我国推行儿童虐待强制责任报告制度的困境分析

林典

（上海立信会计金融学院法学院，上海，201620）

一、研究背景

儿童虐待强制责任报告是指特定主体在发现或怀疑有儿童虐待案件时，应有义务按照有关法规的要求向主管部门报告，如没有履行此义务，将承担相应的法律责任。其发展历史可追溯至1962年，美国小儿科医生Henry Kempe及其同僚在美国儿童局所举办的会议上发表了《受虐儿童症候群》(The Battered Child Syndrome)一文，该文将儿童虐待建构为医疗问题，而为防治该疫情建立报告系统就成为理所当然的儿童保护策略。[1]这也成为该次会议的成果之一，即要求某一些特定职业类型的人，在应对儿童虐待案件时，有责任向社会福利机构进行报告。美国儿童局进而于1963年制定了《儿童保护法范例》(Model Reporting Law)，为各州建立儿童虐待责任报告制度提供立法参考。[2]至今，美国发展儿童虐待强制责任报告制度已有五十多年的历史，积累了丰富的经验。[3]

我国台湾地区在1993年所修订的《儿童福利法》中就已确立了儿童保护的责任报告制度，该法于1999、2000、2002年多次进行修正，并在2003年修订的《儿童及少年福利法》中将保护对象扩大为18岁以下的儿童及少年，再次明确了儿童保护的强制责任通报机制且对受虐儿童保护工作做了更周详的规范。[4]该法例又于2011年修正为《儿童及少年福利与权益保障法》，进一步完善了儿童保护的相关工作规范。到目前为止，台湾地区在《儿童及少年福利与权益保障法》、《儿童及少年性交易防制条例(修正)》、《性侵害犯罪防治法》和《家庭暴力防治法》四部法规中均建立了儿童虐待强制责任通报机制，尤以《儿童及少年福利与权益保障法》最为周详。我国香港地区在防治儿童虐待的服务方面也有一套较完善的保障体系，其中香港地区社会福利署制定的《处理虐待儿童个案程序指引(2015年修订版)》为防治儿童虐待服务提供了详细指引。但香港地区并没有建立儿童虐待强制责任报告制度。有学者认为儿童虐待强制责任报告制度的有效性值得商榷，也有学者认为在建立该制度前，香港地区应审慎地调研和咨询，确定相关配套后方可决定。[5]

我国儿童虐待的现状不容乐观，社会各界亦有反思是否应加快建立儿童虐待强制报告制度。[6-8]然而，我国在防治儿童虐待服务方面的经验还有限，推行儿童虐待强制责任报告制度时应审慎思考，否则不仅无法发挥这个制度的效力，还可能带来更大的危机。因此，本文尝试分析我国推行该制度的困境，并基于此提出解决对策，期望能有抛砖引玉之效果。

二、我国推行儿童虐待强制责任报告制度的困境

(一) 文化层面的困境

1. 传统文化对暴力教养的认可

受儒家文化的影响，我国历来有重视家庭教育的传统，且暴力教养的观念往往为社会所容许。在我国古代第一部家教专著《颜氏家训》中《教子》一篇就肯定父母可以对子女施以体罚。颜氏提出：“凡人不能教子女者，亦非欲隐其罪恶；但重于诃怒，伤其颜色，不忍楚挞惨其肌肤耳。当以疾病为谕，安得不用汤药针艾救之哉?又宜思勤督训者，可愿渴求虐于骨肉乎?诚不得已也。”他认为，体罚和训导是矫正孩子不良行为的有效方法。[9]有学者的研究就显示，除了比较严重的体罚，中国人对体罚相对比较宽容，而对4—13岁儿童的体罚更是容易让人接受。[10]孟庆跃等人的研究还显示，即使儿童被打成骨折、致残甚至死亡，仍有一定比例的居民并不认为这是虐待行为，他们认为只要父母的行为是为了教育子女，即使出现再严重的后果也是正常的。[11]

