行机制；同时，奖惩措施的不够完善也使得基层工会亦无足够的动力参与决策咨询。如此，不仅会使政府在引导企业新型学徒制实施的过程中有失误失策的风险，而且也会加重企业在获取劳动力市场信息和推行新型生产经营技术方面的成本负担，从而影响到企业新型学徒制实施的良好初衷。

4.经费保障滞后。目前，工会参与职业教育活动的经费来源主要有三个方面：财政拨付、企业支持和工会自筹。由于《意见》并未明确工会参与的事项，故在新型学徒制实施的过程中，工会若想演好自己的角色就必须在职教经费自筹方面加大力度。这也就意味着（基层）工会在为学徒制的实施提供服务的过程中，将不得不承担更大的经济压力；而如果过度依赖地方总工会的财政支援，那么基于“工会经费按工资总额2%计提”的客观现实，这将反过来进一步加大企业的人力成本，影响其投资学徒制实施的积极性。此外，由于“企业新型学徒制”在一定程度上属于新生事物，工会尚无参与其制度建设方面的经验，这也就对工会在相关经费使用方面的能力提出了考验，处理不慎则必将影响参与活动的合法化和常态化。

（二）企业方面的障碍

1.忽视工会参与产学研平台建设的价值。我国当前的职业教育实践显示，企业通常不会通过工会而是直接与职教院校联系，并主要以订单形式提升人力资本。详言之，大型企业通常会强化企业内部培训，或者向职教院校直接发出熟练学徒订单，以尽快解决职工的劳动技能水平提升问题，培养出符合企业需求的人才；而中小型企业因其经济实力有限而通常选择直接从劳动力市场招录熟练劳动者。无论何种方式，工会在其中均无发挥作用的机会与空间。这种情况的存在，既是因为现阶段我国工会（特别是基层工会）社会资源运用能力较低和参与职业教育经验不足，影响了企业对工会的信心；也是因为职教院校基于同样的疑虑，而更倾向于绕开工会而直接寻求与企业或政府合作。来自企业和职教院校的双重忽视，使得（基层）工会长期缺乏参与职业教育各项活动的动力。这种状况，从短期内来看似乎对企业新型学徒制的推行不会产生多大的负面影响，但由于工会的缺位亦即意味着劳动者（包括学徒）这一制度受众的意见不能及时、完整地反映到制度的推行和修订中，故从长期看来，将对企业新学徒制的全面应用产生不小的阻碍。

2.忽视工会对学徒标准化管理的建议。企业新型学徒制虽由政府倡导，但企业才是制度具体落实的主体。无论是劳动法还是企业法，均规定了企业享有完整的经营自主权；反映到新型学徒制这一企业提高生产经营效益的重要制度上，即意味着专业教学标准、课程内容设置以及学徒资格的赋予，均应主要由企业联合职教院校通过一定的标准予以规定。其中，由于学徒亦为广义上劳动者，而工会作为劳动者的组织，自然熟知长期工作在一线的劳动者在改良生产技术、统筹同类产品工艺水准、产品价格和劳动报酬水平等方面的需求与建议，故企业单独或与职教院校共同进行标准化管理时亦应重视工会意见。然而，由于我国企业界普遍认为工会参与标准管理是对生产经营自主权的侵蚀，致使工会长期被排除在人才培养标准管理之外，无法对职业教育在实践中的应用进行实时的跟踪与反馈，以致企业对劳动技能人才的认定标准经常不能得到劳动者的认同。这种观念和做法如不扭转，则必将对企业新型学徒制的实施效果产生严重影响。

