区域公共产品供给视角下的“一带一路”建设

宋效峰

（安徽财经大学东亚政治经济研究所，安徽蚌埠，233030）

截止2019年3月，共有35个亚洲国家与中国签署了共建“一带一路”合作文件。[1]通过相关的产能合作与互联互通建设，中国已成为区域发展与稳定的重要贡献者。新时期中国秉持“亲诚惠容”的周边外交新理念，在亚洲地区积极推动新型国际关系与伙伴关系网络构建，这与“一带一路”倡议的本质是一致的，它们凸显了中国为本地区提供国际公共产品的积极意愿和能力。可以说，“一带一路”建设契合了周边地区发展与治理的现实需要，从观念到行动层面促进了亚洲的和平合作、开放包容、互学互鉴与互利共赢，已发展成为一个包容性极强的新型合作发展平台。

一、“一带一路”具有新型区域性国际公共产品属性

“一带一路”建设具有鲜明的开放共享性、创新性、外溢性和多赢性等特点，亚洲国家和非国家行为体都能以不同方式参与进来，拓展了区域性国际公共产品的供给渠道，其发展机遇和红利惠及几乎所有亚洲国家。它已为本地区国家提供了包括互联互通、新型金融机制、新发展理念和区域治理模式在内的多种公共产品，堪称化解当前周边地区发展赤字、治理赤字、和平赤字的良治之道，有助于促进周边国家的持续和均衡发展。作为构建国际公共产品供给新机制的重要杠杆，“一带一路”在与周边沿线国家共建全球价值链伙伴关系、基础设施融资制度、贸易投资便利化、金融风险与稳定互助等方面显示出强大的吸引力和凝聚力。

一般地，国际公共产品需要满足一定范围内各国均能受益的特性，并可进一步细分为全球性公共产品和区域性公共产品。“一带一路”所提供的国际公共产品可为周边一定区域内的国家所消费，其利益惠及整个区域，并由一套制度安排所确定下来。这些安排、机制或制度以及相关跨国活动，促成中国与相关国家间的合作共建行动，从而更有针对性地满足域内国家的发展需求。与传统的供给路径不同，“一带一路”倡议侧重从规则性公共产品到发展性公共产品的变化，以及强调从“统一权威中心”供给到各主权国家平等参与、联合供给的模式创新。尽管在供给实践中还需解决因规则和强制力缺乏而存在的某些不确定性问题，但“一带一路”能够最大限度地实现区域公共产品的公共性、正外部性以及供给的可持续性。[2]它没有片面追求制度化水平而抬高准入门槛或强调机制的制约性，而是更注重依靠区域主体自身的文明特点、发展特征、资源禀赋与制度优势来形成发展合力，践行以合作发展为导向的区域一体化。

“一带一路”作为中国塑造周边及全球发展的核心倡议与方案，获得了越来越多国家和国际组织的认同。2016年12月，第71届联合国大会通过决议，呼吁国际社会在“一带一路”等经济合作倡议上进一步凝聚共识，籍此加强阿富汗及地区经济发展，并为“一带一路”建设提供安全环境。2017年2月，联合国社会发展委员会第55届会议首次将构建人类命运共同体理念写入决议，欢迎并敦促各方推进“一带一路”倡议等促进区域互联互通的举措。2017年3月，联合国安理会一致通过关于阿富汗问题的2344号决议，呼吁国际社会凝聚援阿共识，通过“一带一路”建设等加强区域合作。此外，东盟、上海合作组织、海湾国家合作委员会等区域组织也都寻求与“一带一路”倡议的战略对接。如前所述，截止2019年3月6日中国已与其他国家和国际组织签署了171份“一带一路”合作协议，这表明中国倡导的共同发展、合作共赢理念得到了广泛传播与价值认同。通过“一带一路”建设的周边布局，一方面中国能够更好地平衡自身发展与承担地区责任、协调陆地与海上之间的关系；[3]另一方面，中国把自身的产能、技术、资金、经验和模式等优势积极转化为市场与合作优势，把中国机遇变成周边地区的共同机遇，融通了中国梦与亚洲梦，从器物、制度到观念层面塑造着地区互动新范式。