在我国，儿童虐待的主要施虐者往往是亲人或熟人。[12-14]人们也普遍认为父母或其他抚养者对儿童拥有惩戒权，而对于儿童遭受家暴也不会轻易举报。加之“家丑不可外扬”和“三纲五常”等传统家庭伦理观念的影响，施暴者甚至是部分受虐者和公权力执法者，都接受家庭暴力的存在，认为其为家事，外人无权干涉。如在贵州金沙县的虐童事件中，受虐儿童父亲就称“我不知道怎么教育孩子，只知道打。我认为是自己的孩子就可以打，村里没有人能管我”[15]。而在“南京虐童案”中，亲生父母早已知晓受虐儿的境况，但却认为施虐者的行为是“为了孩子好”，直到该案被媒体揭发引起公众谴责后，执法部门才得以介入。[16-17]这些观念往往导致社会容忍这种暴力教育方式，直接影响到民众对儿童虐待事件举报和公权力介入的意愿，使得受虐儿童个案难以被揭发和处置。

2. 儿童权利本位观的弱势

联合国《儿童权利公约》确立了儿童权利本位观，强调以儿童为本位，认为儿童有权发掘自身的全部潜能，免受饥饿、匮乏、忽视和虐待；主张儿童是独立的个体，享有与其年龄以及发育阶段相适应的权利和责任；认为儿童是一个完整的人，享有与成年人同样的基本人权。[18]我国作为《儿童权利公约》的缔约方，虽然也开始重视儿童权利，但“家庭本位”和“义务本位”的儿童观依然居主导地位。这一方面影响到公众对儿童权利保护的意识。如冯晓霞的研究就认为，“家庭本位”和“义务本位”的观念使得儿童被看作是家庭附属品，其价值仅在于家庭的贡献；而家庭保护儿童的目的也主要是为了家庭或家族兴盛。[19]因此，儿童是没有独立价值和尊严的，其生存权、发展权和受教育权也都变成了对家庭的义务。只要不造成严重后果，父母暴力管教孩子也被视为是合理和正当的，公权力一般也不进行干涉。另一方面这也影响到我国内地制定儿童保护法案的理论和思想基础以及政府对儿童保护的重视度。有学者的研究就认为《中华人民共和国未成年保护法》(以下简称《未保法》)的制定缺乏关于儿童权利的理论和思想基础以及法律准备。同时，由于儿童虐待主要发生在家庭内部，对国家和社会稳定的直接影响不大，公权力介入难以出政绩，因此更不易获得有关政府部门的重视。[20]

3. 多元文化对儿童虐待看法的不同

宁应斌认为，西方社会对“儿童虐待”的概念并不局限于体罚等行为，也包括了“不当的”教养方式和环境，范围很广，这可能把造成不当教养儿童的父母列入虐待儿童的范围。[21]我国多元的文化导致人们对于儿童虐待的界定会有不同的见解。有学者比较北京和宁夏两地汉族和回族青少年父母教育方式的差异发现，回族学生的父母对其子女有过分干涉和过度保护倾向，而汉族学生的母亲对子女有更多的拒绝与否认倾向。[22]还有学者比较摩梭人与汉族人的父母教养方式，研究显示摩梭人父亲对子女的温暖与理解、惩罚与严厉、过分干涉显著高于汉族父亲，过度保护显著低于汉族父亲，而摩梭人母亲对子女的过分干涉与过度保护、拒绝与否认、惩罚与严厉显著高于汉族母亲。[23]因此，我国内地要界定儿童虐待及其评估指标需要考量多元文化的背景。

(二) 法律层面的困境

推行儿童虐待强制责任报告制度需要有完善的立法保障，我国现有防治儿童虐待的相关法例规定主要体现在《中华人民共和国未成年人保护法》(下称《未保法》)、《中华人民共和国反家庭暴力法》(以下简称《反家暴法》)、《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》、《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》、《民政部关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》和《关于依法处理监护人侵害未成年权益行为若干问题的意见》中，在《宪法》《治安管理处罚法》《刑法》《民法》等法律政策中也有零散规定。但现有的立法形式过于分散，缺乏系统性。[24]《未保法》第六条规定：“对侵犯未成年人合法权益的行为，任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。”[25]该条例虽已提出针对儿童虐待的通报机制，但对于通报人、通报对象和通报时限等的规定都较为模糊，可操作性欠佳，约束力较弱。而且该法并未对通报后的保护措施做出明确说明。虽然《反家暴法》确立了防治家暴的强制责任报告机制，如该法第十四条规定“学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员在工作中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，应当及时向公安机关报案。公安机关应当对报案人的信息予以保密”，第三十五条还规定未履行此责任而造成严重后果的，将受到相关处罚，[26]但该法对于举报人的规定过于模糊，举报事由的界定不清晰，没有规定举报的时限，未举报的处罚可操作性欠佳，也无具体的调查和处理措施，况且儿童虐待并不局限于家庭暴力范畴。