（三）工会自身的障碍

1.服务职能亟需强化。工会对企业新型学徒制的参与，主要体现在利用自身的社会资源优势和政治地位优势，为企业与职教院校的合作以及该制度中的实际应用提供服务。例如，工会可利用其熟知一线劳动者技术水平和个别生产效率状况的优势，为行业或职业领域的规范化和标准化发展提供意见和建议，从而使职教院校在设置课程与制定考核标准时更有针对性，以实现职业教育与企业生产实践的有机结合；工会自身还可发挥其桥梁纽带作用，为企业新型学徒制的推行搭建产学研政社多位一体的互动平台，或者依托现有的各级职工服务中心组建专门适合学徒交流实践的产学研集训平台等。但现实是，由于我国工会过于重视对传统产业工人的生活服务，甚至长期沦为“文艺工会”、“福利工会”，而对企业生产经营技术的服务意识和服务能力明显不足，缺乏适合新型学徒制下产学研互动的协调组织能力和相应的规范化工作机制，对劳动力市场信息和行业或职业领域内前沿技术的追踪和分析能力的重视不够，对利用社会资源搭建职业教育培训综合性平台的意识淡薄。如此种种，使得工会服务职业教育工作的能力不断弱化，如不改进，则将会进一步削弱其参与企业新型学徒制建设的实际效果。

2.自身参与能力有限。尽管中央反复强调要为社会组织参与治理和服务提供制度空间，并自十八大以来多次下文要大力推动包括工会在内的群团组织的改革。但是，企业对工会重要性的认可度始终难以提升，工会在包括推行新型学徒制在内的各项经济政策中的话语权始终未得到应有的尊重。对此，我们不能仅一味归责于传统计划经济体制下公权力对各项经济活动的影响过于强大；而更应当看到工会自身存在的诸多问题也是其参与治理能力不足的重要原因。例如，未能及时争取政府在推行企业新型学徒制过程中的职能转移；基层企业工会因专门机构缺位或专业知识缺乏而不能为企业培养新型学徒提供专业化服务；地方总工会虽有专门机构设置但仍未能摆脱过度行政化的影响而无法搭建真正符合产学研需要的培养平台，等等。总之，工会自身运行机制的不规范，不但削弱了企业与职教院校对工会的信心，而且也使得劳动者在新型学徒制应用的过程中，无法享有工会的保护与支持。

3.组织形式有待革新。新型学徒制在我国提出虽已有多年，“工会参与”的理念亦非首次提出，但事实上，由于我国工会组织形式过于强调等级分明，行政化的组织模式根深蒂固，故难以及时跟进新产业革命下人力资源培养制度改革的需求，更遑论发挥工会在协调政、企、校、劳等各方利益与要求方面的作用。对此，盛行于现代市场经济国家与地区的职业工会制度提供了经验借鉴：在英国、荷兰、美国等国家，劳动者按照各自的职业共性组成职业工会，建立本职业领域内的工艺价格标准，并且为从事本职业的会员发放执业证照（如美国某一劳动者如欲从事电工职业，则必须取得当地电工工会发放的执照，否则无法从业）。[9]为切实履行此项职责，其职业工会一般会设立专门部门或专业人员，对欲取得执照的人进行有针对性的培训，并对其经参加考试后取得的证照予以认证。但遗憾的是，我国工会法仍未对职业工会有所规定，这就使得工会无法针对职业属性强烈的学徒提出有价值的培养建议，即便勉强建起的产学研平台也将因无实际效用而多流于形式。

四、功能定位：工会参与企业新型学徒制的具体路径

（一）营造良好的制度保障环境

1.明晰工会的主体地位。各级立法机关应当明确工会在新型学徒制建设中的主体地位，并主动寻求或者接受来自工会组织的建议，进行层次分明的立法或修法活动：宏观上，将工会之企业新型学徒制“重要参与者和服务提供者”的定位与职能、权利和义务、利益和责任、方式和手段等列入劳动法、就业促进法和职业教育法的具体条款中；微观上，将前述内容细化，例如就工会参与新型学徒制的组织机构、工作机制以及在产学研合作平台建设、职教课程设置、实习实训指导和学徒职业资格认定等方面的具体职责制定专门的条款。此外，由于工会的参与必然会涉及人力、财力、物力的支配和相关社会资源的运用，故对此应予以法律的保障和监控，使其参与权的行使受到立法和行政的监督，并接受来自企业、职教院校和学徒的评价。通过构建这样一种法律之纲领性规定和具体实施细则相结合的制度体系，以到达保障和规范工会参与新型学徒制建设之权益与行为的目的。

