促进教育类民办非企业单位健康发展的政策选择

吴 昊

(长春大学 行政学院， 长春 130022)

1 问题的提出

作为改革开放以来我国公共服务领域中的一种重要的组织创新，近年来，民办非企业单位的总量呈现出快速增长的趋势，在公共服务领域中的作用越来越重要。《2016年社会服务发展统计公报》显示，截至2016年底，全国共有社会组织70.2万个，其中民办非企业单位的数量为36.1万。与此同时，从具体的分布领域和行业上来看，我国民办非企业单位的发展还呈现出一种“非均衡性”的特征，这突出表现为教育类民办非企业单位处于“一枝独秀”的地位，其数量占据了民办非企业单位总量的一半左右，这一比例近年来一直保持总体的稳定。我国的民办非企业单位大致对应于国际通行话语体系中的非营利组织以及第三部门等。教育类民办非企业单位快速发展的原因是多方面的：从社会需求以及制度供给的角度来看，教育类民办非企业单位的发展主要是由于社会不断增长的教育需求以及相关政策的不断完善；从政策因素上看，是因为教育领域较早出台了相关的政策来促进民办非企业单位的发展。但是，从教育类民办非企业单位长远发展的角度来看，相关政策也存在一些较为明显的问题。这些问题突出表现为，在性质上，民办非企业单位是不以营利为目的的社会组织，因此应当遵循相关的非营利要求，但是相关政策却规定民办非企业单位的举办者可以取得合理回报，这既是促进其快速发展的原因，也是制约其公信力提高的根本因素。不可否认的是，在民办非企业单位发展初期，相关政策规定在一定程度上有助于激发社会参与举办教育事业的积极性，但是随着民办非企业单位规模的不断壮大，相关政策规定的消极作用也逐渐显现了出来，不仅影响了教育类民办非企业单位的社会公信力，而且也不利于在全社会营造社会公益精神成长的外部环境。本文将主要对于当前教育类民办非企业单位发展中存在的问题及原因进行分析，并且提出相应的治理之道。

2 教育类民办非企业单位快速发展的推动因素

随着经济社会的发展，社会对于教育服务的需求也在不断增加。面对这些需求，政府提供教育服务的能力明显不足。在这种情况下，积极引入社会力量就显得尤为必要。政府也适时出台了一些相关的政策来吸纳社会力量，正是由于这些因素的综合作用，近年来我国教育类民办非企业单位有了快速的发展。

2.1 社会不断增长的教育需求

首先，从传统文化的角度来看，在长期的历史演进过程中，我国逐步形成了重视教育的传统。受“学而优则仕”，“万般皆下品、唯有读书高”等一些传统思想观念的影响，几乎所有家庭都普遍重视孩子的教育问题，对子女抱有“望子成龙”、“望女成凤”的想法。从现实影响来看，20世纪70年代末期以来，随着我国高考制度的恢复、社会主义教育事业的不断发展，大量青年学生从此获得进入大学继续深造的机会，并且得以“改变命运”，毕业后进入我国社会主义现代化建设的各个领域，进而顺利成为这些领域的中坚力量。这种成功模式在社会上具有很强的示范效应，在城乡二元分立、社会分层不断明显的背景下，通过接受系统的学校教育来实现“走出大山”、“离开农村”的目标，成为重要的社会流动方式。因此，在传统文化影响以及现实生活中“知识改变命运”的强烈示范下，“再苦再累也要供孩子上学”便自然地成为我国绝大多数家庭的普遍选择，从而导致整个社会对教育的广泛需求。