二、“一带一路”提供区域治理类公共产品

“一带一路”倡议在某种意义上是一种涵盖多个领域的新型区域治理模式，它秉持共商、共建、共享原则，激发和释放了周边沿线国家强烈的发展合作意愿和潜能，并使之产生发展与改革的双重激励效应。“一带一路”倡议作为现有区域合作机制的重要补充，为当下周边沿线国家实现经济增长以及结构调整升级而提供了一种新途径，开创了一定范围内“南南合作”、“南北合作”新模式，从而赋予“南南关系”、“南北关系”以新的时代内涵。中国增加“一带一路”沿线地区公共产品的供给，可改善因现有西方大国供应能力及意愿下降而导致的国际公共产品供应不足问题，满足周边国家迫切的发展治理需求。同时该倡议积极寻求与周边沿线国家发展战略的对接，已同巴基斯坦、柬埔寨、老挝、文莱、蒙古国、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等越来越多周边国家达成共识，一个以“一带一路”为骨架的合作网络正在亚洲范围内形成。鉴于大周边地区经济一体化和贸易碎片化现象同时都在发展，未来“一带一路”建设需要开展更深入的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构，进而深度融入世界经济体系。尤其是中国与周边沿线国家多为发展中国家和新兴经济体，普遍面临工业化、城市化、减少贫困等相关问题，国家治理能力和治理水平都需要进一步提升。通过倡导丝绸之路“绿色”、“智力”、“和平”等创新发展理念与共识，可以减少彼此交往的制度成本，降低贸易与投资摩擦，从而最大限度地创造公平发展机遇，为沿线国家的国内治理现代化注入外部动力。

当前周边许多国家公路、铁路和港口等基础设施还比较落后，可持续发展所面临的生态与环境问题较为突出，贫困与社会治理任务较为艰巨，恐怖主义、难民等安全问题较为复杂。而“一带一路”建设作为一项系统工程，有助于促进本地区形成更为开放自由的贸易投资制度、稳定可靠的货币金融体系以及均衡有效的国际援助体系，并在区域治理层面上产生积极的外溢效应。从交通、信息等基础设施建设到教育培训、文化传播、医疗援助、金融支持等公共服务，再到法规协调、安全维持、生态资源保护等公共环境，中国在这些公共产品的供给方面具有技术与经验优势。中国可以与周边沿线国家一起推动区域重点领域的治理，进一步加强包括商品贸易、投资便利化、金融风险防范、经济发展互助、货币与汇率协调等在内的区域经济合作机制。[4]在区域内自由贸易层面上，“一带一路”建设有助于推动本地区国家共同维护和发展开放型世界经济，反对制定排他性标准、规则以及分裂全球市场和贸易体系，降低贸易保护主义对亚洲的冲击。为此中国以亚洲国家为重点加快推进自贸区战略，积极推动“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）谈判，着力打造立足周边、东西兼顾、辐射全球的自由贸易网络，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系，推动地区和国际经济秩序开放包容发展。

在提供区域治理有关的国际公共产品时，中国积极发挥倡议和引导作用，同时秉持开放包容原则，鼓励本地区国家及其他主体共同参与。“一带一路”相关规则不是由中国单方面制定、他国被动接受，而是在共同商议的基础上加以确定，因而所提供的区域性国际公共产品更具针对性和持续性。而中国现阶段的国家治理模式、发展思路及其在稳定经济和金融体系、提供国际援助、实现科技创新等方面的成就，也产生了良好的外部效应，对于本区域的良好治理和繁荣稳定作出了重要贡献。中国所致力于探索的新型经济全球化和包容性的区域一体化，有助于推动亚洲地区秩序朝着更加公平合理的方向发展，从根本上优化本地区国家的发展环境。周边沿线国家彼此关系具有深厚的历史渊源和人文基础，“一带一路”建设能够把中国同沿线国家的根本利益在新的时代条件下重新结合起来，打造一个睦邻友好、政治互信、经济融合、文化包容、合作共赢的周边命运共同体——它具体包括亚洲命运共同体、中阿（拉伯）命运共同体、中国—东盟命运共同体、澜湄国家命运共同体、中巴（基斯坦）命运共同体等不同层面的共同体建设。在“一带一路”所支持的区域治理框架下，中国与周边国家共同维护地区能源安全，开展气候援助与区域气候合作，应对全球化所带来的多重挑战，分享本地区共同发展的红利，同时也为构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系夯实基础。

三、“一带一路”提供互联互通类公共产品

“一带一路”的核心内容是倡导参与方之间全方位、多领域的互联互通，它涵盖政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等五个软硬件要素，旨在达成更有效的国际集体行动，以全面促进周边沿线国家的经济社会发展与区域一体化。根据2015年中国政府发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》规划，“一带一路”重点包括中蒙俄经济走廊、中国—中亚—西亚经济走廊、新亚欧大陆桥、中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊和中国—中南半岛经济走廊等六大走廊建设，它们涵盖了中国周边的几个主要区域方向。这些规划与中国国内的区域发展战略相衔接，使区域公共产品的供给与国内政策机制创新相互促进，成为中国周边区域合作的新增长点。

