开放性：公权力视域下的价值和制度

王慧珍，高鹏怀

(1.中央民族大学 民族学与社会学学院, 北京 100081；2.忻州师范学院 思政部,山西 忻州 034000)

1 中西“开放”价值理论及现实思考

1.1 西方从社会层面对“开放”价值的研究

“开放社会”最早出自于亨利·柏格森1932年的《宇宙与道德的两个起源》一书[1]。除此之外，莫里斯、波普尔和索罗斯等西方学者均对开放社会做过专门研究，他们对“开放社会”的认可无不提到“封闭”和“开放”的社会分类，分别释义两种社会，赋予前者积极意义，并论证其实现途径。

柏格森认为，部落和宇宙是人类伦理的两个起源,前者会让社会封闭,后者促使社会开放。开放社会在本质上向所有的人敞开，与开放道德和动态宗教相伴随，不存在狭隘的小团体主义，民主制度最可以让社会远离封闭状态走向开放。莫里斯在《开放的自我》中认为，社会和人一样，具有开放和封闭的主要区别。封闭社会是保持现状、不变的社会，反对变革，利用封闭的自我并使其持存下去的一套制度来维持。开放社会是封闭社会的进化，承认并尊重多样性。开放社会的实现也只有通过人们的工作、斗争和规划，别无他选。波普尔开放社会理论的主要代表作是《开放社会及其敌人》，波普尔反对封闭的、具有终极决定性的乌托邦社会理想，提出了非决定的、逐步实现的“开放社会”。他认为，“开放社会”更注重“自由、民主、宽容、正义、追求幸福”等价值观，而不是与民主、法治等制度联系在一起的民主国家[2]。该社会首要和基本的特点就是对批评的开放，反对压制批评和屈从于权威、教条，每个人都可以对社会发展提出建议并对不足进行批评。这种权利得到社会的尊重和认可。在“开放社会”的实现上，波普尔认为，人类的知识不是单纯从经验里得来的，更多的时候是从猜想出发，主动探究，经过曲折的试错过程，一步步接近正确。索罗斯这位“金融大鳄”关注“开放社会”理论并努力将其诉诸实践。他认为，开放社会包括思想自由、言论自由、选择自由在内的各种自由，同时还包括人权、法治和独特的社会责任感和正义感。索罗斯主张应当由世界人民共同努力奋斗，建立一个全球开放社会。

1.2 我国政治的“开放”价值及现实发展

我国有着几千年的封建传统，政治权力运行中的“王权”实践及思想维护一直在传统政治中占据主导地位，纵然如此，“王权”行使者治国理政时对“民意”的重视、对“谏言献策”的开放态度是其统治能否“得民心”的必要前提。一些成语如“忠言逆耳”“建言献策”“集思广益”等就是对政治文化优良传统中开放性的论述和肯定。

新民主主义革命以来，以毛泽东为首的共产党之所以能够跳出苏俄的革命范式，走出一条适合中国国情的革命道路，根本的原因也在于，他们能够以足够的智慧和开放的胸怀听取广大党员及群众的建议，从中选择最优策略。“文化大革命”结束后，以邓小平为代表主导的开放型政治文化开始复苏，以1978年5月胡福明写的《实践是检验真理的唯一标准》为标志引发全国关于真理标准的大讨论。不管是真理标准的大讨论，还是其他形式的大辩论，不再是一派揪出、打倒另一派，而是要在思想大辩论中，冲破精神束缚，实现思想解放，达成认识一致[3]。否定“两个凡是”，把工作重心从阶级斗争转移到经济建设上来，我国从此进入历史新阶段，才取得了当前举世瞩目的成就。我国形成的经济发展模式，都是政治推动的结果，政治模式的核心则是“开放”[4]。

实践证明，开放的政治文化带来的是实事求是看问题的态度，努力想办法解决问题的实践思维，直面现实的勇气，与之相伴随的是积极开放的学习态度、踏实务实的进取精神和对其他文明的明智辨别和科学取舍。

1.3 立足公权力的政治“开放”实践

着眼我国政治发展现状，公权力对“开放”的态度和接纳程度直接关系着政治系统能否开放运行，如果把言论自由看作是政治体系内个体作用于公权力自下而上的输入开放，政务公开则是公权力对个体负责的自上而下的输出开放，这两种开放是相互促进的关系，前者以后者为基础，都需要制度保障。政务公开的高效透明有助于民众随时了解政府决策并作出反馈，利于政策的及时调整和顺利执行。言论自由利于民众的及时表达，可以让政府的决策民主、科学，提升政府的合法性，不至于将小矛盾累积成大矛盾，导致突发事件。邓小平曾经用大民主和小民主的关系阐释公权力和民众沟通不到位产生的社会后果，他说“没有小民主，必然会来大民主”[5]。美国总统托马斯·杰斐逊就认为，舆论是除了立法、行政、司法之外的第四种强大的监督力量，言论自由是宪法赋予的，政府首先要保障的就是民意这一基本权利，并非所有意见分歧都是原则性分歧，只要让理性能够自由地进行斗争，即使观点错误也是可以被容忍的[6]。基本在同一时期，亚伯拉罕·林肯也指出了舆论于政治发展的重要意义，重视舆论，政治才会取得胜利。大革命时期，杰出的革命家和政治家罗伯斯庇尔也认为，“出版自由必须是完全的和无限制的，不然它根本就不存在。”[7]

