城市社区“三社联动”机制形成过程探析——基于S市“三社联动”试点社区推进的经验研究

顾江霞

（广东财经大学人文与传播学院，广东 广州，510320）

随着我国住宅商品化的发展，城市社区居民的住房产权、家庭结构、社区生活参与等方面发生了很大变化，社区内不同家庭之间、相邻社区之间、不同区域之间的隔离或孤立不断强化，社区共同体的建构和维系并非易事。基层社区治理仅靠行政力量在社区服务管理中的延伸，难以满足社区居民及城市治理的需要。在此背景下，“三社联动”应运而生。2013年，民政部和财政部印发的《关于加快推进社区社会工作服务意见》明确提出“三社联动”工作要求，即按照“政府扶持、社会承接、专业支撑、项目运作”的思路探索建立以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制。[1]2016年，S市民政局提出的在本市建立的优势主导型“三社联动”工作机制是指社区居委会、社会组织、专业社工在处理社区事务中，依据相关法律、法规及职责分工，以“谁有优势谁主导，其他各方联动参与”为原则，协同解决社区问题，推动社区发展的工作机制。

那么，“三社联动”能否联合“社区社会组织、专业社会工作者、社区”的力量，最大程度地提高社区治理成效？如何规范、引导、管理多元化社区治理主体？不同的治理主体能否形成合作关系？在促进社区治理网络形成过程中，社区有哪些行动策略，会遇到哪些问题？本文拟采取案例研究法，通过对S市“三社联动”的地方实践来解析社区治理主体的变化，探索社区治理关系网络形成过程。

一、文献综述

学术界有大量关于城市基层社区治理的研究，本文从社区治理主体联动和政社关系变革两个方面进行了简要梳理，并引入新治理理论，以观察在三社联动推进过程中基层社区治理网络的形成过程、特点和发展趋势。

(一) 社区治理主体及联动的初步探讨

很多研究基于不同地方“三社联动”实践，以特定行动者为切入点，观察基层社会场域中不同行动者的生存及发展策略，均发现了在中国基层治理框架下不同治理主体相似的处境以及联动过程中存在的薄弱环节。

基层社区工作者根据治理情境发展地方性实践知识[2]；社会服务机构在嵌入社区治理结构中有外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化特征[3]，社区组织发展空间及自治能力不足[4]。有学者认为“三社联动”促进社区治理主体之间的联结[5-6]，通过“接纳——嵌入——融合”构建“三社联动”生态系统[7]，当前的社会治理方式由一元化的科层制转变为“一核多元”，未来将是网络化治理模式。[8]

(二) 基层社区治理中政社关系变革研究

不少学者运用国家和社会关系理论分析基层社区社会结构变迁，甚至提出“社区政体”的说法，把研究焦点放在政社关系上，由此提出三种理论趋向，分别是“共存论”、“社区协商治理论”和“公民社会论”。“共存论”认为社区治理中政府与社会组织之间是相互需要的[9]，但由于制度供给不足以及相互的组织边界不清晰导致双方之间的张力和对策性行为。[10]“社区协商治理论”认为，政府应建立多元化社区治理主体共同参与的协商机制，以扩大资源汲取和供给能力，最大程度地稳定基层政权。“公民社会论”则较多反映城市业主维权运动的研究，着重探讨公民社会形成的可能性和路径[11-14]。也有学者认为，由于社区治理内在的张力和不确定性，社区居民参与的地方治理联盟推动了公民社会的发展，提出“准公民社会论”[15]。那么，在推动三社联动过程中，各治理主体之间经历了怎样的“共存-协商”过程？这种发展是否变革了当前基层社区的权力结构？