其次，人才成长也有其自身规律。“十年树木、百年树人”，这句话充分说明，与其他领域相比，教育领域有着其独特的运行规律，人才的成长周期一般都会比较长。与此同时，教育领域又是一个专业性极强的领域，任何个人或家庭都不能够自行有效提供自身成长所需要的全部教育。也就是说，与其它一些商品的消费市场不同，在教育产品的消费市场上，消费者的“可选择程度”并不高，教育市场属于“卖方市场”，社会对学校教育的需求呈现出很强的刚性。截至目前为止，世界上尚未真正出现与学校教育几乎“同质”的教育产品的有效替代者。从社会成员对物品的需求角度来看，教育产品是基础性的社会需求。著名学者马斯洛的社会需求理论将社会成员的需求划分为五个层次，当低层次的需求得到较好的满足后，高一层次的需求就会出现。同理，社会成员对于不同公共物品的需求也呈现出一定的次序性。受上述传统与现实因素的影响，在我国，社会成员对于教育的需求处于基础需求的范畴。换言之，社会成员对于教育产品的需求要优先于其他公共物品的需求，这属于马斯洛所说的“优势需要”。

最后，社会的不断发展进步也是不断催生新的教育需求的一个重要因素。随着社会发展、科技进步的速度越来越快，科学知识也以前所未有的速度更新，任何社会成员都不可能在知识学习上一劳永逸。21世纪是学习的世纪，在学习型社会的时代背景下，终身教育既是一种理念也应当成为每一个社会成员的自觉行为。与此同时，经济的发展大幅提高了社会成员的生活水平，这使社会成员在满足自身基本需求的同时有能力来选择个性化的教育需求。目前，社会成员对教育的需求日益呈现出一种多元化的趋势。此外，改革开放以来，随着市场经济体制的逐步完善，我国社会成员的流动性也不断增强，城乡之间的界限逐步被打破。在流动性不断增强的背景下，社会成员为了适应新的生活、工作环境，必须通过相应的学习来提升自身的社会竞争力。例如，大量的农村务工人员进入城市引发了一系列的教育需求，包括自身对于专业技能培训的需求以及流动人口子女在城市入学、接受教育的需求等。

2.2 教育需求与供给之间存在较大缺口

改革开放以来，随着社会转型的逐渐深入，在“穷国办大教育”的背景下，为了弥补政府办学力量的不足，党和国家陆续出台了一系列的政策和法规，积极鼓励社会力量参与办学。近年来，我国的社会主义教育事业取得了巨大成就。在此过程中，我国的民办教育事业也有了长足的发展，民办非企业单位数量迅速增加，在满足社会日益增长的教育需求等方面做出了重要贡献。但是，总体来看，我国教育的供给与需求之间还存在一定的缺口。主要表现在以下几个方面：

第一，从财政投入指标来看。尽管我国的教育投入有了很大改善，但是，直到2012年才达到国家财政性教育经费支出占GDP4%的既定目标。在过去的一段时间里，政府对于教育的财政投入相对不足。

第二，从不同层次教育的招生规模来看。相比较而言，我国学前教育、高等教育等毛入学率明显偏低。尽管“中国高等教育招生数量近年来均在逐年增加，但是中国每年的招生数量较之于中国每年净新增的人口总数(即新增人口总数减去死亡人口总数)，或者中国每年的招生数量较之于18年前中国净新增人口总数，高等教育招生数量均显偏小”[1]。

第三，从政府的供给方式来看。政府对于教育公共物品的供给侧重于满足大多数社会成员的基本需求，这种供给方式并不能有效满足社会成员日益增长的多元化、异质化的教育需求。事实上，这种新的需求也为社会力量进入教育领域提供个性化的教育服务创造了空间，在这一点上，教育类民办非企业单位在满足社会成员的个性化需求方面具有公立学校无法比拟的优势。我们可以看到，在现实生活中，各种各样的专业性的教育类民办非企业单位有了快速发展。