此外，《国务院关于困境儿童保障工作的意见》《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》《民政部关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》《关于依法处理监护人侵害未成年权益行为若干问题的意见》四部政策皆从不同角度提出防治儿童虐待的工作设置，但政策中对儿童虐待强制责任报告制度的说明均不够详细，可操作性欠佳①。而且，这四部政策均是部门规章，属于政策法律体系中的最低一级，权威度和知晓度低，实际效力有限。[27]

到目前为止，我国并没有针对儿童虐待的专门立法，而现有法律政策在儿童虐待强制责任报告制度的规定上不够完善，政策过于碎片化，缺少内在的有机联系。[27]立法的不完善并不利于推行儿童虐待强制责任报告机制。

(三) 处理儿童虐待的程序指引不够完善

处理儿童虐待个案通常涉及到多个部门，需要多种专业的介入。如我国香港地区福利署制定的《处理虐待儿童个案程序指引(2015年修订版)》不仅详细规定了社会工作者、医生、临床心理学家、警察等专业人员合作的具体程序及相关事项，还具体说明了参与服务的社会福利署、医院管理局、卫生署、警局、房屋署、非营利组织等的角色定位，同时该指引还列明了保护儿童及防止虐待儿童相关的法例，界定了虐待儿童有关的基本知识及共用资料和保密原则等。[28]我国台湾地区专门制定了《儿童及少年保护工作指南》，为负责社工详细说明了儿童虐待的有关概念和辨识指标，处理儿童虐待服务的工作流程和法律程序，也明确了各参与单位的角色和职责等；[29]还专门制定了《教育人员儿童及少年保护工作手册》，为教育人员承担通报职责提供具体操作程序上的指引。[30]

我国民政部于2017年3月实施的《受监护侵害未成年人保护工作指引》首次为参与儿童保护的机构及其工作人员提供了操作程序上的说明，但该指引主要适用于未成年人救助保护机构，适用范围有限。[31]而且该指引没有对儿童虐待的概念做出具体界定，缺少虐待的分类和缺少辨识指标的说明，缺少通报程序和转介服务的说明，缺少对协同部门角色和职责的说明，处遇流程不够完善等，在具体实务阶段，该指引还难以为保障儿童虐待强制报告制度的推行提供重要支持。目前，我国内地还缺乏一部更具操作性的手册能为参与防治儿童虐待服务的多部门和多专业人员的协调工作提供明确指导。如果没有具体的程序指引，即使制定了儿童虐待强制报告制度，其功能也将被削弱。

(四) 缺乏主责部门

我国内地现有的法律并未明确主责儿童保护的部门。《未保法》第七条规定未成年保护工作由国务院和地方各级人民政府领导有关部门执行，第八条又进一步规定“共产主义青年团、妇女联合会、工会、青年联合会、学生联合会、少年先锋队一级其他有关社会团体，协助各级人民政府做好未成年保护工作”，但该法并未对“有关部门”做具体说明，没有明确哪个主责部门开展协调工作。[25]《反家暴法》第四条规定“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构，负责组织、协调、指导、督导有关部门做好反家庭暴力工作。县级以上人民政府有关部门、司法机关、人民团体、社会组织、居民委员会、村民委员会、企业事业单位，应当依照本法和有关法律规定，做好反家庭暴力工作。”具体到哪个部门主责反家庭暴力工作，该法则无具体说明。[26]《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》在第三章中确立了困境儿童保障工作由民政部门、妇儿工委办公室承担牵头作用，做好综合协调、指导督促等工作，但两个部门如何协调分工，哪个部门主责儿童保护工作，该意见也并无具体说明。[32]从职能定位上看，国务院妇女儿童工作委员会是国务院负责妇女儿童工作的议事协调机构，并不涉及儿童保护的具体工作。民政部应是承担儿童保护具体工作的重要部门，但直到2019年1月民政部才设置儿童福利司专门负责儿童保护工作②。

我国香港地区和台湾地区均有专司儿童保护的部门，并确立其主责地位，其在儿童保护职能上定位清晰，行政职责也均包括为儿童提供健全的福利服务。如果没有主责部门，儿童虐待强制责任报告制度应如何执行，相关配套设施如何安排，如何协调各部门的关系和职能，如何引导民间机构的发展等等，这一系列问题会严重制约报告制度的成效。