(三) 新治理理论对治理工具的关注

新治理理论把公共政策和公共管理的分析单位从公共机制及单个公共项目转变为政府用来实现公共目标的工具，将关注重点从层级结构转向组织网络，通过网络中保持各自独立性的参与者之间的合作关系来解决公共问题。新治理范式注重工具、网络、公共与私人合作、协商和说服、赋权技能。[16]新治理理论的政策工具有经济规划、社会规制、标识规定、保险、合同、拨款、直接贷款、贷款担保、合同、税收支出、福利券等多种形式。这些政策工具在可见性、有效性、高效性、公平性、可管理性、合法性或政治支持等方面有不同的优势或局限。

我国政府希望推动基层社区“三社联动”来优化社区公共产品供给效率，希望通过整合社区治理主体的力量来解决社区治理难题，从而打破过往各个治理主体各自为政的工作状态。这种社区治理网络的发展将有别于传统的自上而下的行政管理，也不同于无政府领导的完全草根化的社会治理状态。那么，借鉴新治理理论有关组织网络发展的论述，“三社联动”是否可以更新我国基层社区治理工具？是否会推动基层社区治理网络的发展？

二、案例分析：以S市“三社联动”实践为例

2015年，S市民政局为响应民政部“三社联动”工作要求，选择13个试点社区进行为期1年的“三社联动”创建工作，由社会工作处牵头，基层政权和社区建设处和社会组织管理局派出联络员，共同开展工作。为了了解每个阶段的工作进度和工作成效，民政局要求试点社区每月报送“三社联动”材料，并委托第三方评估机构对试点社区全程跟进。第三方评估机构在创建前期推出《S市社区治理综合评价指标体系》，并提交中期评估和末期评估报告，笔者作为第三方评估评委成员参与观察此次“三社联动”试点工作。由此可见，国家和地方政府在“三社联动”地方政策创新及制定中起了主导作用，同时为基层政府的政策实践留下了很大的探索空间。

观察发现，在试点社区工作推进过程中，基层政府，即街道办事处分管领导的工作思路对社区开展“三社联动”有至关重要的影响。如果街道办事处主管领导了解“三社联动”的政策用义，并下大力气支持试点社区做各种尝试，那么该试点社区在“三社联动”方面的工作成绩就比较突出。试点社区具体工作推进是以社区居委会为主要责任单位。社区居委会在街道办事处的指导下，邀请社区居民领袖共同商议，联合社会工作服务团队(街道家庭综合服务中心或社工站项目团队)，动员社区各种资源，最后由街道办事处决定并筹集资源，社区基层单位配合完成。

(一) “三社联动”中不同社区治理主体的困境

从组织社会学来看，“三社”之社区居委会、社会组织、社会工作服务机构有着不同的组织目标、组织动力和组织文化。不同的组织发展不均衡，在“三社联动”中的角色和作用也不相同。社区居委会的定位是社区公共服务(政务)、社区自治、社区社会组织培育、统筹协调、资源链接；文体活动的牵头者是社区社会组织；特定人群专业服务牵头者是家庭综合服务中心社工(以下简称“家综社工”)，可见社区需要包含了社区居民需要和政府部门治理需要。尽管“三社”有各自的立场和问责对象，但它们的组织界限经常有交叉的地方。在当前治理环境中，“三社”经常有“联动”的需要，但都面临着各自的组织困境和合作困境。

1. 社区居委会的困境及联结其他治理主体的需要

社区居委会是社区居民自我教育、自我管理和自我服务的主体，同时需要协助政府有关部门在基层开展工作。社区居委会组织合法性依赖于居民选举，其资源完全依赖街道及其他各级政府职能部门，因此，社区居委会力量的大小很大程度上取决于街道办事处的指导和支持力量。同时，居委会工作人员本身的工作态度及对社区工作的投入直接影响其与社区居民的关系，反映了社区居委会在人民群众中的形象和地位。

社区居委会对社工和社区社会组织有联结的需要，表现在四个方面：一在解决社区问题上，社区居委会需要街道办事处的大力支持；二在主持议题范围超过基层管辖权以外的社区议事会时，需要街道办事处或其以上政府部门的支持；三在培育社区社会组织时，需要社会工作服务机构的支持；四在收集社区居民信息或解决社区公共问题时，需要社区居民或居民组织的支持。

