基于新公共服务理论的高校国有资产管理改革探究

陈 娅 李晓晓

(成都大学 机械工程学院， 四川 成都 610106)

国有经济经历了几十年的快速变革和发展，高校资产的获得渠道随着环境的变化形式多样，使得高校资产在管理模式和管理手段上也需要变革。在推进高校资产管理的工作进程中，面临诸多突出问题亟待解决，例如缺乏坚定的主体服务意识，管理理念跟不上时代的发展，资产管理者对资产定位水平欠佳，没有认识到真正的管理意义等，这些问题都将影响着资产的有效管理。高校是政府重点管理的事业单位，资产管理者更应该严格落实改革政策，积极面对改革工作中出现的各种问题和挑战。新公共服务理论是从市场和经济学的角度重塑行政的理念和价值，为了加强高校资产管理者对先进管理理念的认识，在对新公共管理进行批判和反思的基础上，引入新公共服务管理理论，一方面可以大大提高管理者的工作主观能动性，另一方面可以帮助其辨识困难和解决困难，为资产管理扫清道路，提高高校资产的有效利用率，为高校的发展提供助力。

一、国内外研究现状

国内外有很多针对国有资产监管问题的研究，蓝寿荣[1](2008)、张炜[2](2013)等总结了三大国有资产的监管模式。第一种是高度集权管理模式，主要实施代表国家是日本和韩国；第二种是欧洲的适度放宽集权管理模式；第三种是以美国为代表的集权分离模式。银晓丹[3](2010)、李华[4](2016)等分析了西方国家公共部门的资产管理模式中，法国使用“两层模式”进行管理，政府按不同方式管理国有企业，不设中间层进行产权经营。而澳大利亚政府选择使用“三层模式”管理公共部门的资产分配，即在政府和企业之间设立一层国有资产产权经营机构，由政府授权经营，一方面更具专业化，另一方面体现了政府的主体地位，政府作为主导部门，发挥了“掌舵者”的作用。刘婷[5](2012)指出辽宁高校对固定资产采取的多责任管理方式存在的弊端，认为应该摒弃这一管理方式，而选择新的多级管理方式。崔鹏[6](2013)根据自身多年的工作经验以及吸取其他高校的成功做法，指出要管理好学校的固定资产，最主要的是要明确管理主体，并做好多头管理。范俊麟[7]、韩颖[8](2014)等针对高校的资产管理方式，建立了“三层”管理架构：第一层级为学校，成立资产管理委员会，负责统筹管理学校的所有资产；第二层为归口管理部门，对资产实施分类并根据不同类型进行归口管理；第三层为使用部门，也就是使用资产的部门。李茂[9](2016)针对现阶段高校对资产管理团队建设的重视力度不够这一现象，指出要高度重视对管理队伍的建设。陈永清[10]等(2017)试图把公共行政的相关理论知识应用于高校的固定资产管理，通过实践证明这种管理方式可以很好地适应高等院校固定资产迅速增长的现状。田鹏[11]等(2018)认为，应该以充分利用国有资源为目标，关于设备的管理主体必须要明确，并且责任落实到个人，在这一基础上将高校的资产管理规范化。我国的高校属于公益性的教育事业单位，其资产主要是用于教学活动，绝大多数资产都是不允许参与经营活动的。随着改革的不断推进，近年来关于高校的资产管理问题一直是教育领域探讨的重点内容。

二、新公共服务理论与国有资产管理的联系

(一)新公共服务理论

新公共服务既是指一种批判并超越传统公共行政理论和新公共管理理论的政府治理理论，又指一种区别于传统官僚制、企业型政府的新公共服务模式[12]，公共利益、公民精神和民主治理是新公共服务的核心理念[13]。我国新公共服务理论是从行政学角度对新、老公共管理课题深刻研究后总结出来的，理论的中心点是如何在公民治理的系统中扮演好公共行政角色，比老行政学更为贴近时代、贴近生活。新理论的本质是要求公共服务理论要以公共行政管理为基础，关注民生，提高公民意识。新理论的最大特点就是强调平等意识，摆脱老行政学中的“领导”地位，却又与新管理学中的“总经理”有所区别，“合伙人”这个词最能形象地体现出它的性质。相对老的管理学来说，现在的新公共服务理论更加偏向于与群众合作，并完成时下的社会行为管理活动，注重公民权利和行政管理部门在公共管理行为中的平等关系，削弱了以前行政部门的领导地位。这是以管理部门具有完善的组织能力和公民有协同发展的需求为基础的。