(五) 缺乏配套设施

发展儿童虐待强制责任报告制度需要大量配套设施，如报告系统、转介系统、辅导中心、危机干预中心、紧急安置中心、收养和寄养机制等。我国目前没有全国统一的通报系统，如24小时的电话专线服务或网络通报系统。《反家暴法》第十四条要求责任人就通报事项向公安机关举报，但通报方式过于单一，而且当相关人士要咨询有关儿童虐待的问题时，现有体系并无统一的专线服务。我国目前也没有建立处理儿童虐待的转介系统(由于受虐儿童及其家庭的需求涉及多个领域，主责部门通常需要转介个案接受心理辅导、经济辅助、法律服务、就学和就业服务、医疗服务、安置服务等，但目前我国并没有这样一套转介系统)。《未保法》和《反家暴法》中均无关于此转介系统的具体说明。

此外，我国现有的收养和寄养制度也存在缺陷。《家庭寄养管理办法》第七条规定：“未满十八周岁、监护权在县级以上地方人民政府民政部门的孤儿、查找不到生父母的弃婴和儿童，可以被寄养。”[33]该办法并未将受虐儿童纳入保护对象。而《中华人民共和国收养法》第四条规定：“下列不满十四周岁的未成年可以被收养：(1)丧失父母的孤儿；(2)查找不到生父母的弃婴和儿童；(3)生父母有特殊困难无力抚养的子女。”[34]该法也没有将受虐儿童纳入可收养儿童的范围。但事实上，部分受虐儿童是极需要寄养和收养服务的。

虽然民政部已在部分地区试点，服务于受虐儿童及其家庭的辅导中心、危机干预中心、亲职能力培训中心、紧急安置中心等配套设施，[27]但目前还未有系统地建设，服务成效也有待评估。

(六) 民间机构的弱势

民间机构在防治儿童虐待服务中具有不可替代的重要性。早在1874年，美国纽约就成立了民间机构——“儿童虐待预防协会”，此协会得到政府授权，可将任何侵犯孩童的案例报告到法院，并可协助检察官起诉，警察也要协助其介入，机构还可取得受虐儿童的监护权。[1]到20世纪初期，已有300家儿童保护的民间机构成立并分布在全美各地。这期间，美国防治儿童虐待的工作也主要由民间组织提供。[3]现今，美国儿童保护体系中民间组织的参与依然是不可或缺的一环。我国香港地区民间机构参与防治儿童虐待服务的经验也很丰富，并出现了多家有代表性的组织。如成立于1979年的我国香港防治儿童虐待会，该协会最初致力于探讨香港地区虐童问题，服务形式单一，而现在已发展出多元化的服务，覆盖政策倡议、热线咨询、辅导治疗、公众教育、志愿者培育、学术研讨和调查等众多领域，服务手法也更具专业性。我国香港地区社会福利署在其制定的《处理虐待儿童个案程序指引(2015年修订版)》中也着力强调民间机构的参与。目前，香港地区的儿童虐待防治工作主要由政府和民间组织共同承担，形成一套有组织、成体系的服务模式。[35]我国台湾地区发展儿童保护工作中也有多家具代表性的民间组织，致力于以社会工作的专业方法，为贫困家庭的儿童提供生活辅助，保护受虐及有特殊需求的儿童，服务内容覆盖儿童收养和寄养、经济辅助、辅导治疗、青少年能力培育、社区教育、机构安置、早期疗育、高风险家庭支援等众多领域。目前，我国台湾地区在防治儿童虐待服务中也已构建了管理部门与民间组织协力运作的模式。

而我国尚未建立政府与民间组织协力运作的模式，这体现在现有参与防治儿童虐待服务的民间机构数量有限、资源不足、专业性欠缺、服务经验也不足。在法律层面，虽然《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》已提出要建立政府主导与社会参与良性互动机制，支持孵化培育专业社会工作服务机构、慈善组织和志愿服务组织的发展，[32]但该政策权威性较低，要推动民政组织的参与，还需要更多法律的配套支持。

(七) 缺乏主责工作人员

我国目前尚未确立儿童虐待服务的主责工作人员。《未保法》并未对主责儿童保护的工作人员做出说明[25]。《反家暴法》确立了公安机关的主责权限，但也仅限于举报受理、调查举证和裁罚工作，范围有限。[26]《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》明确了设立儿童福利督导员或儿童权利检查员负责困境儿童的保障工作，但其工作职责限定在宣传、调查、监督和通报上，范围也有限。[32]而在民政部制定的《受监护侵害未成年保护工作指引》中，未成年保护社工参与到个案立案到结案的整个过程，承担着重要职责，但其并非主责工作者。[31]