受地缘政治因素的影响，东北亚一度成为中国周边合作圈中较为薄弱的一环。中国可在继续深化中俄全面战略协作伙伴关系和加快实施中蒙俄经济走廊建设的基础上，倡导“中朝韩俄经济走廊”建设；并进一步发挥韩国作为东北亚桥梁和“一带一路”建设支点的作用，共同推动朝鲜融入国际社会，维护东北亚区域安全。在东南亚方向，“海上丝绸之路”建设将与中国和东盟之间既有的合作平台一起，促进中南半岛开发，加强彼此间的进一步经济融合。目前，“一带一路”倡议与《东盟互联互通总体规划2025》之间的对接项目正不断得到落实。在南亚，以孟中印缅经济走廊和中巴经济走廊为两大支点，以港口、公路、铁路等基础设施建设为突破口，加强中国与南亚在交通、能源、海洋以及其他产能领域的交流与合作，促进彼此间的优势互补与共同发展。在中亚，将“丝绸之路经济带”建设与上海合作组织的功能拓展紧密结合起来，与俄罗斯主导的欧亚经济联盟（其成员国均为“一带一路”合作伙伴）更好地实现对接，共同推动该区域国家包括能源在内的多领域合作以及多边自由贸易安排。而要高效率、高起点和低风险地推进“一带一路”建设，就应该精心选择在互联互通方面具有战略支点意义的国家优先推进，通过这些示范性国家以点带面，促进区域的整体性发展。[5]

其中，基础设施的互联互通是“一带一路”目前所提供的最具竞争力的区域公共产品，它对于区域及全球经济增长都具有明显的拉动作用。当前及未来一段时间，亚洲国家对于基础设施建设的需求都很突出。中国利用自身在该领域的资金、技术和产能等比较优势，整合国际社会相关资源，理顺相关产品的供应机制，通过与周边沿线国家合作共建，促进周边地区全方位、立体化、网络状的联通。其中，包括中国—老挝铁路、印尼雅加达—万隆高铁、中国—泰国铁路在内的泛亚洲铁路网建设已初步成型，连接中国与沿线国家的公路、输油管线正在不断开通和完善，巴基斯坦瓜达尔港、斯里兰卡汉班托港、马来西亚马六甲皇京港等港口建设或运营稳步开展，与之相关的中国方案和标准在周边地区不断扩散。以港口、产业园建设为依托的海陆互联互通基础设施建设，不仅为周边国家的经济社会发展提供了长久的支撑保障，也使所在国民众能够直接或间接从中受益，从而带来多重福利效应。同时，基础设施的互联互通还有力地促进了周边区域和次区域之间的融通，使相关国家享有更多的贸易与投资机会，有助于解决区域或次区域之间的发展不平衡问题。

四、“一带一路”提供经贸类公共产品

随着中国与周边国家经济合作的不断深化，越来越有赖于贸易、金融等区域公共产品的供给升级，而“一带一路”顺应了这一趋势和要求。为此中国积极进行战略规划设计，加强此类区域公共产品的有效供给，拓宽相关融资渠道，充分发挥“一带一路”的整体性优势。相关公共产品的有效供给会产生四大经济功能，即促进国内区域间产业协调发展、带动沿线国家贸易发展扩大、刺激沿线国家基础设施投资增长和推动世界经济可持续增长。在区域贸易领域，“一带一路”倡议坚持开放、包容、均衡、普惠的原则，在周边沿线国家发展差异性较大的情况下推进多层次、多类型的自由贸易安排，如上合组织自贸区、中国—海合会自贸区、中国—东盟自贸区升级版以及其它一些双边自贸区。中国与周边沿线国家在贸易投资、市场准入、海关监管等方面的制度与机制对接，提升了“一带一路”沿线地区贸易投资自由化与便利化水平。这些更为优惠的贸易合作机制使区域内贸易增长显著，区域经济一体化也得到促进。