2. 社会工作者的困境及联结其他治理主体的需要

S市“社工”由两类人员构成。一个是社区基层干部。S市首批“三社联动”试点社区的居委会工作人员中有持国家社工证或S市自己认定的社工员证的，有的有研究生文凭。二是社工服务机构雇佣的社工。被雇佣的社工有两种用工方式：一种是岗位社工，比如社工机构和街道签订协议，派驻社工到社区综合服务中心特定的岗位上开展工作；二是社工机构和街道或镇签订协议，在特定的社区开展专项服务项目或综合服务项目的社工。S市每条街道都有以社会工作者为主体的家庭综合服务中心，由街道代表政府通过公开招投标的方式选择社工服务机构承办运营。

尽管不同服务单位社工的角色定位和功能、职业生涯规划有所不同，但是，不论受雇于谁，社会工作者都需要加强与社区居民的联系，以此扎根社区，促进社区发展。有的社区直接由社区居委会工作人员发展非正式化、半正式化的社区志愿者队伍，有的社区通过家综为社区义工队提供培训，有的社区直接引进社区以外的社会组织孵化本地社会组织。

3. 社区社会组织的困境及联结其他治理主体的需要

不少居民的工作地和住宅地是分割的，但居民往往因地缘关系、趣缘关系、利益关系等发生关联。因趣缘关系发展的社区社会组织，如社区文体团队；因利益关系发展的社区社会组织，如住户因加装电梯或电梯维护、物业管理的共同需要而发展起来的业委会或住宅自治管理小组；也有因社区文化认同或血缘关系或历史传统形成的社区社会组织等。

社区社会组织扩大了居民参与的途径，使社区服务供给主体多元化。但是，当前社区社会组织较多是相对松散的文体类、志愿服务类组织，具有非正式性、开放性和灵活性的特点。在社区居委会和社工培育社区社会组织过程中，这种非正式化组织存在“三大难”：从非正式化转为正规化的组织“难”；从趣缘型社会组织转变为志愿服务类或专业服务类社会组织“难”；社区社会组织内部治理规范化“难”。有的社区社会组织因怕麻烦，拒绝注册成为正式组织；有的文体队伍内部矛盾重重，基至有派系争斗。如何提高社区社会组织的内部治理水平以及建立社区社会组织协调平台或组织(如社区社会组织联盟)，需要政府主管部门在理论、政策、实践中继续探索。

(二) “三社联动”的过程分析

社区治理所针对的问题往往是社区居民的共同问题或共同需要，社区居委会可能主动解决问题或被动面对这些需要或问题。鉴于社区居委会的行政权限及资源依赖路径的特点，社区居委会通常会将此社区问题反映给街道办事处，由区街筹集资金及制定规则，居民及社区社会组织参与及发表意见，最终由区街拍板或授权给特定组织执行。这种治理方式很大程度上反映了我国传统行政管理文化，即由“官”为“民”作主，动员“民”的力量来解决“民”的问题。

在当代基层社区治理实践中，所有社区在街居党委主导下都已建立社区事务协商平台，有的被称为社区治理联席会议，有的被称为社区议事会或社区议事厅。这些社区事务协商平台有相应的制度，比如社区议事成员的召集方法、议事程序、议事结果的反馈途径与方法等。不过，有的社区仅仅建立了社区议事制度，并没有实施。但是，有的社区尝试开展社区议事，比如社区居委会通过议事会收集居民意见。对于居民意见相对一致的事件，社区居委会会把自身权限范围内能够处理的事项直接办理，并在社区内向居民公布办理事项的进展信息；对于居民有不同意见的事项，将会进一步与居民沟通，直至达成共识；对于不能办理的事项，社区居委会一般会提交给街道办事处或相关部门，并向社区居民说明原因或做好解释工作。从S市“三社联动”的实施经验来看，不同社区在社区形成、社区问题、社区资源依赖路径、不同社区治理主体力量对比等方面都不尽相同，故出现了不同的“三社联动”实践案例。

