“人居环境治理+” 擘画乡村振兴图景——基于沿海沿江6省（市）农村1048户农民家庭的调查

文/刘龙腾 中国水产科学研究院渔业发展战略研究中心

改善农村人居环境是一个系统工程，一分部署、九分落实，牵涉面大、涉及部门多，涵盖农业农村农民生产生活生态方方面面，不是一蹴而就的，需要加强统筹、协调配合，更需要建立农村人居环境长效管护机制。

党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，并逐步成为新时代“三农”工作总抓手，促进农业农村优先发展被提到了历史性高度。改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务，中共中央、国务院专门印发《农村人居环境整治三年行动方案》，《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》则进一步明确了以农村垃圾处理、污水治理和村容村貌提升为主攻方向的农村人居环境整治行动。本文基于2018年4月-10月在山东、福建、广东、江苏、江西、重庆等沿海沿江6省（市）农村1048户农民家庭的调查数据来探讨如何在乡村振兴战略进程中如何构建改善农村人居环境长效管控机制。

当前农村居民的人居环境满意度

十八大以来，党中央、国务院坚持把解决好“三农”问题作为工作的重中之重，坚持农业农村优先发展，不断加大强农惠农富农政策力度，把改善农村人居环境作为社会主义新农村建设的重要内容，大力推进农村基础设施建设和城乡基本公共服务均等化，农村人居环境建设取得显著成效。我们也要清醒认识到，2017年我国还有占人口总数41.48%的5.7亿多农民居住55.97万个农村基层组织，农村地区占全国土地总面积的94%以上，农村人居环境状况东部西部、沿海内陆、贫困地区等差异较大，发展还不平衡，“垃圾靠风刮，污水靠蒸发，家里现代化，屋外脏乱差”等问题在一些地区还比较突出，与人民日益增长的美好生活需要还有较大差距。

厕所粪污治理是改善农村人居环境的“里子工程”。习近平总书记强调要坚持不懈推进“厕所革命”，要把“厕所革命”作为乡村振兴战略的一项具体工作来推进，努力补齐影响群众生活品质短板。调查数据显示，沿海沿江乡村厕所革命在厕所模式选择上已经有了较大成效，74%的家庭使用了冲水式厕所，但是仍然还有26%的农户家庭使用农村旱厕，厕所粪污处理及资源化利用还停留在较为传统的阶段，影响人居环境质量提升。

村容村貌整治是改善农村人居环境的“面子工程”。本研究设计了乡村综合发展、产业发展、村容村貌、邻里乡风、乡规民约、村务参与、村两委工作、收入水平等8个指标让受访者评价（打分范围为0-100），基本涵盖了乡村振兴战略的20字总要求。数据分析显示：8项评价指标中，村民对本村村容村貌的评价在所有8项指标中处于靠前的位置，说明经过多年的投入和治理，广大农村村容村貌已经有了较大改善，进而看评价得分，村容村貌的平均得分只有80.11分，离生态宜居要求、离村民期待还有较大差距。生态宜居是乡村振兴战略的关键，良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富，与农民的生产生活息息相关，而调查中农（渔）户普遍反应相对于基础设施，农村环境尚属短板，反应的问题主要包括水域环境污染、生活污水乱放、垃圾乱堆、厕所需改造、饮用水需改善等问题。

进一步就受访者对乡村村容村貌的评价分布进行分析，可以发现，受访者评价打分为20分以下的比例较小，只有3.3%，处于20分-60分区间的比例为15.75%，60分-80分区间的比例为31.84%，80分-100分区间的比例为49.85%。可以看出，乡村村容村貌治理已经具备了一定基础，关于村庄基础设施的评价平均得分为2.15（非常满意为1分，非常不满意为5分）也说明了这一现状。在调查中发现，调查村的道路交通等基础设施80%实现了道路硬化，普遍设立了分类垃圾桶和定点垃圾处理制度，新农村建设以及农村危房改造等工程也较大改善了当地农民的房屋居住水平。

周边环境治理是改善农村人居环境的“升级工程”。建设美丽乡村离不开村子周边环境优美。随着工业化、城镇化持续推进和产业转移进程的不断加快，一些地方和个人把环保不达标、污染严重的工业项目从城市转移到农村，尤其是城市近郊和偏远的农村，加剧了乡村周边环境的恶化。同时，随着新型城镇化和城乡一体化发展，城乡融合程度不断加深，农村与外界的联系不断密切，村子“走出去”和“引进来”都要突破周边环境，乡村周边环境优不优美成为关系村民生态宜居的重要方面。调查数据显示，相比道路交通设施满意度，调查农户对村子周边环境满意度更低，平均得分只有3.11分（非常满意为1分，非常不满意为5分）。