在这个意义上，教育需求与供给之间存在的缺口为社会力量的参与提供了一个潜在的空间。

为了有效弥补教育服务供给上的不足，积极吸纳社会力量参与到教育事业中，政府陆续出台了一些政策措施。在这些政策的推动下，教育类民办非企业单位有了快速发展。

首先，相关政策规定契合了举办主体的自利逻辑。教育类民办非企业单位的办学主体具有各自不同的动机。以独立学院为例，各办学主体的自利逻辑表现为：政府希望在不增加财政投入的情况下发展高等教育；高校希望增加办学经费，扩大办学规模，充分利用现有教育资源；绝大多数社会力量期望获得经济上的回报。从理论上说，作为非营利的社会组织，民办非企业单位的创办者是不能从中取得任何经济回报的，但是已有的一些实证研究表明，我国的民办非企业单位具有较强的营利动机。在现实中，民办非企业单位的非营利性不仅没有形成全社会共识，而且即使相关从业人员对非营利的基本要求也缺乏清晰的了解，一些社会主体参与举办民办非企业单位的主要目的就是为了营利，其对民办非企业单位产权性质的认知也有悖于社会组织公益产权的相关要求。教育类民办非企业单位相关法律和法规的冲突，不仅允许出资者可以获得合理回报，而且没有具体规定获得回报的比例，这就为创办主体在获取回报方面留下了很大的自由裁量空间，“举办者往往通过其他手法私底下把利润转移出学校”[2]。还有一点值得注意的是，由于身背社会组织的“外壳”，教育类民办非企业单位一般能够相对容易获得一些公益类优惠政策的支持。尽管目前国家政策对社会组织的支持力度不足，但是从教育类民办非企业单位发展的实践来看，一些民办学校的确得到了较多的优惠政策，包括土地、人才、财政、税收政策等。这些政策优惠有利于降低教育类民办非企业单位的办学成本，最大限度地提高了民办非企业单位的办学结余。所有这些因素叠加在一起便契合了举办主体的最初动机。

其次，提升了教育类民办非企业单位的合法性。西方一些新制度主义学者将合法性的概念引入到组织分析领域，进而分析非营利组织在社会不同主体中的接受、认可程度。近年来，合法性问题也逐渐成为我国社会组织领域的热点问题。本文对教育类民办非企业单位合法性进行探讨的过程中，主要是分析其社会合法性，也就是组织在服务对象中的接受和认可程度。制度能否给组织带来社会合法性是组织创办者在选择组织形式过程中需要考虑的一个重要因素。社会学制度主义者认为，“某一个组织之所以会采用一种新的制度形式,并不是因为它提高了组织的目的——手段效率,而是因为它提高了该组织或者其参与者的社会合法性”。目前，我国社会组织普遍面临着“合法性危机”：有些政府部门与社会组织等相关主体的思想意识与思维习惯仍然局限于过去的计划经济时代，而且认为只有政府部门才是公共管理与公共服务领域的唯一合法主体，同时将社会组织与企业一律排斥在公共管理与公共服务事务之外，甚至还对社会组织与企业的合法性或是公共服务能力存在不同程度的质疑与顾虑。“政府认为组织超出了其规定职能，而大企业认为组织办不了事；服务对象存有疑虑”[3]。在这种情况下，通过公共部门与社会力量合办的形式来发展民办非企业单位，可以有效提升其合法性。可见，“中国‘第三部门’在实践过程中明显带有公私混合与官民身份重叠的特征”[4]。就教育类民办非企业单位而言，政府部门、事业单位等公共部门的参与不仅使其能够较为容易地获得行政合法性，而且教育类民办非企业单位与事业单位等公共部门所具有的各种优质资产、专业人才以及基础设施等资源不仅能够实现“共享”，还可以有效提高自身的办学能力和专业化水平，从而民办非企业单位能够较容易地获得社会的认可。因此，与公立学校等公共部门的合作成为一些教育类民办非企业单位吸引社会公众的重要因素。笔者在调研过程中了解到，一些民办中学由于能与公立中学共用一些包括操场等在内的公共设施，而深受广大学生家长的欢迎。教育类民办非企业单位政治合法性、行政合法性和社会合法性的获得，既有利于打消政府、社会的疑虑，又有助于提升自身的办学能力、提高市场号召力和竞争力。

