乡村振兴背景下关于闲置宅基地整治思考

邱扬 赵艳霞

[摘 要]农村土地作为乡村振兴的突破口，其完善规划利用对乡村振兴发展具有重要意义。然而农村存在大量闲置宅基地现状不仅造成土地资源严重浪费，也成为阻碍乡村振兴发展的一大障碍。农民作为宅基地的直接使用者，其本身受利益因素驱使入城发展和受文化传统思想束缚，造成宅基地闲置状况严重;政府规划管理不力与法律法规局限也成为宅基地流转发展的阻碍。因此，应从农民主体、政府主体、法律层面上共同出发，提高村民公共参与意识和能力、创新规划管理方式、完善顶层设计、制定实施《农村宅基地整治办法条例》，保证宅基地使用功能化多样化，完善整治途径，提高闲置宅基地利用率，促进乡村社会长久发展。

[关键词]乡村振兴;闲置宅基地;闲置宅基地整治

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

1 整治土地资源是乡村振兴战略发展的关键环节

乡村振兴是经济、政治、文化、生态和福祉建设，其核心目的是系统构建人口、土地、产业等多种发展要素的耦合格局，实现乡村的全面复兴。党的十九大报告提出要明确实施乡村振兴战略，把握好产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕二十字方针的科学内涵及内在关系。2017年中央农村工作会议和2018年中央1号文件中也提到，要在统筹推进农村经济、政治、文化、社会、生态和党的建设方面，做出重要决定和全面部署。土地是人类赖以生存和发展的源泉，是人类经济活动和社会活动的主要承载体。1999年，中国实施的《土地管理法》中明确提出国家要鼓励土地整理的观念，将开发土地资源，十分珍惜、合理利用土地工作提上日程。在乡村振兴战略环节中，土地问题是乡村振兴战略的核心和关键，作为协调人地关系的一种手段，土地整治具有重构城乡空间、保障粮食安全、统筹城乡发展、集约利用资源和改善人居环境等多重功能，与乡村振兴的多重目标相契合。实现土地整治，解决土地问题，提高土地利用率也是促进乡村振兴顺利发展的基础。通过对土地制度的深化改革，达成造福农民，提升农村内生动力，促进城乡互动命运共同体实现的目的。

2 农村宅基地闲置状况严重阻碍乡村振兴进程

“房是基础，土地是根。”尤其对于农民来说，土地是他们赖以生存的最根本基础。土地农作物生产收入在农民的收入结构中占据着至关重要的地位。正是由于土地和农业收入的存在，农村劳动力的再生产才能得以顺利、有序和低成本的地进行，为农民带来最基本的生活保障和较为稳定的就业，从而凸显土地的社会稳定功能。农民在土地上建造住宅及其生活附属设施，保证其生活具有稳定性，从而发挥宅基地承载保障功能。

农村宅基地“三权分置”作为推动乡村振兴发展的第二个制度性轮子，其核心内容是在保证农村宅基地所有权不变的前提下，落实所有权、放活使用权、保障农民资格权。农民可以通过将宅基地适当放活，积极探索不同宅基地利用模式，进而达成吸收外来社会投资流入农村、吸引外来人才回乡开发创业、增加农民收入、改善农民生活的目的。只有当人力、资金、社会力量重新集合融入农村社会中，乡村振兴才能获得强大动力，焕发农村盛景。然而就目前而言，农村宅基地闲置情况仍然严重，普遍宅基地空闲面积约达到10%—15%，部分地区农村宅基地闲置率甚至超过50%，农村宅基地布局分散混乱、一户多宅、面积超标等现象普遍，严重拖缓乡村振兴进程。

2.1 农民受利益驱动大量流入城市导致农村宅基地闲置

相对于城市而言，农村起步较晚，各项基础设施和就业机会相对落后，生活水平较为低下，对农民自身素质提高和个人发展较为不利。基于“经济人”假设原理，农户的思考和行为都具有目标化和合理性，试图通过得到物质性补偿来达到经济利益的最大化。这种“趋利”的思想和行为能够在城市中得到延伸和发展。与农村相比，城市具有经济发达性、财富聚集性、人才集中性、居民生活丰富性、功能多樣性等特点，对于农民尤其是年轻人员来说，有更多改善生活和获取利益的可能性。由于农村种地收入与进城打工收入差距过大，也刺激了农户“趋利”观念的产生而选择进城发展，甚至扎根城市，不愿再去“面朝黄土背朝天”地去进行土地耕种。这种农村人口大幅度流入城市发展现状就导致农村宅基地闲置状况严重。