处理儿童虐待个案需要有专职工作者跟进，这种需要体现在对受虐儿童的接案、危机评估、转介、社会调查、服务方案的设计和实施、紧急安置、资源联结、赋权、追踪辅导等工作上。这些工作只有受过专业训练的人员才能胜任，由于社会工作专业训练的优势，通常社会工作者会扮演处理儿童虐待强制责任报告制度的主责工作员。

我国香港地区社会工作者亦被确立为防治儿童虐待服务的主责人员，香港地区社会福利署所制定的《处理虐待儿童个案程序指引(2015年修订版)》中“社工”一词出现的频率就高达557次，其是负责接案、调查、评估、安置、转介、福利服务计划制定和实施、个案记录撰写、司法协助等的主责人员，也是个案管理、心理辅导、亲职教育等的重要人员。[28]此外，我国香港地区社会福利署营办的保护家庭及儿童服务课和非营利组织营办的各类儿童及青少年服务组织也均以社工人力构成为主。

我国有关部门曾联合制定了《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》，提出要大规模开发儿童和青少年领域的社会工作服务人才③。民政部亦于2014年制定了《儿童社会工作服务指南》，确立为有需要的儿童提供社会工作服务的标准。但在我国防治儿童虐待服务的社工人力还远远不够，专业手法和经验欠缺，专业形象和权威也未树立。缺乏主责人员的确立，人力供给的不足将难以支撑儿童虐待强制责任报告制度的发展。

(八) 现有儿童虐待强制责任报告制度研究的缺乏

以“中国期刊全文数据库”为例，以关键词“儿童虐待”或“儿童保护”结合“强制报告”“报告制度”“责任通报”“强制报告制度”“强制责任报告通报”“通报制度”“强制责任通报制度”进行中文检索，儿童虐待强制责任报告制度研究的文章仅有18篇，其中专门探讨我国儿童虐待强制责任报告制度的文章仅有4篇。[8][36-38]进一步以“儿童虐待”为主题检索，在638篇文章中，对于受虐儿童个案处遇经验的研究，现有文献极度缺乏，具有本土经验的探索文章更是不足。这其中专门探讨社工与儿童虐待相关的文献也极度缺乏④。总体而言，通过对我国内地现有文献的检索，我们可看出学术界对儿童虐待强制责任报告制度的关注不够，现有研究角度较单一，本土实务经验很缺乏，社会工作界参与力度不够，还未建立起针对受虐儿童服务的本土化处遇模式。一项制度的推行，如果缺乏理论和实务层面的研究，其发展的有效性也将有待商榷。

三、应对困境的策略思考

(一) 文化层面应倡导和维护儿童权益

首先，我国应加强民众对儿童权益保护的认识。政府可鼓励基层组织和民间机构深入社区，通过政策宣讲、公益讲座、志愿者培育、社区亲子活动、儿童倍力训练、媒体宣传等形式宣传正确的育儿观念，并加强民众对“儿童权利本位”观念和相关法规的认识。其次，我国作为联合国《儿童权利公约》的缔约方，应在法律的制定过程中普及“儿童权利本位”的观念，完善防治儿童虐待的立法准备和思想基础；同时应加强对执法人员和相关责任人的教育和培训，提升其儿童保护意识。

(二) 完善儿童虐待强制责任报告制度的立法体系

首先，政府应基于我国多元文化的背景，对儿童虐待的概念从理论层面和操作层面进行详细的界定，并列明儿童虐待具体标准。其次，政府应专门制定防治儿童虐待强制责任报告的配套法规。最后，政府可考虑完善处理儿童虐待个案的程序指引，为各部门、各专业的介入提供具体的操作指导，尤其是要为主责工作员制定具体的操作手册，明确相关概念、处理的法律依据、工作伦理、服务流程和法律程序等。

(三) 确定防治儿童虐待的政府主管部门，并完善配套设施

首先，政府应在立法层面明确儿童保护的主责部门，如在《未保法》和《反家暴法》的修订中具体说明主责部门与参与服务的行政机关的权责划分。其次，政府应加快完善儿童福利司的职责范围，并在儿童福利司的基础上，整合现有部门资源，完善未成年救助保护机构的运作，或者设立类似并设立类似儿童虐待防治中心的机构，从官方层面为受虐儿童及相关人士提供24小时热线咨询和通报、转介、紧急安置、政策宣讲、业务督导、心理辅导、危机干预等服务。同时，政府应改变现有寄养和收养制度，将受虐儿童纳入寄养和收养的服务对象，并加强对寄养和收养效果的评估及对受虐儿童的追踪辅导。