3 教育类民办非企业单位发展中存在的问题分析

综合来看，相关政策对于教育类民办非企业单位的规范主要存在两个方面的问题：一是相关制度的非协调约束；二是创办主体的不一致。

本文所运用的“非协调约束”概念，主要指这样一种现象：在组织的制度环境中，“由于这些制度是通过来自于不同领域的神话传播的，这些制度规则对于组织的要求有可能是相互冲突的”[5]。具体说，就是有关的法律、法规对教育类民办非企业单位的性质或运作等方面的规范，存在一些相互冲突、不协调的地方。教育类民办非企业单位制度环境的这种非协调约束主要体现在以下两个方面。

3.1 不得以营利为目的与合理回报的冲突

《中华人民共和国教育法》第二十五条明确规定，“任何单位组织与个人均不得以营利为目的来创办学校以及其他教育机构”。从发生学的角度来看，民办非企业单位是由社会力量成立的以社会公益资产为基础的公益服务组织。对于教育类民办非企业单位而言，“不得以营利为目的”意味着所有创办主体必须严格遵循社会组织的非营利要求。通过《民办非营利组织会计准则》可知，社会组织应该具有的非营利标准可以从三个层面进行解析：一是各种社会单位与组织均不能够以营利为经营目的为发展宗旨；二是各种资源提供者均不能享有该社会组织的所有权；三是各种资源提供者均不得以投入资源为借口来换取物质报酬或经济回报。但是，《中华人民共和国民办教育促进法》第五十一条却规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必要的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。这一规定不仅与《中华人民共和国教育法》第二十五条的相关规定冲突，违背了举办主体“不得以营利为目的”的相关要求，也与《民间非营利组织会计制度》的相关规定抵触。这种冲突模糊了教育类民办非企业单位的性质，使其无法回答我们是谁、我们区别于其他社会组织的根本特征是什么的问题。有学者指出，“如果我们采用全世界通行的利润分配限制标准来界定非营利性的涵义, 所有允许创办者获取合理回报的民办学校都不应该具有非营利性”[6]。

现阶段我国民办非企业单位领域的公益动机并不突出，其营利要求占了不小的比例。有学者针对民办非企业单位的一项问卷调查显示，“带有公益属性、能够造福社会的民办非企业单位所占比例仍然较低，其中，第一选择与第二选择的总和仅有29.2%，与此同时，仍然有7.4%的民办非企业单位的第一选择是营利动机，而且第二选择中也占5.8%。通过这些数据可知：有些单位组织与个人仍然通过创办非营利组织来进行营利”[7]412。另外，民办非企业单位创办者对产权结构的认知也不符合相应要求。调查显示，“高达61.2%的民办非企业单位创办者认为出资者应该拥有产权。此外，20.5%的民办非企业单位举办者认为本单位应该拥有产权，12.6%的民办非企业单位创办者认为合伙人应该有产权……目前以民非的形式存在的机构，它们实际上并不具备作为NPO而存在的基础”[7]420。既然目前以民办非企业单位形式存在的机构实际上并不具备作为NPO而存在的基础，为什么还有如此多的社会主体选择创办教育类民办非企业单位？虽然相关制度并没有明确规定举办主体可以营利，但是可以取得一定比例的回报毕竟“含蓄”地打开了一个缺口，而由于没有具体规定回报的比例，使创办主体更加有参与创办的动力；同时，通过与公共部门的合作办学还能有效提升其政治、行政以及社会合法性。在公共物品供给不足的背景下，社会力量所面临的“是一个市场空间，同时又是一个非营利性事业的空间。这是一个诱惑陷阱，受其吸引更多的可能是那些以营利为目的的机构”[8]。因此，在这种情况下，相关主体选择教育类民办非企业单位的身份就会成为一种自然的选择。