2.2 政府规划管理不到位导致闲置宅基地资源浪费

政府作为顶层设计的先行者，理应做到规划先行和管理到位。然而事实层面则体现出，政府忽略对农村宅基地建设合理规划政策的具体施行。我国仍处于社会主义初级阶段，当前的主要任务仍是发展经济，对农村闲置宅基地的规划管理不是重点，政府视角的偏差就容易造成规划管理的执行力度不够，在一定程度上导致我国部分农村宅基地建设选址较为随意，空间布局不尽合理，造成农村规划不尽人意的局面。国家虽然出台一些关于闲置宅基地的法律法规，但存在可操作性不强、责任主体不明确等弊端。再加上政府对宅基地进行追加管理的投入力度不足，容易出现“雷声大、雨点小”的现象，不能很好地同时顾及空间规划和旧宅改造的科学性和合理性。往往注重整齐划一的建设宅基地的同时，却忽略了对老、旧宅基地的修补改造利用，加剧了宅基地闲置和利用率低下情况的产生。

2.3 法律制度设计局限性导致闲置宅基地流转受限

根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见中》明确规定，严格禁止城镇居民购买农村宅基地，严格禁止为城镇居民在农村购买的住宅和违法建造的住宅办理土地使用证。另外，有关法律法规规定宅基地的转让只限流转于本集体经济组织成员内部，并且不能将宅基地单独转让、宅基地使用权不得抵押等。当地农民有意愿将宅基地使用权进行流转时，迫于政策法规的规定，只能流转给一小部分人，容易造成有意愿得到流转使用的人没有权利获得使用权，无意愿得到流转使用的人空享有使用权利的尴尬局面。虽然已有试点城市进行宅基地抵押等措施改革，但法律法规还未明确规定措施的权威性，不利于农村闲置宅基地的流转放活。

3 闲置宅基地有效整治促进乡村振兴顺利进行

3.1 推进宅基地使用功能化，发展农村经济

“产业兴旺”是乡村振兴战略的经济基础。没有乡村产业的兴旺，乡村振兴发展就成为了空中楼阁。在保证落实粮食生产安全的前提下，着力推进城乡产业的融合发展，大力推动一二三产业的融合。从农村主体来看，乡村本身具有先天优势条件，充分利用农业景观、农业资源和农村环境，发展休闲农业，农民可自主发挥聪明才智和辛勤劳动，对闲置宅基地进行装修翻新，将闲置宅基地发展为形式各样的“农家乐”模式，以低廉价格吸引外来游客参观休息，刺激消费，打破了宅基地与农耕种植分割的传统农业局面，将庭院与住宅有机统一，促进农村经济发展，保障农民向着“生活富裕”稳步行进。

从政府主体来看，应加强公共基础设施建设，可通过整治闲置宅基地，将其开发利用修建乡村图书馆、乡村活动中心，大力发展乡村文化事业，提高农民文化水平和精神素养，促进社会主义新农村建设。

3.2 创新规划管理方式，提高公众参与

政府应采用“因地制宜”方针，注重特色管理，同时要更加注重引导农户进行自主管理，引入公众参与理念，让农民成为治理主体。公众参与理论提出要在保证规划行为更加科学民主，规划决策更能符合实际情况，能够切实体现公众利益需求的前提下，多元主体介入采取一种协调对策和手段。农民作为最能了解乡村面貌的主体，应让农民自己参与到闲置宅基地规划建设当中，积极调动农民积极性和主动性，充分吸收农民建议，了解他们对于闲置宅基地的处置态度和方法，通过农民群体“头脑风暴”方式，培养农民责任意识和参与意识，吸收其意见并加以整理完善，从而形成最优实施方案和解决措施，真正做到“乡风文明”，保证“治理有效”。

3.3 完善顶层设计，促进宅基地流转制度完备化

应当建立健全合理的宅基地流转和分配制度，不应仅仅满足于试点实验，还要将宅基地治理利用的成功经验推广到其他乡村进行借鉴建设，并上升到法律層面，将好处真正以规章条例的形式落实下来。同时，不要仅限于满足同一农村集体经济组织内部进行流转，在经过严格审查后，吸收多方位人员融入流转范围之内，呼应国家以城镇带动乡村发展战略。此外，还应积极探索完善更为成熟的宅基地退出激励补偿机制，对于不同类型的宅基地采用差异化退出补偿标准，做到补偿金额与宅基地退出面积相匹配，探索实施将闲置宅基地兑换新房、闲置宅基地入股分红等模式，尝试有偿使用宅基地制度，建立合理的利益分配机制，对于闲置宅基地开发利用保证村民能获得主要收益。最终，有必要出台成文的《农村宅基地整治办法条例》，切实保证农民权益，提高土地利用率，响应好乡村振兴战略基本要求。

[参考文献]

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