〉一个山东沿海渔村的村民公共活动空间

〉一个江西沿江渔村的村民住房及泥泞的道路

综上分析可知，十八大以来，我国农村人居环境改善明显，为进一步改善农村人民环境奠定了坚实基础。农村居民对住房、道路交通等基本基础设施满意度较高，对乡村周边环境满意度较低，厕所革命还需要持续推进，改善农村人居环境更需要的是实现长期有效管护。改善农村人居环境要全面推进和重点治理相结合，要从农户、村庄层面扩展到周边环境，从“里子工程”、“面子工程”拓展到“升级工程”。

“人居环境治理+”构建农村人居环境长效管护机制

改善农村人居环境是实施乡村振兴战略的一场硬仗，承载着亿万农民的新期待。调查数据显示，受访者认为实施乡村振兴战略最需要进行基础设施建设、加大投资、拓展就业渠道、开展技术培训、打造特色产业、建设乡村干部队伍、吸引人才。基础设施建设在农村居民心中仍然排在最前面，但其他六方面工作也都与改善农村人居环境密切相关。

习近平总书记多次强调，农村环境整治这个事，不管是发达地区还是欠发达地区都要搞，标准可以有高有低，但最起码要给农民一个干净整洁的生活环境。改善农村人居环境是一个系统工程，一分部署、九分落实，牵涉面大、涉及部门多，涵盖农业农村农民生产生活生态方方面面，不是一蹴而就的，需要加强统筹、协调配合，更需要建立农村人居环境长效管护机制。因此，本文在案例研究、实地调研及文献梳理的基础上提出“人居环境治理+”探索农村人居环境长效管护机制，坚持“管护促进发展、发展提升管护”，从主体参与、文化重建、要素投入、业态培育、动力创新、规划引导等角度，构建全方位、立体式农村人居环境长效管护机制。

“人居环境治理+主体参与”。改善农村人居环境是一个系统工程，需要多主体参与，从实践层面看，需要基层党组织、农户共同参与。“人居环境治理+建设基层党组织”，要加强农村基层服务型党组织建设，习总书记强调“基础不牢，地动山摇，农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键”，要发挥基层党组织的统筹、协调、引领作用，把党员集合起来、把群众组织起来、把管护机制明确下来、把发展思路清晰出来，形成改善农村人居环境的基层合力和顶层设计；“人居环境治理+发挥村民主体作用”，要注重发挥农户作为乡村振兴战略的主体作用，明确农户维护村级公共环境主体责任，鼓励成立村级环境监督委员会、环保合作社等农民合作组织，加大新型农民培育力度和卫生习惯宣传力度，让农民真正成为管护农村人居环境的主体力量。

“人居环境治理+文化重建”。习近平总书记指出“文化自信，是更基础、更广泛、更深厚的自信”。改善农村人居环境最根本的目的就是注重延续地域乡土文化，保持传统村落的自然和地域特色。“人居环境治理+传承农村优秀传统文化”，挖掘当地乡村优秀传统文化，恢复和建立村规民约，将环境保护纳入村规民约，充分发挥村规民约的凝聚人心和规范民众中的重要作用，积极申报中国农业文化遗产，切实保护好、传承好当地优秀农耕文化；“人居环境治理+保护传统村落和民居”，开展当地传统民居普查和挂牌保护行动，与发展生态旅游和特色产业相结合，积极申报中国传统村落，争取改善农村人居环境资金，实现保护传统与改善环境的良性互动。

“人居环境治理+要素投入”。改善农村人居环境必须畅通资本、人才、政策等各类要素投入渠道。“人居环境治理+资本投入”，要在现有基础上加大投资力度，充分发挥市场引导资源配置的决定性作用，进一步拓宽人居环境改善资金来源渠道，形成健康持续的赚钱效应，逐渐形成财政保障引导、金融支持倾斜、社会参与为主体的多元投入格局，逐步形成垃圾分类处理、污水治理、周边环境维护的专业化、市场化的运营管护态势，运用市场化手段解决农村人居环境改善初期面临的基础设施建设、装备升级改造、技术前期投入等问题；“人居环境治理+人才引进”，习近平总书记强调人才是第一资源，要通过建立乡村创业基地、乡村科研实验点等方式吸引各方返乡农民工、本村毕业大学生、回乡创业人员、农业科技人员、企业家等人才参与农村人居环境改善与发展，积极走出去加强与农业科研院所联系，尝试建立院士专家工作站，把各种人才留在乡村；“人居环境治理+精准扶贫”，要加强与精准扶贫政策的有效衔接、良性互动，形成政策合力，相互支撑、相互配合，在精准扶贫项目安排、资金分配上向改善农村人居环境倾斜，发挥精准扶贫政策的抓手作用，解决部分农村人居环境改善短缺的资金。