在“一带一路”建设过程中，中国为亚洲区域经济合作提供强大金融支持，不断健全区域公共产品供给的融资机制。中国拥有雄厚的外汇储备，可以通过基础设施建设、产能合作等方式扩大投资渠道；在加快资本输出的同时，扩大沿线国家人民币的跨境使用，加速人民币国际化进程。而把人民币作为清算结算的国际货币，对于主要发生在亚洲区域内的贸易和资本流动具有便捷、安全、节约成本、规避汇率风险等优势。亚洲基础设施投资银行作为一个与之相关的区域性新兴开发机构和融资平台，进一步推动了国际发展格局及国际金融秩序的合理变革，在西方大国主导的传统开发机构之外为发展中国家提供了新的选择。亚投行是对现有国际多边机构的重要补充而非取代，尤其针对亚洲国家在发展领域的巨大需求，为它们在基础设施、资源开发和产业合作等方面的项目提供更有效的投融资支持。目前，印度、巴基斯坦、孟加拉国、塔吉克斯坦、印尼、缅甸、菲律宾、阿塞拜疆和阿曼等周边国家的基础设施项目已成为亚投行贷款的受益者。

“一带一路”建设实现了经济类区域公共产品的有效供应，它在某种意义上表明中国越来越重视在现有国际体系外创制的新路线，更多地为本地区和国际社会提供公共产品，使之与时俱进地反映发展中国家的利益需求。亚投行、金砖国家新开发银行、丝绸之路基金等一系列国际公共产品的创制，均是中国在现有国际秩序之外寻求“增量发展”的重要实践。[6]其中，丝路基金是中国为推进“一带一路”建设专门设立的中长期开发投资机构，旨在为“一带一路”框架内的经贸合作和互联互通提供融资支持。2015年4月，丝路基金与中国三峡集团、巴基斯坦私营电力及基础设施委员会（PPIB）签署合作备忘录，参与投资卡洛特水电站项目，成为该基金首单对外投资。随后丝路基金又出资20亿美元与哈萨克斯坦出口投资署设立中哈产能合作基金；与俄罗斯诺瓦泰克公司达成购买俄罗斯亚马尔液化天然气一体化项目部分股权的框架协议；与沙特国际电力和水务公司签署共同投资开发阿联酋电站的谅解备忘录。在2016年博鳌亚洲论坛年会上，中国总理李克强还提出筹建“亚洲金融合作协会”的倡议，以便与“一带一路”和亚投行等实现良好对接，合作完善亚洲金融市场，共同避免地区金融动荡的发生。这些中国倡导的新型国际金融组织运用新的治理规则和标准，更多关注发展中国家的融资需求，显示出更高的开放度、效率和活力。目前亚投行和丝路基金已与国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行等机构在这方面开展了有效合作。它们参与全球金融治理，推动国际货币体系改革，增加了金融领域国际公共产品的供给。

此外，中国在以互联网企业为代表的数字经济领域具有世界领先优势，可为“一带一路”建设注入更多创新元素。数字丝绸之路的发展动力来自于中国发展战略的外向延展，以及沿线区域对于信息通讯及网络领域的市场开放和融资便利、信息和网络安全保障、网络空间治理的理念共识等公共产品的客观需求。例如，阿里巴巴集团的相关业务已拓展至日本、印度和马来西亚等亚洲国家，为当地电商经济等新业态带来活力。当前，中国作为倡议发起国应为数字丝绸之路建设提供更多技术标准、技能培训、信息共享等先导性支持，同时促进域内大国、区域已有合作平台以及跨区域国际机制等多种渠道合作供给相关公共产品。[7]在2017年第4届世界互联网大会上，中国与老挝、沙特、泰国、土耳其、阿联酋等国共同发起《“一带一路”数字经济国际合作倡议》，这不但为周边国家尤其是新兴国家的经济发展提供助力，还将从整体上提升新兴经济体在国际经济体系中的影响力和话语权。

五、“一带一路”提供社会性公共产品

随着“一带一路”建设的深入推进，中国需要提供比以前数量更多、质量和种类更精细的区域公共产品。除基础设施建设、贸易、金融等物质性公共产品外，区域层面的共有观念、国际规范和制度等非物质性公共产品的供给仍大有可为。从国际政治的社会化趋势来看，“一带一路”的推进使中国的区域影响力不断辐射，但这并不是一个纯粹物质性的过程，在交往过程也包含着国际规范、道义、信用、制度等社会性公共产品的供给。“一带一路”倡议的提出标志着中国从参与角色到研发、生产和供应国际公共产品的多重角色转变，中国在国际社会中的身份定位、目标收益和权利义务关系也相应发生了深刻变化，不断为区域及全球治理提供创新思路和“中国方案”。随着中国知识生产能力的增强和包容性合作的深化，中国经济增长和减贫等方面的治国理政理念和经验，在某种意义上也会上升为可供他国借鉴的国际公共产品。2016年4月，中国商务部发起成立了北京大学南南合作与发展学院，其教育培训对象主要面向“一带一路”沿线亚非国家的政府官员、学术机构等人士。中国的改革开放在某种意义上是当今世界最具影响力的制度创新之一，而“一带一路”建设则开启了21世纪中国全方位对外开放、推动国际社会包容性发展的宏大进程，它创新发展了经济走廊理论、经济带理论、新国际合作理论等国际知识公共产品，孕育了国际合作与包容发展的新理念和新模式。