1. 被迫面对社区事件，利用“三社联动”促进危机问题的解决

社区实务工作者常常发现，当与社区居民切身利益相关的事情发生时，居民才有动力或兴趣关注社区公共事务。一般情况下，由于社区公共事务所花费的时间、精力多以及自身的工作与生活压力大等方面的原因，社区居民较少主动关心社区公共事务，承担社区公共责任也比较有限。但是，当社区公共危机事件出现、居民不得不面对因这一事件造成的生活困扰时，居民就很有可能参与进来。在居民诉求的压力以及预估放任居民诉求可能造成后果的情况下，政府部门通常会被卷入到社区公共危机事件中。案件一即是大型商住小区电梯停运事件过程中“三社联动”力量的表现。

案例一：小区电梯封停危机事件

S市某区试点社区内的某小区是20世纪90年代建成的33层建筑，小区有256户、1 020多人，共有3部电梯，已使用20多年。2016年10月前的物业管理公司是A物业管理有限公司。从2016年1月份开始，电梯维保公司以物管公司无法正常支付维保费以及电梯老化严重为由，不再履行小区电梯的维保工程。此后，业主陆续发现物管公司拖欠工作人员多月工资、公共设备相继出现失灵故障等问题，因而向社区居委会投诉。

社区居委会请示街道办事处领导后，街道办事处支持社区居委会介入此事。社区居委会多次催促物业管理公司尽快提交有关《修缮更换旧电梯方案》，但一直未有回应。社区成立以党总支书记为领导的小区治理专责工作组，成员包括治保主任、调委会成员、网格员以及社区法律顾问，组织召开业主代表和物管公司代表的协调沟通会议。居委会还联系了物业服务企业的行政主管部门以及特种设备电梯的专业部门，并组织召开多元共治联席会议。

2016年7月27日傍晚，当小区3部电梯全停时，业主情绪爆发了，有骂物管公司的，有骂实施停梯的执法人员的，有骂居委会不作为的。街道家综社工为激动的居民业主缓解情绪，并搀扶个别年迈的长者上楼，家综社工和居委会工作人员双方落实晚上的值守工作人员。在区市场和质量监督管理局的指引和建议下，居委会初步成立了电梯事务社区治理工作委员会，成员包括区行政职能部门、社区居委会主要负责人、电梯行业协会代表、法律顾问和业主代表等。居委会通过采用多元联动，组织居民业主座谈，对怎么选物业公司、电梯是大修还是更换、维保公司怎么选等问题都达成一致意见，然后发出公告，让小区广大业主心中有数。

2016年10月，历时5个多月，小区开启了小区事务治理的新模式，引进了B物管公司，该公司对小区公共设备和旧电梯进行维修更换。多位热心公共事务的居民业主站了出来，商量成立业委会筹备组。

通过此案例，研究小组发现，三社联动过程表现为：“联动的缘由或契机——各方团结阵线形成——问题解决”。首先，各方联动的缘由是社区有需要马上解决的问题，比如高层住宅电梯停运事件，住户将此问题反映给社区居委会。其次，社区居委会在街道办事处的支持下，多次联系物业公司，并邀请业主代表、律师等组建专责小组，并邀请相关行政主管部门(负责物业管理企业管理的主管部门即区住房和建设部门、负责特种设备安全的主管部门即区市场和质量监督管理局)参加沟通会议。至此，由政府相关职能部门和社区居民构成的团结阵线形成，并共同商讨物业管理的相关事宜。而且，在电梯全部停运后，社区居委会和社工联合起来，稳定居民情绪，并提供应急服务。最后，在各方参与下，大家采取共同行动，更换物业公司，居民参与意识和居民组织有了发展。