(四) 加快民间组织的发展及构建民间组织协力政府运作的模式

首先，政府应重视民间组织防治儿童虐待服务中的作用，从政策层面扶持民间组织的发展。民间机构承担主要的社会服务，地区政府为民间组织提供经费支持，并通过竞争性投标的方式，鼓励民间机构聘用社工专才，发展专业化服务。[39]我国政府可考虑优先扶持各地具代表性的民间组织专司儿童保护工作，鼓励机构聘用社工人才，积极实践儿童服务的本土经验，借此以点带面地推动民间组织数量和专业能力的提升。其次，政府应完善现有购买公共服务的政策，建立一套可操作性强、权责明确的体系以发展民间组织与政府协力模式，同时也应建立有效的监察和评估体系。

(五) 确立社工的主责地位，夯实儿童虐待强制责任报告制度的研究

防治儿童虐待的服务需要受过专业训练的人员才能胜任，社会工作的学科训练特色使其在儿童保护领域具有专业优势。[40]我国可借鉴先进经验，在儿童保护的立法中确立社工的主责地位，并理清社工的职责范畴。同时，政府应要求开展儿童保护的政府部门和民间组织配置社会工作者，并鼓励高校和专业协会培养儿童保护领域的社工人力，推动本土社工人才的培育和理论以及实务和督导体系的建设。此外，政府也应鼓励学术界加强对儿童虐待强制责任报告制度相关问题的研究，建构具本土化的处遇模式。

四、结语

联合国《儿童权利公约》第19条规定缔约国应酌情制定儿童虐待责任报告制度⑤，而我国在1991年便认可了《儿童权利公约》。在面对我国日益严峻的儿童虐待问题时，发展儿童虐待强制责任报告制度自有其合理性，但推行时还需审慎评估与研究。如果贸然推行该制度，却没有解决其面对的困境，将不仅发挥不了该制度的作用，还有可能带来负面影响。本文的研究显示我国推行儿童虐待强制责任报告制度面临着文化层面、法律层面、程序指引、主责部门、配套设施、民间机构、主责工作员和制度研究八种困境，如要有效实施该制度应系统思考该困境的解决之策。由于该领域现有研究较缺乏，期望本文的研究能有抛砖引玉之效果。

注释

①《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》将受虐儿童纳入困境儿童保护范畴，该政策明确了困境儿童分类保障的内容和保障工作的体系，但政策内容属于总体性规划，不够具体，该政策也仅在第三章中提及要落实强制报告制度。《民政部关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》的问题类似，也仅在第四章中提及要建立未成年保护的报告制度。《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》和《关于依法处理监护人侵害未成年权益行为若干问题的意见》对于防治儿童受虐的强制报告机制有较详细说明，但两部政策在通报人、通报事由、通报的时限和未通报要承担责任上的说明均不一致，而且内容也不够清晰，可操作性欠佳。

②2019年1月25日，中国机构编制网发布了《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》，儿童福利司成为民政部新设立的部门。该部门拟订儿童福利、孤弃儿童保障、儿童收养、儿童救助保护政策和标准，健全农村留守儿童关爱服务体系和困境儿童保障制度，指导儿童福利、收养登记、救助保护机构管理工作。

③该政策由中央组织部、中央政法委、民政部、人力资源社会保障部等19个部位和群团组织联合发布，根据第三章的内容，国家将大规模开发社会工作服务人才，其中包括青少年服务、妇女儿童服务领域。

④截至2019年10月13日笔者于中国全文期刊数据库的检索。

⑤第19条规定：“1. 缔约国应采取一切适当的立法、行政、社会和教育措施，保护儿童在受父母、法定监护人或其他任何负责照管儿童的人的照料时，不致受到任何形式的身心摧残、伤害或凌辱，忽视或照料不周，虐待或剥削，包括性侵犯。2. 这类保护性措施应酌情包括采取有效程序以建立社会方案，向儿童和负责照管儿童的人提供必要的支助，采取其他预防形式，查明、报告、查询、调查、处理和追究前述的虐待儿童事件，以及在适当时进行司法干预。”该条例蕴含着发展强制责任报告制度的要求。