生态环境监管应由“碎片化”走向“系统化”

李娜

【摘要】我国生态环境监管一直存在价值理念冲突、监管部门职能重叠、职责不清、各方利益争夺难以协调等问题，由此导致监管的“碎片化”。为有效解决这些问题，促成由“碎片化”向“系统化”的转变，需要政府强化生态监管理念，完善法律机制，整合部门职能，引导多元主体共同参与，提升生态环境监管能力。

【关键词】生态环境监管 碎片化 系统化 【中图分类号】C916 【文献标识码】A

长期以来，由于监管部门权力分散、职责重叠交叉，难以进行有效监管，导致生态环境治理“碎片化”，生态环境监管无法达到预期效果。因此，要通过建立生态环境治理体系，加强生态环境监管，并将环境监管由“碎片化”导向“系统化”，以提高生态环境治理效益。

生态环境监管“碎片化”主要成因

造成生态环境治理碎片化的因素很多，诸如价值理念冲突、监管部门重叠职责不清、各方利益争夺等，如果深入挖掘问题根源，还在于我国长期实行的条块分割行政管理体制。这是导致利益分化、监管缺乏协同与整合的重要原因，也造成了生态环境监管的效能不足。

当前，我国生态环境监管存在上级垂直监管和地方监管两种模式，其中，以地方实际监管为主导，上级部门起着指导作用。地方行政部门由于担负多重角色和任务，无法专心实施生态行政管理，再者由于地域生态环境的不同，环境监管无法按照统一标准实施。由于地方政府既要对辖区生态做监管处理工作，又要保障地方经济发展，维护地方经济主体利益，这就使地方政府在发展与治理中需要做出更多政策选择，出于从经济发展方面的考量而对生态环境监管进行干预，由此削弱了生态环境监管的独立性和权威性。这种监管局面使中央对生态环境保护治理的政策目标与地方实施相互矛盾，形成管理“碎片化”。另外，我国生态环境监管和环保部门与相关职能部门之间存在职权融合度不够的问题。环保部门虽然是主要负责部门，但在实施过程中，无法迅速调动其它职权部门统一执行，而现实情况是，需要各部门通力合作才能对生态环境实施监管和保护，由此可以看出，部门职能缺乏联动也是生态环境监管“碎片化”的因素之一。

生态环境监管“碎片化”干扰了国家对环境治理的监管，不利于地方环境治理

生态环境监管涉及诸多领域，单凭地方政府力量无法完成治理任务，需要建立一套系统治理的网络工程。这个系统工程包含多个目标主体，主体间要互相合作，充分发挥政府、企业、社会组织、公众作用，才能实现生态环境的改善。要实现整体性治理，需要从治理结构上进行革新调整，改变原有条块分割管理模式，实现扁平化结构治理，通过生态问题查找根源。由政府牵头将与生态利益相关各方组织起来，构建动态网络组织结构，对具体生态问题发挥利益相关各方协同治理作用。要改变政府内部原有生态环境监管中听从上级监管部门领导、横向作为政府职能双重职能类型工作的弊端。新型生态环境治理组织要与各监管主体建立合作互信关系，在实施监管中可跨地域、跨部门参与合作，形成良性互动，实现生态管理系统化。

生态环境治理系统化涉及机制、结构、流程、互动等复杂程序，实现这一过程，科技运用必不可少，其中信息技术在整个治理实施过程中起着关键作用。作为当今最具时代科技意义的数字信息技术，对治理环境监管有着举足轻重的作用。网络信息技术实现了生态管理部门间的沟通连接，对环境生态监管实现了远程监控，无论对机构改革、治理流程模式手段都产生极大变革，实现了治理过程的无缝衔接，让生态环境监管真正走向“系统化”公共服务。信息技术对环境监管系统变革发挥着重要作用，特别是在我国经济发展过程中，各地大量工矿企业对环境造成极大破坏，仅靠当前监管模式无法做到有效监管，而利用科学监管模式，以科技手段实施创新管理办法，可以对生态环境监管提供有力支持。生态环境监管“碎片化”干扰了国家对环境治理的监管，不利于地方环境治理，要通过有效手段解决这一矛盾，实现监管“碎片化”向“系统化”的转变。