2.细化工会在落实《意见》中的职责。企业新型学徒制的实施不能只依靠政、企、校、劳等主体中的一个或数个，而是应当集合所有主体各自的资源优势以共同推动。因此，尽管《意见》是由国家人社部与财政部共同制定，但这并不妨碍在各地制定落实细则时，将工会组织也纳入进来，以使具体的推行措施更为科学、合理、全面和具可操作性，也更能获得各方认同与积极践行；在此基础上，再充分考虑本地区经济发展状况的现实，特别是要立足于本地的企业生产经营情况和劳动市场发展状况，积极探索适合本地实际的具体措施。例如，在立法时机尚未成熟的情况下，可在本地出台的《＜意见＞实施办法》中明确工会组织的职责及其与企业、企业联合组织、职教院校之间的权限划分，地方总工会亦可利用三方协商机制，共同制定关于工会参与企业新型学徒制实施之方式与途径的详细政策。此处需要强调的是，为避免《＜意见＞实施办法》陷入“原则性过强而针对性与可操作性缺失”的陷阱，各级地方政府和地方总工会应当不断提高政策制定技术水准，既应有对工会参与企业新型学徒制实施的原则性倡导，也应有对工会参与的具体操作条款、职责划分、考核评价标准和奖惩机制的明确规定，以解决政策内容空洞和操作性差的问题。

3.改革经费的保障方式。资金充裕程度，是一项制度能否顺利实施的关键因素。作为职业教育的典型代表，企业新型学徒制本质上属于具有公益性的公共产品，故工会（尤指基层企业工会）参与之经费应由法律明确保障，如此方有推动该制度全面、有效实施的实力与动力。然而，工会毕竟不具太多公益性，其在参与企业新型学徒制这一具有公益性质的职业教育时，理应得到相关财政政策的支持。如前所述，工会在这方面的经费主要来源于财政拨付、企业支持和工会自筹三个方面。三者中，基层企业工会或行业工会并无充足经济实力，而企业囿于我国经济企暖回升长期化的客观现实亦不能为此再添人力成本负担，而唯有政府及一定级别的地方总工会可予财政支持，故法律应明确规定此财政支持的规模与方式、工会经费使用的效益比浮动幅度，并可针对新型学徒制实行较好的企业加大工会会费返还力度，以在保证工会拥有参与资本的同时，提高企业对工会参与的认可与接受的程度。

（二）彰显工会参与的主体价值

根据《中国工会章程》的规定，我国工会的基本职责是“维护职工合法权益”，并具体体现为“建设”、“参与”、“教育”和“维权”等四个方面的职能。值得强调的是，这四项职能并非同等位阶：其中的“维权”职能处于最基本的地位，其他三项则是从不同角度对“维权”职能的诠释。这就意味着，工会作为企业新型学徒制的重要参与者，其主体价值将体现为不同方面的功能，并最终指向“维护职工权益”这一最基本和最重要的职能。

具体而言，“企业新型学徒制”的特点不仅在于注重“学徒”的培养，而且也在强调“新型”二字，亦即《意见》所要求的“招工即招生、入企即入校、企校双师联合培养”模式。这就意味着：其一，在政策制定方面，（大型）企业工会、行业工会和未来的职业工会可经由地方总工会，通过三方会议等平台，积极参与政府或企业联合组织关于新型学徒制的管理机构或者专门会议，并以提供咨询或建议的方式影响地方性法规、政府规章、政策或企业（包括行业协会等企业联合组织）章程的制定与修改，政府有关部门亦应重视工会之决策建议提供者和咨询服务者的身份，赋予其参与制度建设的权利和资源；其二，在平台建设方面，充分发挥工会（特别是地方总工会和大型产业工会）在运用社会资源方面的优势，积极开展针对企业新型学徒制建设的专项调研、召开专门的理论与实务研讨会、举办各类的劳动技能比赛，并通过搭建产学研合作平台扮好信息枢纽的角色，推动线上线下的信息交流和资源交换，积极为劳动者尤其是在校学生寻找“学徒化”的实习机会以及就业机会，甚至还可利用一带一路建设的契机推动企业新型学徒制的国际化合作；其三，在参与途径方面，工会既要大力提升对劳动力市场现状分析和对人才需求预测方面的能力，为培养企业新型学徒的课程开发和教学实践提供专业性的意见或建议，又要在参与的过程中始终坚持发挥辅助类作用，特别是要切实转变其内设职教机构之“劳动者培训应当以我为主”的观念，由过多依赖自设机构的作用转为积极参与企业和职教院校联合设立的管理机构，主动将工会意见反映到企业及职教院校确定的学徒培养规划和考核标准之中，大力推动企业新型学徒制在市场经济框架下成功运转。

