所有制改革40年回顾与经验总结

施戍杰

(国务院发展研究中心 发展战略和区域经济研究部， 北京 100010)

所有制改革是我国经济体制改革的重要环节。改革开放以来，伴随着市场在资源配置中作用的扩大，现代产权制度逐步建立和完善，所有制结构不断演进，有力推动了社会主义市场经济的发展。今天，我们又一次站在经济体制改革的关键节点。梳理40年改革历程、总结基本经验，有助于凝聚共识，明确下一步推动所有制改革的方向和重点。

一、所有制改革的历程回顾

改革开放前，我国生产资料所有制追求“一大二公三纯”：农村实施“政社合一”的人民公社制度；城镇就业集中在公有制部门，几乎不存在其他类型的所有制就业(1)1978年，城镇就业中公有制经济所占比重高达99.84%，另外有15万个体经济从业人员(参见《中国统计年鉴2001》，按城乡分的年底从业人员数)。；国有企业依靠计划调拨，政企不分。这样的制度安排有利于政府集中资源推动建设，在经济起飞初期建立较完备的工业体系和国民经济体系，但缺乏有效激励，也不利于要素优化配置，随着发展阶段演进，其对生产力的束缚愈发凸显。在这一背景下，1978年所有制改革开启，其历程大体可以划分为4个阶段。

(一)第一阶段(1978—1992年)：初步破局

我国所有制改革是在倒逼中肇始的，带有自下而上、不断摸索的特征。所有制改革的破局为市场经济的诞生和壮大奠定了基础。

农村土地包产到户，城市土地出让制度初步形成。面对人民公社的低效率，为解决吃饭问题，以小岗村为代表的广大农民开始包产到户的自发实践。经过艰难探索和激烈争论，这一实践最终上升为国家政策(2)1980年，邓小平明确肯定了这一实践[1]。1982—1984年，连续三年中央“一号文件”对家庭承包责任制进行细化和完善[2]。。农村土地所有权和承包经营权的分离与明晰，极大地激发了农民的生产积极性。而随着1988年宪法修正案删去“土地不得出租”的规定，明确“土地的使用权可以依照法律的规定转让”[3]，城市土地所有权和使用权开始分离，为市场配置城市土地要素奠定基础。

非公有制经济成为必要补充。面对大批返城知青，传统的单纯依靠公有制经济吸纳城市就业的体制安排难以维系，不得不允许自谋职业(3)1980年全国劳动就业工作会议提出，实行劳动部门介绍就业、自愿组织就业和自谋职业相结合的方针[4]。。在这一背景下，个体经济在党的十二大报告中明确为必要有益的补充[5]，并写入“八二宪法”[6]。而随着生产组织的自发演进，一些个体经济规模不断扩大，逐渐突破雇佣8人的限制，形成私营经济。这引发了是否存在剥削的大争论。经过一段时间的“等一等，看一看”(4)面对争论，1982年中央政治局会议认为雇工问题可以“等一等，看一看”，这其实保护了刚刚起步的私营经济[7]。，私营经济在党的十三大报告中明确为必要有益的补充[8]，并在1988年写入宪法[3]。

国有企业放权让利。为激发国有企业活力，这一时期采取了一系列举措扩大国有企业自主权，调整国家、企业和个人的权责利关系，并探索了承包制、租赁制等促进所有权和经营权相分离的途径[9]。这些做法在一段时间内调动了企业的积极性，取得了一定成效。但由于没有从根本上解决产权问题，其负面影响逐步显露，导致企业发展缺乏后劲。

(二)第二阶段(1992—2002年)：纵深推进

1992年，邓小平的南方谈话进一步推动了中国的改革进程。随着社会主义市场经济改革方向的确立，所有制改革也向纵深推进。

家庭联产承包责任制得到巩固，城市土地市场快速发展。1993年，家庭联产承包责任制写入宪法，其表述在1999年宪法修正案中得到进一步完善(5)1993年宪法修正案写入“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”[10]。1999年宪法修正案将该条款进一步完善为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”[11]。，这标志着该项制度在根本大法层面正式确立。而伴随着《中华人民共和国城市房地产管理法(1994)》等法律法规的颁布与修订，以及住房分配货币化改革的启动，城市土地使用权大规模流转，有力促进了城市土地资源的有效配置，也为通过土地财政承担城市大规模建设创造了条件。