“人居环境治理+业态培育”。发展是第一要务，产业兴旺是实施乡村振兴的关键，也是改善农村人居环境的关键。要实现“管护促进发展，发展提升管护”，就要不断培育乡村发展新业态，增强乡村自身发展能力和改善环境能力。“人居环境治理+特色产业”，要立足当地不断培育特色优势产业，借助资源、环境和政策优势，讲好当地农产品故事，打造特色品牌农产品，培育出小龙虾、大闸蟹等可以有效增加农渔民收入的网红农产品；“人居环境治理+生态旅游”，贯彻绿水青山就是金山银山理念，挖掘自身旅游资源，统一规划整理乡村闲散建设用地、空闲宅基地、空闲房屋进行，盘活农村空闲、低效用地，大力发展生态乡村旅游，不断加深一二三产业融合程度，通过生态旅游带动餐饮娱乐、农产品加工及流通销售等相关产业发展。

“人居环境治理+动力创新”。习近平总书记强调创新是第一动力。机制创新、政策创设也是改善农村人居环境的第一动力。“人居环境治理+机制创新”，要不断进行体制机制创新，逐步建立以村集体经济组织或村民自治组织为主的管护机制，探索实施农村集体产权制度改革，激发乡村各种资源利用效率，探索村集体与市场企业主体的土地、股份等合作方式，妥善解决垃圾处理、污水治理、厕所革命等市场主体供给问题，发挥村集体经济组织在改善农村人居环境方面的主体作用，提高村集体经济组织在管护人居环境上的自我“造血”功能；“人居环境治理+政策创设”，要结合区县村庄实际，以县为单位，统筹开展地方政策创设，创新扶持政策，探索以奖代补、先建后补、以工代赈等多种资金扶持方式，吸进更多资金投入到农村人居环境改善。

“人居环境治理+规划引导”。各地根据区位状况和乡村人居环境情况，以区县为单位，打破村级、乡级行政区域，以集体经济组织为载体，编制县域乡村建设规划，与县乡土地利用总体规划、土地整治规划和村土地利用规划等充分衔接，并实现与主体功能区规划、城乡规划和生态功能区划等“多规合一”，明确乡村发展生态红线，走人居环境改善绿色发展道路。

擘画乡村振兴 “人居环境治理+”做好底色

为切实发挥“人居环境治理+”在农村人居环境中长效管护作用，需要在以下三方面做好保障工作。

加强政策宣传和经验总结。提升改善人居环境政策宣传的针对性和有效性，更加注重农户层面的政策宣传，更加注意乡村留守人口年龄普遍偏大的现实，提升农户对人居环境治理的认知、信心，调动农户参与改善农村人居环境的积极性、主动性，充分发挥农户的主体性；鼓励各地积极探索适合地方特色的农村人居环境改善经验，及时总结先进典型、经验做法，定期召开现场会、交流会，通过“两微一端”加强宣传报道。

加强统筹领导和分步实施。改善农村人居环境改善、建立长效管控机制涉及财政、发改、住房建设、水利、农业农村、环保、交通等诸多部门，各地要在国务院《农村人居环境整治三年行动方案》指引下，成立专门领导小组专门负责，明确各相关部门职责，做好项目落实、资金使用、政策衔接等工作，加强与基层党组织、农户联系，形成合力；统筹好资源资金量力而行，因地制宜、结合实际，逐步推进里子工程、面子工程和升级工程，防止一哄而上和生搬硬套。

加强动态管理和监督检查。贯彻以人民为中心理念，将人民群众满意度作为衡量农村人居环境改善的唯一标准，将农村人居环境整治工作纳入环保督查、海洋督查等行动，设立国家级、省级、市县级农村人居环境评价体系，定期组织督导评估，实行动态管理；加强资金使用检查，杜绝华而不实的形象工程、政绩工程，杜绝侵占、挪用农村人居环境改善资金的违法违纪行为。