（三）提升工会自身参与能力

1.健全工会内部的职业教育组织机构。当前，我国地方总工会对其内部设置的职业教育组织机构之管理不够清晰，有的归属于经济技术部门，有的归属于宣传教育部门，有的设置了专门的职工培训中心，还有的呈“多家共管”的样态。如此，显然不利于实现参与步调的一致和资源的统筹投放。对此，工会（尤指地方总工会）应秉持“法治、自治、制衡”的原则，积极探索在本地区一定层级（省级及以下）内建立职业工会制度，在强调职业属性的基础上打破特定职业领域内单一企事业单位之间的壁垒，尝试设立统一的新型学徒培训指导机构，并实行科学的决策、表决以及向企业和职教院校提供或反馈信息的机制，保证人财物使用的制度化和透明化，使工会对新型学徒制的参与有序、高效。

2.建立公平公正的监督制度和奖惩机制。随着我国企业和劳动者权利意识的觉醒以及法治建设的逐步完善，工会对企业新型学徒制建设的参与也必然要依靠规范的制度管理走向正规。美国经济学家和社会学家曼瑟尔·奥尔森曾提出要通过“强制”和“选择性诱因”的方法来保证治理行为的制度性和规范性。借鉴其理论，我国亦应通过法律、法规、章程等制度规范，对工会组织参与企业新型学徒制实施的全过程予以监督，对其积极的意愿和实际行动给予精神或物质奖励，对其不作为或者不依法作为的行为给予惩处，以此来保证工会参与的制度化和规范化。

3.提高工会专职人员的职业素养。由于工会是有劳动者这一天然弱势群体组成的群众性组织，公权力的权威和强势不宜在工会体现，且职业工会以及现行的行业或产业工会已跨越企业的界限，所以提升其专职工作人员尤其是领导者的职业素养，对于提升工会在企业新型学徒制实施乃至整个职业教育工作中的地位和公信力具有重要意义。对此，地方总工会一方面应当积极引导职业工会、行业工会、产业工会以及较大规模的企业工会，按照各自的组织特点建立科学的人才选拔机制，加大社会化工会工作者的培养力度，将具有高水准职业教育工作能力的人才吸纳到工会领导层；另一方面应当协调政府和企业联合组织，在劳动报酬、养老医疗、职称荣誉等方面实施具有吸引力的政策，支持工会工作者综合能力的提升。总之，应通过不断提升工会工作者在职教培养方面的专业化和职业化水平，来实现工会参与企业新型学徒制实施的科学性和实效性。

五、小结

根据《意见》的主要精神，“企业新型学徒制”作为职业教育制度的一种，其实施应是在市场经济框架内依法进行的市场化行为。有学者对于“市场化”提出质疑，认为我国职业教育面临的问题错综复杂，“市场化并非是明智选择，政府应当从战略高度承担起主要责任。”[10]故企业新型学徒制的实行亦应在各个阶段都要以政府为主。但实践证明，在当前深层次制度仍不够完善的情况下，如主要依赖政府的资源扶持或企业的自觉，其实并不利于激发各主体参与新型学徒制以及其他职业教育制度建设的积极性，以及提升各项具体制度运行的实效性。况且，现代社会治理“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”，[11]故对职业教育亦应实行“多中心合作治理模式”。[12]而工会作为包括“学徒工”在内的劳动者的利益代表，显然应成为“多中心”中的一个，并通过以上路径来成功扮演这一角色。