我国当前也体现出对“开放”价值的认可和尊重，保护公民的言论自由，且对批评开放。习总书记在2016年4月召开的网络安全和信息化工作座谈会上特意指出，“对网上善意的批评要欢迎”。11月7日，在会见中国记协第九届理事会时，他又指出，坚持正确的舆论导向，不是只有表扬，没有批评、揭露，有时候，正能量也来自于批评、揭露。以上均体现出国家领导人面对民众言论时的开放胸怀，为所有公权力行使主体树立了榜样并确立了价值示范。其次，我党“从群众中来，到群众中去”的群众路线则赋予民众参与涉及自身利益的公共决策，与波普尔等学者的表达自由、在开放环境下形成决策的方法论近似。当前，我国民众的整体政治意识和素质已大大提升，知识更丰富、眼光更长远，政治判断也更理性，参与的有效性较之以往有长足进步，在言论开放中发现问题，及时矫正和调整政策执行中的偏差，是必要可行的。

2 我国政治开放的现实不足

2.1 “开放”价值内化不足

公权力执行主体对“开放性”价值的认可和接纳对政治系统的“开放性”运行至关重要。我国当前仍存在部分党政机关工作人员在工作过程中对开放性的排斥和抵制。主导权力来源的社会契约和人民主权都表明民主政治即民意政治，立足民意，服务于民，以民为本是一切政治决策的出发点和归属，其前提就是对言论自由的保障，政治言论自由是言论自由的核心，是个人或社会组织以某种方式表现其政治观点的自由，当然也包括不表达其政治观点的自由[8]。

我国《宪法》明确规定：一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民监督；中华人民共和国公民有言论的自由(第三十五条)。同时，《宪法》对公民对国家工作人员有批评和建议权利、对违法失职行为具有申诉、控告和检举的权利以及任何人不得压制和打击报复，都做了明确规定(第四十一条)。依法治国首先就是依宪治国，当前依然有官员从内心抵触民众的民意表达，把百姓的批评建议视为与党和政府作对，更有甚者把其提高到反党反政府的政治高度，不予提供表达的渠道，即使有表达的渠道，也是形式化反馈，回避问题实质。对于恶性事件，更是“捂”“盖”“压”，不能开放处理，不相信民众，不仅降低社会矛盾的解决效率，还造成公众对政府的严重不信任。同时，受长期封建社会遗留的官僚主义、专制思想影响，将决策视为少数人封闭环境下的决定。这都是与“开放性”背道而驰的表现。

2.2 保障“开放”的制度不完善

首先，保障言论自由的制度不健全，特别是限制言论自由的惩治制度不完善。我国《宪法》对言论自由的规定比较概括，对于言论自由的分类、立法还处于宏观的原则性时期，对言论自由具体实施的条件、限制和制约言论自由行为的惩治并没有给予细化规定。由于制度不完善，我国公民和媒体在发表正当言论时遭受打击报复的事件常有发生。另一方面，诉求表达之后能否得到相应管理人员和决策接收方(党政部门及其相关人员)的开放性容纳并及时作出反馈，对不给予反馈处理的行为也没有明确的惩治措施规定。这使得表面上的言论自由开放掩盖了实际执行中还存在的封闭，即使公民具有政治表达的权利，有时候却难以对政治系统施加影响。

其次，政务公开制度仍在建设推进中。“政务公开”既包括决策、立法、执行、监督整个国家公权力运作的动态过程，也包括静态的信息公开[9]。我国对于政务公开的制度建设自上个世纪80年代开始逐步加强，从2000年《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开的制度》的印发，到2007年面向全国的《中华人民共和国政府信息公开条例》、2008年《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》的发布，党的十八届四中全会再次明确政务公开的理念和原则，“公开为常态，不公开为例外”。2016年1月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于全面推进政务公开工作的意见》，部署全面推进各级行政机关政务公开工作。2017年底，中共中央印发了《中国共产党党务公开条例(试行)》，这是十九大后中共发布的首部“条例”，也是党务公开领域的首部基础主干法规。以上举措见证了党和政府对于落实《政府信息公开条例》的信心和决心，也显示出我国政务公开的逐步推进。