3.2 创办主体、资产构成的不一致

作为社会力量成立的以资产为基础的社会组织，民办非企业单位在创办主体、资产构成上区别于事业单位：创办主体上社会力量与政府的区别；资产构成上社会公益资产与国有资产的区别。通过我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》可知，民办非企业单位所具有的资产属于“非国有资产”。而通过我国《民办非企业单位登记暂行办法》第五条规定，民办非企业单位的“合法财产中的非国有资产份额不得低于总财产的三分之二”，由此可知，民办非企业单位合法财产中的国有资产不得超过三分之一。从资产形式方面来看，通过我国的《民办教育促进法实施条例》第二条规定可知，民办学校的创办者有权通过非政府财政性经费与资金来创办不同规模与形式的民办学校；此外，通过第五条规定还可以得知，民办学校的创办单位与个人不仅能够使用基本的资金与实物，而且还可以拥有土地使用权、知识产权以及其他财产来进行办学。综合上述规定来看，民办非企业单位资产构成中可以包含不超过三分之一的国有资产，而且这些资产可以包括多种形式。教育部公布的数据显示，截至2011年5月23日，我国共有独立学院309所，分布在全国的30个省、自治区和直辖市。有公共部门参与的教育类民办非企业单位，从创办主体和资产构成两个方面混淆了自身与事业单位等公共部门的本质区别，这是其制度环境不协调的又一重要体现。从理论上来看，作为公共服务组织，民办非企业单位的合法性应当源于其专业的公共服务能力，对相关政策和法律的贯彻和遵守，而不是与公共部门的混合办学。这种“依附式发展” 现象的存在有多方面的原因。第一，尽管社会转型时期为我们提供了借助改革社会运行体制与机制来实现公共管理与公共服务主体多元化的机遇，但反观现实，相关理论研究的滞后在一定程度上影响甚至是制约了相关改革实践过程中的制度供给。在没有明确公共部门应当如何介入到社会组织运作、公共服务中公私合作伙伴关系如何建立的情况下，公共部门已经通过并不合理的方式介入到其中，导致我国公共服务中存在一些“变形”的合作管理关系。第二，社会成员在计划经济体制下形成的对“国营”的依赖心理依然存在。

4 通过分类治理战略促进教育类民办非企业组织健康发展

从具体的分布领域和行业上来看，我国民办非企业单位的发展还呈现出一种“非均衡性”的特征，这突出表现为教育类民办非企业单位处于“一枝独秀”的地位。这种现象的存在确实有其合理性，但也引起了笔者一定程度的忧虑：这种目前仅发生在教育领域的现象，可能收到负面的“示范”效应，在未来的一段时间波及到其他社会服务领域，进而可能对我国整个社会组织的健康发展产生不利的影响。令我们欣慰的是，近几年，政府一直在加强对于民办学校的监管与评估，同时一些合办性质的民办学校已经开始与“母体”进行分离。为了更好地促进我国社会组织的发展，本文认为应当遵循分类治理的政策理念，积极促进民办非企业单位健康可持续发展。围绕这一理念，具体的政策建议主要包括三个方面。第一，采用“两条腿走路”的方法，将民办教育机构分为营利机构和非营利机构两类，允许民办教育创办主体自愿选择身份：选择以社会组织形式存在的教育类民办非企业单位必须按照非营利的要求来运作，不能取得合理回报；同时，允许民办营利教育机构存在，以此来“分流”那些在现阶段客观存在的营利需求。第二，按照“非政府”的相关要求，从创办主体和资产性质两个方面对那些资产构成复杂的教育类民办非企业单位进行改革，厘清两类组织的边界，使民办非企业单位向着真正的民间回归。第三，转变观念，积极推进政府职能转变，通过加大政策支持来落实教育类民办非企业单位的“国民待遇”，积极搭建专业人才在公办学校与民办学校之间合理流动的平台，在提升自身服务能力和水平的基础上，夯实其合法性基础，推动公共部门与社会组织的合作伙伴关系不断走向正轨。