农房抵押贷款下一步怎么走

王文金

为期三年的农民住房财产权抵押贷款（以下简称“农房抵押贷款”）试点期即将结束，接下来何去何从为社会各界所热切关心。会昌县是全国农民住房财产权抵押贷款59个试点县（市、区）之一，发放贷款余额在江西省三个试点县中占比达60%。笔者所工作的会昌农商银行发放的农房抵押贷款余额达1.55亿元， 在全县五家试点银行中占比达97%（如无特殊强调，本文将以农商行数据为例进行说明）。为推进农房抵押贷款试点，会昌县在授权范围内开展了诸多开创性工作，所形成的“会昌经验”具有一定的代表性，所遇到的问题也可能是其他试点区域所共有的。

试点概况

为满足农村社会经济的发展需要，在当地政府和监管部门的大力支持下，早在2014年，会昌农商银行便在江西省率先探索农房抵押贷款业务，为后续开展全国性试点提供了经验支持。2015 年12月28日，经国务院批准和全国人大常委会授权，会昌县被列为农房抵押贷款全国试点县之一。

会昌县为开展好农房抵押贷款试点工作，在宣传发动、整章建制、落实责任、配套支持等方面做了大量工作，国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（简称《试点意见》）中明确提出五项试点任务，除建立抵押物处置机制外，其他方面的试点任务都较好地完成，既做大了规模，又保证了质量，防控了风险。

推进了农房的确权颁证。确权颁证是基础性工作，会昌县建立起了较为完备顺畅的农房确权颁证和抵押登记工作机制，办证时限由试点前的3个月以上缩短至30个工作日内。对于影响确权颁证的一些普遍性历史遗留问题，会昌县结合当地实际，制定了切实可行的解决办法。政府通过减费让利，使得大部分农房的确权办证费用由7000元以上降至500元以内，调动了农户确权办证的积极性。

做大了农房抵押贷款规模。截至2018年6月末，会昌农商银行累计发放农房抵押贷款3409笔，金额达4.94亿元;现有贷款户数1346户，余额达1.55亿元，贷款规模仅次于农户信用贷款;已覆盖全部19个乡镇，单户贷款平均金额为11.51万元，同期农户信用贷款单户平均金额约为6万元，单户平均增信约为5.5万元。

防控了农房抵押贷款风险。会昌县在加快改革试点进度的同时，积极稳妥地防控了贷款风险。目前，贷款累计到期收回率为99.23%，贷款累计利息收回率为99.40%;不良率为1.83%， 不良率控制在较低的水平，低于全行农户贷款平均水平。能够有效防控贷款风险，主要得益于在发挥抵押作用的同时不唯抵押放贷，严格按照《个人贷款管理办法》要求，认真落实贷款“三查”规定。

问题剖析

目前，国家制定的大部分农房抵押贷款试点任务都顺利完成，所面临的最主要问题是如何有效处置抵押物。作为抵押物的农民住房财产权包括宅基地使用权及宅基地上的房屋所有权两个部分，均受到政策法规较严格的限制。虽然，全国人大常委会对试点县作出了暂时调整实施《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，然而这只解决了宅基地使用权抵押的合法性问题，未解决宅基地使用权流转方面的问题。影响抵押物有效处置的主要因素如下。

对借款人居住权益保护过度

2016年3月15日，中國人民银行联合五部委印发了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》（以下简称《试点办法》）， 这是目前开展农房抵押贷款试点所依据的主要行政法规。《试点办法》第四条规定，借款人以农民住房所有权及所占宅基地使用权作抵押申请贷款，应同时符合四个条件，其中“除用于抵押的农民住房外，借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料”。此规定的出发点是为了保障借款人（一般与抵押人相同）的基本居住权益，即使抵押物被处置，借款人还有其他现成的长期稳定居住场所。

虽然愿望是美好的，但与实际严重脱节。目前，基于农村一户一宅的政策规定，大部分农户可用于抵押的住房即是唯一的稳定居所，只有少数继承了农房或在城镇购有国有土地商品房的农户例外。由于规定严重脱离实际，只有少数符合条件的对象能够办理农房抵押贷款，大部分只有一栋农房的农户被挡在门外。那么，这一规定会存在负面影响吗？如果抵押物不进入法院的执行程序，该规定是否执行可能没有影响;但一旦进入司法执行程序，若借款人以银行未执行此规定作为抗辩理由，银行便会承受很大的法律风险。