但是，政务公开明显存在立法不完善的情形，导致公开流于形式。首先，对具体负责人和具体内容规定不细致，制度性不强。以行政公开为例，我国虽然对政务公开的内容和范围作了原则性规定，但政府主体在政务公开的过程中有着较大的自由裁量权，对正面、浅显的信息形式化公开，对负面的、工作上的失误和其他具有重大意义的信息却很少公开。同时，对公权力运行的决策过程很少公开，多数都是直接公布决策结果。其次，《政府信息公开条例》对于“商业秘密”和“个人隐私”没有像国家秘密一样作出明确的规定，这也造成了政府以此为由拒绝公开的理由。再次，政务公开的程序也没有达到法制化的水平，对公开的时间、形式，对依法申请公开答复的期限等都没有作出明确的规定。作为行政法规，《政府信息公开条例》的效力偏低，当与其他法律发生冲突时，更难发挥其应有的作用。最后，也是最主要的，监督保障机制不完善，对于难以履行政务公开的政府部门，群众难以进行有效的监督，对于涉及政务公开的内容和形式的行政救济也缺乏明确的规定，如果申请人提起行政诉讼，往往会被以“不符合诉讼条件”为由拒绝受理。

3 “开放”价值和制度共建

在民众政治诉求日益强烈、政治参与热情明显高涨和网络媒体日益发达的当下，必须对公权力主体进行教育和制度双重作用下的价值内化，首先加强教育深化，使公权力行使主体深刻领会权力来源，做到对权力主体负责，为权力主体服务，内化“开放”为基本价值，从关系政治系统良性运行和政府治理效率的高度去把握。此外，还要让他们意识到在媒体高度发达的时代，任何遮遮掩掩都无济于事，反而会使小事变大事、简单问题变棘手，让情况更复杂，造成社会混乱和不稳定，唯有开放才是明智之举。除此之外，制度的约束更加重要。

3.1 对言论自由的制度规制

言论自由的核心就是政治言论自由。当代西方发达国家对政治言论自由的保护具有无条件、绝对优先的原则。以美国为例，在一些法院的判例中，对政治言论自由进行了最大程度的保护和无限制。根据我国的实际，在完善言论自由的保护制度上，也应顺从“思想市场”。思想碰撞对于真理的发现、智慧的产生、科学的民主决策的形成具有重要意义，给予政治性言论最高的司法性保护，体现出政治性言论的优先原则。实际运用中，如体现在人民代表大会中人大代表的言论保护立法，可以借鉴1689年英国《权利法案》的规定，“国会内之演说自由、辩论或议事自由，不应在国会之外的任何法院或地方，受到弹劾或讯问。”[10]对于普通公民和相关机构的政治言论自由，不仅在公法上予以规定，而且在私法方面也应作出具体明确的规定。同时，赋予法院和法官司法独立的权力，在政治性言论优先保障的原则下对言论自由的案件在完备的司法程序下进行审理。此外，通过制定具体的专门性法律来保障言论自由。法国早在1881年就正式制定了《出版自由法》，在1994年又颁布了《关于法国报刊组织的法令》。

言论自由也只有明确的制度和法律规定下才能生根发芽，结出智慧之果。宪法和法律赋予的言论自由不仅是原则性的规定，应明确细化并具体化公民行使言论自由的范围、种类和言论自由的限度，更应包括具体的实现制度和惩治措施，为公民尽可能地创设发表言论的多种渠道，将宪法和法律确定的自由权利实实在在落实于现实，推进政治决策的民主性和科学性，提升公权力的合法性。

3.2 进一步完善政务公开制度

首先，对政务公开的权利义务关系、主体客体、公开内容、时间、程序、方式、期限进一步作出明确规定,加强立法。在政务公开的义务主体方面，应启动广义的政务公开概念，执政党、人大代表机关、一府两院都属于政务公开的义务主体。在公开内容上，不仅保障静态的政务信息公开，还要加强动态的政务过程公开，完善人大会议、党委会议、政府会议(包括全体会议、常务会议、办公会议等)的公开制度。此外，政府、党委的会议也应允许媒体适度报道和公民旁听，比如湖南省省委曾规定开会允许公民凭身份证旁听就是很好的例子。

其次，健全政务公开的监督制度，加强政务公开权利人的行政救济立法，保障公民对于政务公开的行政诉讼等权利。明确规定具体部门政务公开的具体内容和核心责任人，建立健全多方位、多层次的政府信息公开监督机制,将政务公开是否达到法律规定的范围、内容是否真实、形式是否规范作为监督和考核的重点，成立处于中立地位的第三方评估机构，发挥群众监督和社会监督的综合作用，定期对信息公开情况进行通报[11]，对形式主义要加强惩治，对数据弄虚作假要依法惩处。

自上而下和自下而上的双向的开放才能使政治系统良性运行。民众在对政务事实知情的情况下，言论自由才会更加具有合理性和科学性，民众的舆论也才会真正服务于社会的公共利益，而不是在无知和猜忌中被引向错误利用。只有尊重言论自由，重视舆论的力量，决策才会更加符合社会的实际。没有政务公开，言论自由必然是盲目、无秩序的。没有言论自由的开放，决策必然是脱离实际的，必然会导致更多的问题，极大地降低政治系统运行的效率并导致生态恶化。