应捋顺层级、部门间关系，加强信息系统应用，以多方联合提高治理效率，引导生态环境监管走向“系统化”

生态环境监管治理由“碎片化”走向“系统化”，其核心在于如何在公共事务治理中捋顺层级、部门间关系，加强信息系统应用，以多方联合提高治理效率，促进公共利益的实现。

强化整合生态监管理念，构建公共信任利益机制。系统性治理被视为解决生态环境监管问题的运作核心，民众在其中起重要作用。因此，在生态环境监管中要引导公民参与，通过通信、网络、传媒等形式，对公民举报生态环境问题进行报道，确保公民检举权力，维护公民自身利益;要做好环境生态信访工作，建立多种举报机制，积极受理、回复公民投诉并及时核实，一经查证，严肃处理破坏生态的企业或当事人;要建立举报奖励机制，激发公民监督热情，聘请生态监督员定期对辖区环境进行评估，对出现的问题进行深入分析，查找解决对策。除此之外，生态监管系统化还要注重在各部门间构建信任机制，各组织要相互依赖、沟通互动，在运行机制不完善的条件下，信任成为政府内部和各组织之间联合行动的重要依靠。要实现多元主体间信息共享，形成信任机制;要加强各主体间的信息沟通，强化生态监管部门与林业、农业、工矿业、公检法部门密切配合，实现跨地域跨行业联动，形成全面统一的合作机制。

制定完善的法律制度，明确各方监管责权。法律制度是生态环境监管各方共同遵守的行为契約，也是环境监管系统化的前提和保障;生态环境监管具有复杂性和系统性。这些都需要相关法律在立足国情的基础上衔接关联。根据社会发展实时完善生态环境法律，有计划地建立法律新秩序，形成原则统一、结构合理的生态环境法律规范。制定相关法律需要生态专家组建法律研究小组，借鉴吸收先进治理经验，对涉及的法理进行深入研究。结合我国环境保护法，制定修改有关海洋、大气污染、水污染等相关环境保护法律，对涉及环境污染等破坏环境的问题进行评估。实现不同环保法律的独立性和系统性，构建生态环境保护法律法规体系。整合权责体系，针对当前我国环境监管“碎片化”造成的条块分割、信息不畅、部门各自为政等问题，进一步协调各方利益，发挥政府统一调控职能，营造良好的法治环境。

整合政府各部门职能，促进多元主体参与生态监管。生态环境监管需要政府各部门协同一致，发挥部门组织功能和治理主体优势。如果依旧采用传统行政管理模式，在功能“碎片化”情况下会造成公共职责不清。政府在构建生态环境监管体系过程中，要继续完善制度设计，大力推进制度改革，权衡各部门利益落实责权;要修改完善规章制度和法律法规，进行人员培训和人事安排，以实现新旧机构转换的平稳过渡;要树立正确的价值理念，引导多元主体参与共治，推进环境监管市场化和社会化，有效引导社会组织和志愿者参与服务，以社会力量弥补政府功能的不足。

重视新技术应用，提升生态环境监管能力。要重视新技术在环境监管中的作用，利用互联网大数据建立统一门户网站，实现资源共享;改变传统人工普查环境监管行为，通过环境监控设备开展数据收集分析以获取生态信息数据，通过智能分析实施精准环境监管，提高办公效率;在此基础上，建立统一全时段环境监控系统，覆盖各级地方生态管理辖区，使生态监管由“碎片化”真正走向“系统化”。

（作者为中共西安市委党校副教授）

【注：本文系国家社会科学基金（西部项目）“中国社会治理的实践基础及逻辑特征研究”（项目编号：2015X1146）阶段性成果】

【参考文献】

①方卫华、李瑞：《生态环境监管碎片化困境及整体性治理》，《甘肃社会科学》，2018年第5期。

②杜淼、罗媛媛、椋埏淪：《构建生态环境监管文化的若干思考》，《环境保护》，2018年第16期。

责编/张忠华 美编/李月敏