受让人范围严格受限

《试点意见》和《试点办法》都对农房抵押贷款的抵押物处置进行了规定，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。

城镇居民受让宅基地存在禁止性规定。宅基地转让的相关规定主要有二：2004年国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》规定，“禁止城镇居民在农村购置宅基地”;同年，国土资源部发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》规定，“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。

农房所有权转移存在严格限定。2008年，住房与城乡建设部《房屋登记办法》第八十七条规定，“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的， 除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。该法规至今仍未废止，依然有效。虽然此后相继出台了《物权法》和《不动产登记暂行条例》，但在宅基地使用权和农房所有权流转上均未作明确规定。《不动产登记暂行条例》第二十二条规定， 对于法律、行政法规规定不予登记的其他情形，不动产登记机构应当不予登记。受让人不属于房屋所在地集体的自然也就属于不予登记的情形。因此，行政和司法实践中一般均将农房所有权和宅基地使用权转让双方当事人限定为同一集体的成员。由于受让人范围严格受限，抵押物的处置很难实现，处置成本很高。据有关媒体报道，个别试点县在抵押物处置上进行了大胆尝试，将农房及宅基地受让人范围扩大至全县农村户籍人口，这对推动抵押物的有效处置有一定的促进作用，但毕竟缺乏顶层政策法规支撑，又事涉敏感的土地管理制度，存在较大的政策法律风险。

截至2018年6月末，会昌农商银行共有21笔贷款因借款人未能履约已形成不良贷款，金额为284万元;其中有10笔不良贷款已进入法院诉讼程序并判决，金额为151万元。法院下达的判决书支持银行的抵押权，判决后银行都相继申请了强制执行。尽管相关部门出台了《会昌县农村房屋不动产权抵押与转让暂行办法》和《会昌县抵押农房司法处置暂行规定》，政府和法院也都在积极努力，希望在抵押物的处置上有所突破，但抵押农房的司法处置依旧未取得任何实质性进展。是否强制执行并以公开拍卖的方式处置抵押物，在法律对农房交易存在诸多限制以及《试点办法》个别条款存疑的背景下，司法部门依旧存有顾虑。可以说，试点工作能做的99%都已经做了，只有依法处置抵押物这最为重要的1%做不下去，让试点工作留有缺陷和隐忧。若无法解决抵押物的处置问题，抵押物便不能起到抵押作用，有抵押之名而无抵押之实。这一方面会打消银行发放农房抵押贷款的积极性，另一方面会助长部分借款人恶意违约的道德风险，农房抵押贷款可能因此夭折。

对策建议

推行农房抵押贷款的意义及作用在很多文章中已有充分论述，本文不再赘述。作为试点工作的亲历者，笔者要特别补充的是，农房抵押贷款受到许多农民的真心支持，有太多通过农房抵押贷款解决融资问题的鲜活事例，而鲜有负面声音。试点期结束后，马上面临着下一步怎么走的问题，相信政府有关部门在总结各地试点情况的基础上定会作出最为妥善的安排。基于在基层一线的所见所闻，笔者对农房抵押贷款下一步工作提出以下建议， 供决策部门参考。

在坚守土地公有制底线的基础上改革宅基地管理制度

要疏通制约农房抵押贷款的瓶颈，就须调整《土地管理法》及其他相关政策，有管理地允许宅基地使用权进入市场交易，适度扩大受让人范围。“坚守土地公有制性质不改变”是全国人大常委会为农房抵押贷款改革试点划定的底线。宅基地进入市场交易是否会触碰改革底线呢？依笔者所见，所交易的是宅基地的使用权，并非宅基地的集体所有权。这与国有出让建设用地的制度安排相似，单位或个人通过一定的程序，支付一定费用，可取得一定期限的国有建设用地的使用权，这并未改变土地公有制的性质。因此，允许宅基地使用权进入市场交易同样不会改变土地的公有制性质。国家或集体因为政策需要也完全可以按照一定的程序，支付适当的补偿，收回转让出去的宅基地使用权，这与其他国有建设用地的出让或集体土地使用权的征收并无太大区别。另外，也可对出让的宅基使用权实行出让金制度，设定使用年限， 以强化宅基地公有制的性质。