2. 搭建资源链接平台，利用“三社联动”的力量发展社区公益服务

对于没有发生社区公共危机事件的社区来说，“三社联动”的缘由通常是社区公益慈善服务的需要，比如社区长者服务、安全教育等服务。社会工作服务机构的社工在社区日常服务过程中，也会关注公益基金会、福利彩票基金资助的公益创投、其他资助方等发布的信息，争取更多的资源(包括政策、经济、人力、文化、社会等)，扩大社区公益服务的受益面和服务深度，为辖区内有需要的居民提供服务。社区居委会在社区内开展的服务有不同的形式，比较常见的有以下三种：一是街道办事处动员辖区内政府事业单位捐赠资金形成社区公益资金，社区居委会联动辖区内的社工站服务团队开展社区公益创投大赛，并动员社区社会组织参加大赛；二是街道办事处直接将社区治理的特定事项作为一项社会工作服务项目，并选择社会工作服务机构承接该项目；三是社区居委会自己开发社区慈善公益服务项目，并将该服务直接整合到居委会的日常工作中，直接为居民提供公益服务。由此可见，“三社联动”在具体开展过程中“三社”有不同的合作方式。

在本次“三社联动”试点工作中，有1个试点社区采取公益项目社会认捐的方式开展。具体做法是由社区居委会和家综社工识别特定群体的社区需要或界定特定社区公共问题，并将之转化成社区服务项目，然后筹集社区经济资源，最后由不同的主体分别实施获得资助的服务项目。此外，还有1个试点社区采取公益创投的方式推进社区服务，见案例二。具体做法是由家庭综合服务中心承办社区公益创投项目运作，资助居民社区社会组织开展服务。社工全程跟进项目各个环节，包括项目申请、立项评审、项目实施、项目结项评估、项目结项及成效展示，并汇报给社区居委会和街道办事处。

案例二：社区公益服务项目社会认捐

某社区在街道办事处的支持下，社区居委会和所在街道家庭综合服务中心社工根据社区需要，设计了“长者慈善饭堂”“社区应急防火墙工程”“ 四点半学堂”“移动工具车”“爱心交换驿站”“社区健康小屋”“百叟宴”等14个服务项目，进行社会认捐。社区通过广泛动员辖区内企业机构、团队组织、居民群众及其他各方社会组织具体承接落实项目，发动了人大代表、区政协委员、区工商联会员企业、区慈善会、属地机团单位、属地个体劳协工商户等对具体项目进行认捐。

现场共有6个民营企业单位及社会团体、2个政府事业单位、1所学校、1个部队单位和1个社会机构共11个单位对14个惠民项目进行认捐，社区多个志愿服务队也参与了服务项目的对接，活动认捐经费达288 570元人民币。比如，“长者慈善饭堂”为社区20名70岁以上的孤寡、独居、空巢等有困难的老人提供低偿午餐服务，社区志愿者为行动不便的孤寡老人提供送午餐上门服务；“百叟宴”在传统节日组织社区老人聚餐，每次宴请30位长者，全年4次，由3位区人大代表、辖区内3家酒楼提供赞助。

三、讨论

不同于传统农村社区，城市社区构成有自己独特的地方，社区力量的形成及着力点也有所区别。当社区共同需要呈现时，特别在面对社区公共危机事件时，任何一个行动主体都无法独自解决问题，这在客观上促进了各治理主体之间的联合。政府主导下“三社联动”平台的搭建，为社区治理主体提供了政府、社会及相关行动者联合起来的政策空间及行动可能性。从S市实践来看，“三社联动”继承了社区服务管理的经验，即“源于需要，立足社区，促进发展”，但同时推进了社区治理各主体及联动的发展，推动了社区治理供给侧的改革，包括社区治理供给主体的发展、供给体系的优化、供给成效的改善等。“三社联动”平台的搭建也扩展了公民参与的渠道。

