高速公路项目节约集约用地评价研究

贺晓晖

[摘 要]根据高速公路项目节约集约用地存在的问题，结合项目可行性研究阶段数据的可获取性，构建了建设用地预审阶段节约集约用地评价指标体系，并以在建高速公路项目为例，进行实例研究。结果表明：该评价指标体系一定程度上能够量化高速公路项目节约集约用地水平，对于指导建设主体优化项目设计，协助政府部门有效审查项目用地情况具有重要意义。

[关键词]高速公路;建设用地预审;节约集约用地;评价指标体系

[中图分类号]F301.3 [文献标识码]A

交通运输是经济发展的重要基础和先导条件，是社会进步的重要保障和文明标志，近年来，随着我国经济的快速发展，高速公路建设取得了巨大成就，根据《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》，到2020年我国高速公路里程要达到15万公里。但高速公路项目布设一般呈带状分布，建设里程长，途径县（区）、村组较多，占地规模大，尤其占用了很多高质量耕地，导致我国耕地资源急剧减少，甚至危及粮食安全。面对人地矛盾日益突出的现实状况，建设用地节约集约利用成为促进经济发展方式转变和实现可持续发展的必然趋势。中共中央、国务院十分重视构建资源节约型社会和节约集约用地工作，国土资源部先后出台了《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》（国土资发〔2012〕132号）、《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）、《国土资源部办公厅关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（国土资厅发〔2015〕16号）等政策文件，多次提出要强化节约集约用地。

高速公路项目在可行性研究阶段进行线路选址时，重点考虑的是工程地质条件、施工难易程度、经济效益、投资规模等，节约集约用地方面的研究较少。目前我国高速公路项目建设存在用地粗放、耕地保护力度不够、没有充分考虑避让永久基本农田等诸多问题。建设用地预审工作是控制建设用地总量、充分发挥土地供应宏观调控作用的关键，是审批建设用地的第一个环节，也是土地供应的第一道“闸门”。国土部门通过土地预审介入项目建设的前期工作，通过建设用地定额标准衡量项目用地规模是否合理，论证项目建设是否体现了节约集约用地的原则，是否体现了保护耕地和生态环境的原则，但对于项目选址是否节约集约用地缺乏系统的评价标准。

为了提高建设用地的节约集约利用水平，在审批用地的第一个环节控制用地规模显得至关重要。本研究结合已开展的项目实践，通过构建高速公路项目用地预审阶段节约集约用地评价体系，为政府部门有效评价项目节约集约用地水平提供科学依据。

1 数据来源与评价指标的构建

本文依据高速公路项目可行性研究阶段所能获取的数据信息以及影响节约集约用地水平的因素，首先采用特尔斐法确定节约集约用地的评价指标，运用变异系数法确定评价指标权重，然后将评价指标数据采用极值法进行标准化处理，在此基础上，建立高速公路项目节约集约用地综合评价模型。

1.1 评价指标选取

土地节约利用是相对于浪费而言的，指的是尽量减少占用土地，避免造成土地资源的浪费。土地集约利用是相对粗放而言的，指的是在一定面积的土地上，集中投入较多的劳动、资本、技术等，以求获得更多的经济效益。高速公路项目节约集约用地的内涵是在满足项目建设标准的前提下，充分挖掘土地资源潜力，通过增加资金、技术投入，尽可能降低项目占地规模，实现项目用地功效的最大化及经济效益的最大化。影响高速公路项目节约集约用地的因素错综复杂，本文结合已开展的高速公路用地预审项目，以高速公路项目节约集约用地的内涵为基础，结合指标选取的原则以及项目可行性研究阶段数据的可获取性，并咨询土地资源行业相关专家，从项目用地结构、项目功能水平、项目效益水平三个方面选取了12个评价指标（见表1）。

1.2 评价指标权重确定

目前权重的确定方法主要有主观赋权法、客观赋权法以及主客观综合赋权法。主观赋权法指的是专家依据自己的经验对评价指標赋权重，结果具有较强的主观性，其应用具有局限性。常用的方法有层次分析法、专家调查法等。

客观赋权法主要是根据评价指标原始数据之间的关系通过一定的数学方法确定权重，其结果不赖于人的主观意向，具有较强的数学理论依据。常用的方法有熵权法、变异系数法、方差法等，最具代表性的是变异系数法，具有较强的适用性。本文选择变异系数法确定指标权重。