在坚守农民利益不受损底线的基础上有效处置抵押物

“农民利益不受损”是改革试点的另一条底线。涉及农民的利益主要包括居住权益和财产权益。

保障失去农房农民基本的居住权益。这是对抵押物进行处置所必需的制度安排，但这种保障是低限度的。可采取类似于解决乡村特困户中无房户的一些政策措施，通过政府建设村一级集体所有的保障性住房和廉租房等方式解决。《试点办法》第十二条规定，“因借款人不履行到期债务，或者按借贷双方约定的情形需要依法行使抵押权的，贷款人应当结合试点地区实际情况， 配合试点地区政府在保障农民基本居住权的前提下，通过贷款重组、按序清偿、房产变卖或拍卖等多种方式处置抵押物”。只需按规定执行即可，切实保障借款人的居住权益不应作为申请贷款的前提条件，而应作为处置抵押物的前提条件。这样一来，既适度保障了借款人的居住权益，又使得农房抵押贷款能够顺利推行，不影响大多数农户申办农房抵押贷款的权益。

维护农房市场交易的公平公正。这主要体现在农房的价值评估、价格形成机制等方面。为保护农民的财产权益，可限定最低交易价格，比如规定交易价不得低于房屋的重置价或成本价，以防止农房贱卖。

在适度放宽农房流转限制的同时严防投机炒作

允许农房进入市场交易可能引发农房投机炒作，危害农村社会经济稳定。这就需要抑制投机性需求，防止城市房地产市场的一些弊病在农村重演。

对受让人实行准入限制。例如将受让人限制于成年的自然人、实行地域范围限制（如本省或本地市）、实行单户或单人宅基地面积及农房面积限制等。当然，准入限制并非越严越好，限制越严则潜在受让人越少，抵押物处置也就越难，不利于维护农民的财产权益。

实行宅基地使用权出让金制度。对进入市场交易的宅基地使用权应向受让人征收宅基地使用权出让金，基于宅基地集体所有这一基本属性，所征收的出让金归村集体所有。其一，可以避免集体财产权益流失。农户的宅基地使用权最初一般为村集体分配，无偿取得，但这仅限于本集体的成员，如受让人来自本集体外，就应当有偿取得。其二，可以解决乡村建设农村保障性住房资金来源问题，所征收的出让金应优先保证这部分资金需要。其三，可以调节需求，抑制投机。可授权各县级人民政府根据本县域宅基地的供需状况和调控目标制定出让金征收标准，并根据不同受让主体实施不同的优惠政策。对非本县户籍的受让人不予优惠;对本县、本乡镇、本村的受让人员可分档设定优惠标准;对本村无宅基地的受让人员可免于征收，回归宅基地的基本属性。

在决定实施范围时应重点调研评估抵押物的变现能力

是否适合推行农房抵押贷款，关键应看农房的变现能力也就是市场交易能力。农房及宅基地交易虽然法律规定尚不允许， 但未经政府认可的民间私下交易在很多区域都存在。通过对会昌县民间交易的观察，笔者发现城中村、城郊村、集镇所在村、主要公路沿线等工商业活跃的区域交易相对较多，这些区域农房或宅基地的变现能力不亚于国有土地。相反，在其他以農业经济为主的村组，农房或宅基地对外交易量极少，一般只存在本村农民之间的零星交易，抵押物也就很难变现，不适宜推行农房抵押贷款。总体而言，工商业活跃区域的农民思想观念更开放、法律意识更强、收入来源更多元，这些因素都有利于抵押物的有效处置，这些区域对农房抵押融资的需求亦更加旺盛。因此，为最大限度地减少阻力和负面因素，推行农房抵押贷款可限定在工商业较活跃的区域，宅基地制度改革也可从这些区域先行，再择机往纵深推进。

（本文仅代表个人学术观点，不代表所在机构意见）

（作者系江西会昌农商银行副行长）