非公有制经济成为重要组成部分。随着市场在资源配置中基础性作用的发挥，非公有制经济快速发展，在国民经济中的比重迅速提高，对经济增长、就业、税收的带动作用也更加凸显。党的十五大报告将非公有制经济明确为社会主义市场经济的重要组成部分[12]，并于1999年写入宪法[11]。非公有制经济地位由此得到提升，发展空间进一步扩展。

国有企业建立现代企业制度，实现战略布局调整。这一阶段国企改革包含两方面：一是“单个搞活”，通过建立现代企业制度实现“两权分离”，让国有企业真正成为市场竞争主体；二是“整体搞活”，通过“抓大放小”调整国有企业战略布局，形成企业优胜劣汰的竞争机制。由此，国有企业在20世纪90年代大范围亏损的局面得以扭转。

(三)第三阶段(2002—2012年)：完善提升

随着市场经济体制的逐步完善，要素流动的范围和深度进一步拓展。这就要求产权更加明晰，不同经济成分在竞争交融中获得同等待遇。

农村土地确权赋能。赋予农民承包经营权解决了激励问题，但要实现农村土地要素的优化配置，还必须赋予其流转权，这在农村劳动力大量向城市转移的背景下更加迫切。2003年实施的《农村土地承包法》首次在法律层面阐释承包经营权流转[2]。产权清晰界定是要素流转的前提。2008年开始的农村土地确权工作，则为明晰土地权属提供了有效途径(6)2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要健全严格规范的农村土地管理制度，搞好农村土地确权、登记、颁证工作[13]。。

非公有制经济获同等待遇。同等待遇的核心是市场参与平等(7)白永秀等在对非公有制经济思想演进轨迹的总结中，区分了“同等待遇论”和“同等地位论”两个阶段[14]。。随着不同所有制经济相互竞争、协作和交融，只有给予其同等待遇才能实现要素优化配置。党的十六大报告明确提出“两个毫不动摇”方针[15]。2004年“合法的私有财产不受侵犯”写入宪法[16]。党的十七大报告进一步提出“坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”[17]。非公有制经济发展环境更加优化，得到进一步发展。

国有资产管理体制转变。这一阶段改革主要解决国有企业国家所有权虚置问题。虽然国有资产出资人由国务院承担，但在具体实践中这一职责被分解到国务院下属各部委，呈多头管理却无人负责的状态。为此，2003年国资委成立，代表国务院统一履行出资人职责，结束了国有企业管理“九龙治水”的局面，有力促进了国有资产保值增值。

(四)第四阶段(2012年—)：全面深化

党的十八届三中全会明确市场在资源配置中起决定性作用，意味着要素流动必须彻底突破城乡地域和经济成分的制约。这就要求所有制改革的全面深化。

要求对各类产权全面界定和有效保护。一是进一步明晰农村土地产权，将承包权和经营权分离，推进所有权、承包权、经营权三权分置，促进经营权流转[18]。二是进一步强化知识产权创造、保护、运用，促进科技成果转化，支撑创新驱动发展[19]。三是进一步完善自然资源资产产权制度，要求推动自然资源资产所有权和使用权分离，提升自然资源要素市场化配置程度，并健全自然资源资产监管体系[20]。

要求非公有制经济明确同等地位。同等地位的核心是权利平等。党的十八届三中全会明确提出，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分[21]。在2018年民营企业座谈会上，习近平总书记进一步指出，民营经济是我国经济制度的内在要素，是“我们党长期执政、团结带领全国人民实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的重要力量”[22]。这意味着不同所有制经济权利平等、保护等同。

要求国有资产监管转向以管资本为主。从“管企业”转向“管资本”，有助于突破要素流动的所有制藩篱，实现公有资本和私人资本的交互融合，促进混合所有制经济发展。同时，推进国有企业分类改革，要求国有资本在提供公共服务方面作出更大贡献，促进国有经济与民营经济错位发展、共同发展。