“一带一路”除了促进区域内有形的互联互通外，还通过政策沟通、民心相通等举措推动不同文明间的交流互鉴、共同进步，在多样性基础上促进某种共同价值的形成，增强利益攸关、责任共担的区域共同体意识。在全球化条件下，“一带一路”建设有助于打破沿线国家和民族之间的文明隔阂，从社会维度上促进彼此的深度认知与融合。自这一倡议提出以来，沿线国家来华留学的学生数量明显增加，其中印度、巴基斯坦、哈萨克斯坦、泰国、印尼、老挝、越南、马来西亚等周边国家尤为明显。[8]而中国出境到“一带一路”沿线国家的游客人次也逐年攀升，从2013年到2017年的五年间增长了77%。在中国与周边国家人员往来方面，相关各方除了提供良好的物质保障外，还需要进一步采取便利化政策与措施，充分发挥旅游、留学、科技合作、文化交流、民间组织等载体的作用。

中国的民间组织作为一种活跃的社会行为体，近年来在数量规模、跨国行为能力等方面进步显著，并日益参与到国际公共产品的供给中来。在“一带一路”建设过程中，拓宽中国民间组织参与国际公共产品供给的路径，充分发挥社会力量在参与区域治理中的作用，对于提升国家软实力具有重要意义。例如，全球环境研究所（GEI）等中国民间社会组织“走出去”直接提供环保类公共产品，在老挝、斯里兰卡等国开展可持续发展、生物多样性保护、清洁能源技术等方面的援助。在实践中形成了相关国家政府、政府间国际组织、非政府组织以及其他社会资本等多方合作体系，为确立“一带一路”沿线相关区域公共产品供给路径和模式积累了经验。民间组织还有助于明确“一带一路”的区域公共产品供给愿景，促进官方与社会层面政策共识的形成。为促进民心相通，中国民间组织还尊重公共产品消费国的意愿，提供高质量、可持续的区域公共产品。

六、小结

中国提供国际公共产品蕴含着独特的东方智慧、伦理根基和鲜明原则，符合负责任大国角色定位与正确义利观的双重要求。它把中国的全方位开放与周边外交、区域合作有机结合起来，提升了中国的国际话语权和影响力，有助于塑造自身良好的国际形象。在新时代中国特色大国外交架构下，中国把国际公共产品供给的重点放在周边区域，而“一带一路”为此提供了恰当平台。中国本着互惠互利、合作共赢的原则，除有针对性地参与和完善既有区域机制外，还主动创设新型区域公共产品，塑造周边地区公共产品供给新格局。通过向周边地区提供区域治理、互联互通、经贸合作、社会发展等领域的公共产品，“一带一路”建设推动了域内各国发展战略对接和资源整合，缩小了不同区域和国家间的发展差距。在当前复杂的全球治理形势下进一步加强区域公共产品供给，有利于优化国际公共产品供给结构，促进区域及全球伙伴关系网络建设，稳定周边地区的大国关系互动架构。为此，包括中国在内的相关国家还需要加快国内治理改革，拓宽供给主体的范围，鼓励地方政府、民间组织等多元主体的参与；以及优化区域公共产品供给类型，适时增加共有观念及制度类产品的供给，使之与物质性公共产品的供给结构和过程相适应。

在新的全球化和区域一体化背景下，中国对区域公共产品的供给需要综合考量自身能力及国家利益、地区需求和全球治理趋势，力促它们之间的平衡统一。而“一带一路”相关公共产品的供给，也在一定程度上面临与其他大国的关系复杂敏感、地缘政治安全风险以及域内国家利益诉求彼此认同不足等问题的挑战。随着“一带一路”建设向纵深推进，作为主要供给者的中国需要紧密结合“两个一百年”奋斗目标，立足于当前新兴大国和发展中国家的身份定位，统筹兼顾自身的软、硬实力因素和国内国际治理两个层面，制定和实施恰当的区域公共产品供给目标与政策，为推动“中国梦”与“亚洲梦”的和谐并进以及构建多层次的地区命运共同体作出更大贡献。