(二)高校国有资产

目前我国大部分的高校资产归属于高校本身，在实际运用中这些资产和常见的国有资产使用方式还是有很大区别。高校中除少量捐赠和由国家相关政策规定通过国有资产机构形成收入外，其余的国有资产都是通过国家拨款购入高校的。高等教育具有公益性，其主要目的是为我国高校学生提供高等教育服务，属于准公共产品。高校的资产管理是以保障院校教育所必需的财物为基础，与社会上其他类型的资产管理存在本质的区别。其他类型的资产管理多以盈利为出发点，在法律的规定下保证自身财产不发生流失，并将利益最大化。而高校的资产管理是以学校供应其所需要的准公共产品为宗旨。因此，在某一方面也可以这样理解：高校的资产管理机构也属于公共行政的部门，应具备相关的公共机构职责，也应遵守相对应的法规条文。

(三)新公共服务理论和高校资产管理存在的关系

新公共服务理念中强调服务机构的管理者在公共利益的追求过程中也一并承担着对应的责任。出于责任，在追求公共利益的实践中会提高公共服务机构人员的自主能动性，使公共服务机构管理者将公共资金认同为自身的财产，其在追求公共利益的过程中会更加用心与努力。而高校的资产都属于国有资产，带有教育公益和服务的性质，以资产的保值和增值，防止利益的损害为基础，所以，高校的资产管理也属于公共利益追求的范畴。在高校的资产管理中运用新的公共服务理念，能提高管理者的自主性和积极性，在管理过程中明确资产管理的目标，更能提高资产管理的效果。

在日常的公共服务管理事务中，新公共服务理念需要把共同价值的追求作为基础，通过把握管理的顶端设计从而推动社会的发展，并不是管理者简简单单地指挥管理，公民服服贴贴地服从管理。因此，新公共服务管理的这种追寻“服务”而非“掌舵”的目标使得行政管理者在实际工作中，要以服务对象为中心，在政策实施方面要做到亲力亲为。高校的资产管理工作实质上就是为广大教师和学生服务，和其他资产管理机构相比，更注重服务对象在资产管理中的权益。高校资产当中的无形资产很多都来源于广大的在校学生和教师，资产管理者对于这一部分资产的转化责任和义务是艰巨的。所以，高校的资产管理工作也是为广大在校学生和老师所服务而非掌舵，这和新公共服务理论的目标是一致的。如此一来，将该理论应用于高校资产管理工作中，会使得相关管理工作者在制定和落实政策的时候更加重视学生和教师的民主性，实现两者之间的良性合作，促进政策的有效落实。

三、高校资产管理存在的问题及成因分析

(一)资产管理主体服务意识缺失

高校资产管理工作实际上是为了更好地服务广大教师和学生，相应的管理权力也是由他们赋予的。由资产管理部门来掌握高校资源的调配和审批采购权力，容易出现权力过度集中现象，加上高校的资产管理体制出现明显的行政化趋势，因此在资产管理工作过程中，常常存在“掌舵”的思想，把服务对象当成“客户”，主体服务意识淡薄，进而导致资产管理服务对象处在被动状态，当他们有服务需求的时候，资产管理者常常以上级领导的姿态对待他们，而由于他们缺乏话语权，因此意见也无法得到有效表达。在实际工作中，资产管理者更多地是重视资产管理的内容和效率，而没有真正从服务对象的角度出发，了解他们的真实需求。长此以往，资产管理服务对象越来越感受不到资产管理者的尊重，从而对资产管理工作产生严重的不满，对资产管理相关部门有很大的意见，不认可他们的工作。

(二)管理过程中利益私人化，监管机制不完善

高校资产管理部门的服务对象是校内师生，其活动的最终目的不是获利，而是满足师生需求，实现公共利益。但是由于资产管理工作具有一定的保密性，某些管理人员利用职权，不将管理信息完全公开，进行违规操作，企图从中获利，腐败因子开始滋生。长此以往，资产管理者将失去师生的信任，而管理部门的工作也会受到影响。为了解决内部腐败问题，高校资产管理部门需要不断完善监管机制，行使行政监管职能。国家通过财政部和教育部两大部门共同监管高校的资产管理工作，执行双向监督。而高校的资产管理也是内外结合，内部监管主要是由上至下的监管体制，受到自主监控的约束较少，而公众对管理层的监督不足，甚至起不到真正的监督作用。财政和教育两大部门在执行监督作用时，常常只能通过账面信息去把控，并不能真正深入到实际工作中监督工作行为。由于监督机制存在漏洞和不足，管理者不能及时检查出实际管理工作中的问题，对于政策落实不到位，效率不达标等问题不能及时反馈，也会直接降低资产管理工作的评估效率。

(三)资产管理理念落后

资产管理者素质水平的高低直接影响了其对管理理念的理解和管理工作的执行。目前资产管理者最关心的是自己工作的完成度，而忽略了自主工作的效率和工作积极性，这是对新管理理念理解不到位所造成的。一个优秀的资产管理者，既要充分了解与资产管理相关的知识，还要及时去学习先进的现代管理理论，在丰富的理论储备下，深入社会生活，将理论知识应用于实践。然而，高校的资产管理人员来源途径有限，加上资产管理手段的更新较慢，运用旧管理模式培养出来的人员并不能很好地胜任工作岗位，无论是自主学习能力还是学习状态都达不到需求，最终导致了资产管理理念的落后，直接影响了资产管理者的实际工作积极性，降低了工作效率。