从社区社会工作目标来看，“三社联动”有两重目标：一是过程目标，即政府希望通过“三社联动”改变不同职能部门各自为政的“孤岛”状态，发挥“粘合剂”作用，提高社区自治能力，减轻基层政府和其抓手(社区居委会)的工作负担；二是任务目标，即具体社区问题的解决，比如老旧社区公共设施的维护与更新、社区安全、满足多元化的社区服务需要等。S市社区实践表明，随着治理技术的更新，新的治理工具可能会被创设、发展及推广，比如社区公益项目认捐、公益创投、政府购买社会服务合同等方式出现。在社区治理变革过程中，尽管政社关系中主体结构保持不变，即“政府主导，社会参与”，但是政府更倾向于通过说服与协调进行沟通，更希望发展多元化的治理网络，以整合各方力量，实现社区治理能力现代化，从而扩大其执政基础。

但是，随着“三社联动”的持续推动，在新的社区合力形成过程中，不同行动者的利益、立场可能出现变化，相互之间的冲突有可能发生，如何扩大“三社联动”的制度容纳力？如何发展更适合本土情境的新治理工具？由此，本文提出后续有待继续研究及观察的问题。

(一) “三社联动”如何持续性地推动社区治理网络形成

在“条块结合”的行政管理体制下，政府“各条线”之间相对独立，“不同层次的块”之统筹层次有相应的局限，这些“块”各司其责，但也有与其他“块”交叉的地方，比如，社区内街内巷道路排水问题涉及水务、交通、环保、消防等多个部门。从实践上来看，各社区在区及街道办事处的大力支持下，建立了社区层面的联席会议或社区议事会，整合了社区资源，解决了特定的治理问题。但是，这里有两个问题需要注意。一是如何在制度上保证治理网络中不同治理主体之间的对话、沟通、协商、合作。比如，各级政府领导人的注意力有其变动性，这种变动性往往影响社区治理的资源配置的不确定性。“三社联动”如果要获得可持续的成效，需要促进不同政府部门之间的持续合作，建立“联”“动”机制，探索人财物保障等制度化建设。二是在拓展居民参与空间的同时，政府如何提高规制社区社会组织的能力。

社区治理大力倡导“共议(参与权)、共建(实践权或行动权)、共享(享有权)”，但政府的管制能力能否相应提高，以容纳更大程度的社区居民参与，也是需要考虑的问题。通过“三社联动”创建工作，社区在多元主体参与治理的机制上有新尝试，特别是拓展了社区居民参与社区治理的渠道。因社区社会组织是凝聚社区居民力量的重要载体，故社区居委会和社工在培育和发展社区社会组织过程中，一直持保守和谨慎的态度。总之，社区在推动原有社区社会组织发展和培育新的社会组织方面颇有建树，比如有的社区发展社区公益协会、社区慈善基金会、社区志愿服务组织等；但当社区社会组织的积极性被调动起来后，社会组织内部治理问题就浮现出来了，急需要相关政策法规的引导和规范。

(二) 如何激发社区居民的公民责任以及规范参与

从S市实践来看，“三社联动”拓展了居民参与社区事务的渠道，在某种程度上激活了社区居民参与的意识，“三社”的合作机会增多，居民之间的互动增加，这对于发展社区社会资本不无裨益。但是，过去受“单位制”的影响，对于社区公共事务社区居民对单位产生依赖，而现在则由于“住房商品化”，社区居民转变为对金钱(商品)的依赖。在这种社区治理情境下，在新的治理网络中对社区居民的公民责任培养和发展，任重道远。对于不断增长的社区居民参与意识和不断开放的社区治理空间来说，新的社区治理网络如何有序提高社区自治水平、不断加强社区政权建设？

这需要两个方面的工作：一方面，加强党政领导，即政府提供引导及规制社区居民及社区社会组织发展的相关政策，协助其提高内部治理水平；另一方面，社区居民及社会组织也需要提高自身参与社区事务的意识和能力。此外，在不同主体参与的社区治理网络形成和发展过程中，他们之间的对话、合作机制有待进一步发展。具体来说，在搭建“三社联动”的议事平台后，议事主体的资格确定、议事主体的代表性、不同议事主体的对话机制、决策依据、治理成效评估、治理事项问责等方面的制度发展，还需要进一步的理论研究、政策探索和实践发展。