二、所有制改革的基本经验

(一)社会主义基本经济制度与市场经济的有机结合是我国所有制改革的一条主线

所有制是生产资料的占有方式，决定着人与人在生产过程中的经济关系；基本经济制度则是对所有制结构的制度规定，体现着社会形态最本质的特征。我国经济体制改革以社会主义市场经济为方向，在推动资源配置方式从计划转向市场的过程中，也在不断促进社会主义基本经济制度与市场经济有机结合。这里的“结合”包含两方面的含义：一方面，通过所有制改革，建立真正的市场主体，为市场配置资源创造条件；另一方面，在所有制结构上，始终坚持公有制主体地位，保障社会主义本质属性。也正是这两方面的结合，使中国既摆脱了传统计划经济的低效，又避免了全盘私有化会导致的两极分化，实现经济发展奇迹。

资源配置方式改革与所有制改革是相辅相成、互为促进的。在计划经济时期，政府直接通过指令计划调配资源，与之对应的是政企不分、政社不分的制度安排和单一的公有制经济。在以计划经济为主、市场调节为辅的时期，农村土地包产到户、城市土地出让制度初步形成，国有经济分权让利，个体、私营经济发展逐渐得到允许，所有制结构呈现“公有制为主体，多种所有制经济为补充”。当市场在资源配置中发挥基础性作用时，城乡土地和国有经济实现“两权”分离，非公有制经济得到进一步发展，“公有制为主体，多种所有制经济共同发展”的基本经济制度正式确立。而随着市场在资源配置中发挥决定性作用，进一步要求全面界定和有效保护各类产权，保障不同所有制经济平等竞争，促进混合所有制经济发展，基本经济制度得到进一步完善。

(二)产权制度的不断完善是所有制改革的基本路径

产权制度是对生产资料占有、使用、交换、收益等权利的法律界定，属于上层建筑范畴。产权制度是社会主义市场经济的基石[23]，其不断完善是社会主义基本经济制度与市场经济有机结合的基本路径。

第一，公有制产权制度的完善，在保障公有制经济主体地位的同时，促进其与市场经济逐步融合。产权是一组“权利束”。公有制产权制度不断完善的过程，也是其所有权与承包权、经营权、使用权相互分离和逐步明晰的过程。在这一过程中，一方面，国有资本、城乡土地、自然资源的国家(集体)所有权没有改变，承包权也得到稳固，保障了公有制经济的主体地位；另一方面，上述生产资料的经营权和使用权则由市场优化配置，现代国有企业制度、城乡土地市场逐步建立，自然资源市场化配置水平也得到提升，提高了生产要素配置效率。

第二，非公有制产权制度的完善，不断提升非公有制经济地位，为其快速发展提供有力保障。改革开放以来，从“必要补充”“重要组成部分”到“两个毫不动摇”,再到“社会主义现代化建设的重要力量”(8)实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴是我国社会主义现代化建设的目标要求。习近平总书记在民营企业座谈会上指出，民营经济是“我们党长期执政、团结带领全国人民实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的重要力量”[22]。这就回答了民营经济和社会主义现代化建设的关系问题。，我们对非公有制经济的认识不断深入，其地位也不断提升。与之对应，对非公有制产权的保护从“政策默许”到“正式承认”再到“鼓励扶持”，保护的力度和法治化程度也不断增强，既上升到宪法层次，也体现在一系列具体的法律和政策之中。随着产权制度的完善，非公有制经济发展面临的体制障碍被逐步破除，实现快速发展。

第三，不同所有制产权的流转，促进公有制经济和非公有制经济竞合互补，混合所有制经济得到发展。随着产权流转范围不断扩大并突破经济成分的制约，不同所有制经济间的“板块分离”被逐渐打破，在竞争协作和交互相融中共同发展。宏观层面，通过兼并、重组、转让，公有资本从一些生产部门退出，更多投向公共性较强的生产部门，实现生产布局的优化。微观层面，公有资本与私人资本出现相互融合，形成混合所有制经济，不仅有助于放大公有资本功能、提升公有资本运营效率，也有助于私人资本进入更多行业领域、分享发展红利。

(三)解放思想始终是所有制改革的重要推动力

社会主义基本经济制度与市场经济的有机结合是一场前无古人的创举，却也同时面临着来自不同理论渊源的质疑，正是依靠一次又一次解放思想，凝聚社会共识，为所有制改革的顺利推进奠定了基础。