四、基于新公共服务理论的高校资产管理的改革举措

(一)提升资产管理主体公共服务意识，提倡资产管理扁平化模式

在现行高校资产管理工作中，存在体制不全的问题，而且由于管理层级别太多、人员复杂，权力得不到很好的分配，在执行业务操作中步伐艰难。根据新公共服务理论，明确高校这艘“船”的主人是师生，而高校资产管理部门是为师生提供公共服务的，高校资产管理部门与师生的关系不是“商家”与“顾客”的关系。如果高校资产管理部门服务主体的作用体现不出来，将大大限制资产管理效率。且在管理过程中如果主体责任不清晰，那么管理者在长期的工作中容易迷失“为人民服务”的中心思想，形成以自我为中心的工作格局，把服务意识转变为掌舵者意识。而资产管理扁平化模式能够减少管理层级，明确管理职责划分，从而提升资产管理主体的服务意识。

扁平化管理模式的核心理念是缩减层级。首先，明确资产管理层的分工，根据分工的不同确定需要保留的管理层级和岗位，从内部将不必要的岗位进行删减和压缩，解决信息不对称问题。其次，精简部门结构，规范部门的职能。将职能类似或交叉重叠的部门进行整合、裁撤，将联系紧密的部门进行重新排布和划分，做好职责规范和标准，一方面缩减了部门用度，避免资源浪费，另一方面增进了部门间的协调合作，减少了交叉和重复作业现象，提高资产管理运营效率。

(二)完善监管机制，实现资产管理自动化，追求公共利益最大化

公共服务的领域都会涉及公平、正义等价值，高校国有资产管理部门要为师生提供服务，力求师生满意。但是高校国有资产的管理过程中，缺少监管机制。师生享受完服务后，对服务人员进行满意度评价，有助于资产管理人员完善服务、提高服务满意度。如果不注重监管机制建设，没有对服务主体的满意度反馈和监督，资产管理就会与公共行政实践趋同，出现官僚作风和寻租行为。为此，必须注重监督机制的建设，提高国有资产监管机构的地位和权力，加强审计监督与财务监督，加大对国有资产管理部门的监督力度，克服高校国有资产管理过程中存在的权责不清与管理低效等弊病。

新公共服务追求公共利益最大化，提高公共服务效率是提高公共利益的最直观措施。基于高校资产管理工作中存在着管理层级别过多，信息传递速度过慢，信息更新不对称等问题，引入新的公共服务理论，将电子政务运用到管理工作中去，一方面可以缩减管理级别，提升信息传递速度，提高办事效率；另一方面可以更好地实现公开化和透明化的管理，解决信息更新不对称的难题，加强管理团队的服务意识。将新公共服务理论与电子政务的细节相融合，第一步是通过网络化管理，构建师生互动的电子政务平台，放宽平台中的权限设置，保证各环节的互动顺利进行。学生可以通过这个平台将实际的需求反馈给教师，教师再反馈给资产管理层，有助于管理层对师生需求做出真实的摸底和有效的评估。第二步是利用网络平台优化管理业务的流程，师生可以通过网络平台对资产管理工作进行全程监督，保证信息的公开化和透明化，需要使用资产的师生均需要通过网络平台进行申报。资产的购置和使用、后期的维修和报废，均可以在平台中展现出完整的周期动态，便于资产管理者实时监督和调控。有了电子平台，管理部门的监督更加全面，无论是绩效评估，还是部门协调与沟通，都有更大的管理意义，也提升了资产管理的服务水平。

(三)加强管理队伍的建设，促进服务理念更新

社会分工的日益细化，高校国有资产管理需要跟上社会的潮流。首先，要加强对高等教育机构人员的国有资产管理培训。提高管理人员的素质，已成为国有资产管理的重要任务之一。狠抓管理技能培训，定期举办国有资产管理人员培训班，在人才培训中融入企业管理的方法，这些都是加强高校资产管理队伍建设的最重要举措。其次，要完善人事任用机制。随着政府优惠政策的落实，越来越多的资产管理人才开始涌入高校资产管理市场，社会化的人才招聘也变得更为容易，需要配套完善的人事制度，合理任用人才。当然，无论是前期的选拔任用，还是后期的专业管理技能的培养，都应该给予充分重视。第三，加大新公共服务理论的宣传力度，让更多的人了解资产管理工作的内容和核心理念。可以通过开展讲座、组织主题活动等形式进行宣讲，目的是帮助资产管理者构建正确的服务意识，最终推动管理工作的高效有序开展。