（1）计算评价指标的变异系数

变异系数是衡量各项指标值差异程度的统计量。由于选取指标的单位量纲不同，无法直接对其差异程度进行比较。通过计算变异系数消除选取指标之间单位量纲的影响，从而衡量各项指标值之间的差异程度。变异系数计算公式如下：

Vi表示第i项指标的变异系数，即标准差系数;表示第i项指标的标准差;表示第i项指标的平均数。

（2）计算评价指标的权重

依据各项指标变异系数，指标权重计算公式如下：

1.3 数据标准化处理

由于选取指标的单位量纲均不相同，无法直接对各指标值进行简单的加权求和计算，需要对原始指标数据进行标准化处理，本文采用极值法对各个原始指标值进行标准化处理。

当指标值越大，对节约集约用地越有利时，即为正向指标时，计算公式如下：

当指标值越小，对节约集约用地越有利时，即为负向指标时，计算公式如下：

公式中，wi表示第i项指标标准化后的数值，xi表示第i项指标原始数值，max（xi）和min（xi）表示第i项指标最大值和最小值。

1.4 综合评价结果测算

根据各个指标的评价值及权重综合计算评价结果，计算公式如下：

公式中，F表示综合评价值，pi表示第i个指标的权重，wi表示第i个指标的评价值，n表示指标个数。综合评价值的大小反映项目节约集约用地水平，评价值越大，表示用地节约集约水平越高，反之，表示用地节约集约水平越低。

2 高速公路项目节约集约用地评价指标体系的实例分析

本文以某在建高速公路项目为例，对构建的高速公路项目节约集约用地评价指标体系进行实例研究。根据高速公路项目节约集约用地的内涵可知，项目用地总规模、单位里程占地面积、项目占用耕地与用地总规模的比例、项目占用基本农田与用地总规模的比例、项目用地总规模与标准用地面积的比例、路基段长度比例、耕地细碎化度为负向指标;隧道段长度比例、桥梁段长度比例、与其他公路项目的连接数、单位面积投资额、年平均日交通量为正向指标。该项目全线初步拟定了A方案和B方案两种方案进行比较，根据两种方案节约集约用地评价指标原始数据，通过公式1、公式2、公式3、公式4计算并分析，该项目两个路线选址方案节约集约用地评价结果见表2。

根据高速公路项目节约集约用地评价方法，评价结果介于0-1之间，指数越高，节约集约用地水平越高，相反，节约集约用地水平越低。由表2可知，A方案相对于B方案节约集约用地水平较高。主要原因是A方案桥隧比例较高，占地面积、占用耕地面积、占用永久基本农田面积均低于B方案，且其年平均日交通量大于B方案。但A方案的节约集约用地水平仅为0.6072，属于低度节约集约用地，土地利用效率仍有提升的空间。根据影响节约集约用地水平的因素，建设主体可从下面几个方面优化线路设计，促进项目节约集约用地。

（1）优化线路设计方案，减少占地。通过增加桥梁工程、隧道工程等各种技术手段优化方案，尽量减少压占永久基本农田。路基设计上，合理减少路基填挖高度，在地形条件容许的条件下，尽量采用低填浅挖，以减少用地。立交及沿线设施设计上，在满足技术标准和服务水平要求的前提下，互通式立交型式尽量紧凑，减小互通立交规模;收费站、管理中心、养护工区等施工场地设在互通立交占地区内，减少压占永久基本农田。

（2）尽量避免占用耕地和永久基本农田。确需占用时，项目建设多修建排水沟，尽量减少对周边的耕地和永久基本农田的影响。同时，对占用的耕地和永久基本农田有效土壤层予以剥离，采取有利措施将表层土妥善保存，减少有机质等的流失，用于新的开发整理项目表层土的覆盖，保证补充耕地质量不降低。

（3）线路设计尽可能通过低等级的连接线增加与沿线其他公路的连接，从而促进沿线区域的经济发展，增加项目用地的功能效应，提高项目的经济效益，促进建设用地的节约集约利用。

3 结论与建议

本文根据高速公路项目节约集约用地存在的问题，构建了一套建设用地预审阶段节约集约用地评价体系，并结合已开展的项目进行了实例研究。研究結果表明，本文构建节约集约用地评价指标体系在高速公路项目可行性研究阶段，一定程度上能够量化项目节约集约用地水平，对于指导建设主体优化项目设计，促进项目节约集约用地，协助政府部门有效审查项目用地情况具有重要意义。

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