第一种质疑源于所有制传统观念束缚，集中在民营经济和社会主义的关系问题上。对其认知的不断深化，为民营经济持续发展创造了条件[7]。社会主义初级阶段理论的形成，以及对民营经济在增长、就业、税收方面作用的认识，破解了是否允许发展民营经济的争论。初级阶段基本经济制度的提出，和对公有制主体地位的界定，消解了民营经济比重的提高是否会动摇社会主义性质的争议。“两个毫不动摇”方针的坚持，明确了不同经济成分在市场竞争中的关系。产权保护的法治化，减少了政策随意干预导致产权保护的不确定性。对社会主义现代化建设中民营经济作用的最新认识，有力回击了“民营经济离场论”。

第二种质疑源于“全盘私有化”误区，集中在国有经济和市场配置资源关系的问题上。在他们看来，公有制产权的天然“模糊性”导致国有企业效率低于民营企业。如果市场决定资源配置，国有企业必然衰落；如果支持国有企业发展，则必然会扭曲市场，造成资源错配。但是，“两权分离”理论的提出，为国有企业建立现代企业制度、完善国有资产监管方式，从而真正成为市场主体奠定了基础。国有企业布局理论的创新和混合所有制理论的发展，也为国有企业与民营企业平等竞争指引了方向。事实证明，随着市场化改革的推进，国有经济不仅没有衰落反而发展壮大，与民营经济没有相互妨害而是共同发展。

三、下一步推动所有制改革的举措建议

随着我国经济进入高质量发展阶段，经济发展的主动力从要素投入转向要素优化配置，深化所有制改革的迫切性更加凸显。下一步，应当从所有制理论、所有制结构、产权制度3个层面推进所有制改革。

第一，进一步解放思想，发展新时代中国特色社会主义所有制理论，为所有制改革的深化凝聚社会共识。改革开放以来，所有制理论虽然取得了长足发展，但一些根本性问题始终未能有效破解，从而导致认知层面的分化对立。一些学者囿于西方产权理论，认为公有制经济无法与市场经济兼容，将过去40年高速增长归功于私有化，得出否定公有制经济的政策取向。另一些学者则受到传统观念的束缚，认为民营经济一定导致两极分化，允许其发展只是社会主义初级阶段的“权宜之计”，实现共同富裕最终仍须消灭民营经济。当前，凝聚改革共识必须在基本理论层面实现突破。应继承和发展马克思所有制理论，借鉴西方产权理论，在充分总结改革经验的基础上，发展新时代中国特色社会主义所有制理论。具体而言，应跳出“公私对立”的思维定势，明确公有制经济是共同富裕的所有制基础，民营经济也与共同富裕相统一，关键是坚持基本经济制度，保障生产资料占有的平等性。

第二，营造公平竞争环境，优化所有制结构，促进不同所有制经济共同发展。只有保障不同所有制经济公平竞争，才能真正让市场在资源配置中发挥决定性作用，促使资源要素在自由流转中突破传统所有制结构的束缚，形成与生产社会化相符合的所有制结构，并在这一过程中实现不同所有制经济共同发展。一是打破各类“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”及其他不合理规定，使民营经济真正获得平等地位。二是建立中国特色现代国有企业制度，进一步提高国有企业效率；在整体布局上，公有制经济应更多投向关系国家安全、国民经济命脉等公共性强的重要行业和关键领域。三是积极发展混合所有制经济，同等保护各类出资人产权，实现不同所有制经济优势互补、融合发展。

第三，完善产权制度，实现产权有效激励、要素自由流动。一是要进一步拓展产权体系的范围。在现代化经济体系建设过程中，越来越多的资源要素要通过市场实现优化配置。这就要求清晰界定、有效保护这些资源要素的产权。现阶段尤其要切实完善知识产权和自然资源资产产权制度。二是要进一步促进不同所有制经济产权制度的统一。只有打破产权制度分割，才能实现不同所有制产权顺畅流转，从而保障市场在全社会范围内优化配置资源。现阶段尤其要促进农村土地和城市土地产权制度的统一，在巩固农村土地集体所有制的基础上，放开土地经营权的流转，加快促进城乡要素双向流动。三是要进一步加强产权保护法治化。只有通过法治建设，才能实现对各类生产要素产权的全面保护，也才能实现对不同所有制产权的平等保护。现阶段尤其要加强法律制度建设，清理涉及产权的各类法律、规章、文件。