国家公园体制下“绿色政绩”导向机制研究

方伟春

摘  要：“绿色政绩”导向机制的构建是贯彻绿色发展理念，探索建立国家公园体制的有力保障。作为国家公园体制试点区之一，钱江源头开化县充分运用先行先试政策，积极构建和完善“绿色政绩”考核体系，充分发挥政绩考核“指挥棒”作用，但也存在不同程度的缺失和不足。为进一步突显政绩考核的“标准尺”作用，亟需构建和完善国家公园体制下“绿色政绩”导向机制，该文从考核指标、内容、方式、结果运用等方面作了进一步的探索和研究。

关键词：国家公园体制;绿色发展;绿色政绩;导向机制

中图分类号 TU986文献标识码 A文章编号 1007-7731（2019）01-0001-05

“政绩”是阶级社会固有的一种政治现象，是指领导干部合理运用人民赋予的权力，在相应任期内履行相关职责所取得的工作成绩和绩效，是领导干部德才素质的综合反映。政绩是从政之绩，施政之绩。领导干部对如何履行职责去追求何种政绩的根本认识及态度构成了“政绩观”，这是领导干部干事创业的“指挥棒”，对领导干部如何从政、如何施政起着导向、鞭策和激励作用。

绿色政绩观是适应生态文明和绿色发展要求的科学、全面的政绩观，为领导干部的“政绩观”注入了新的内容。它既要看GDP，但又不唯看GDP。GDP快速增长是政绩，生态保护和建设也是政绩。它以生态文明为价值取向，以生态价值优先、整体利益最大化、未来利益至上为原则，以经济增长、社会公平和改善环境质量为目标，将保护生态环境、实现绿色发展、构建和谐社会的内容纳入到政绩考核体系当中，从而实现生态、经济、社会，全面、协调、可持续发展的一种全新政绩理念。其主要核心要义涵盖2个方面：一方面要认识到绿色发展既是经济问题又是政治任务，各级领导干部要从政治的高度领悟绿色发展的战略意义，把推动绿色发展作为一项重要的政治责任和使命;另一方面要认识到绿色发展不仅关乎现实更关乎未来，各级领导干部要从中华民族历史发展的高度领悟绿色发展理念，把推动绿色发展作为一项重要的历史责任和使命。

1 探索建立国家公园体制亟需构建“绿色政绩”导向机制

1.1 绿色发展理念是构建国家公园体制的内在要求 国家公园体制是生态文明建设的重要载体和主要抓手，是一种能够合理处理生态环境保护与资源开发利用关系的行之有效的保护和管理模式，是破解自然保护与发展难题，实现人与自然和谐的重要实践。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“建立国家公园体制试点”，为建立符合中国国情的国家公园体制提供经验样本和具体方案。

绿色发展是生态文明的应有意义和本质要求。绿色发展作为一种新的发展模式，其主要内容和途径就是把经济活动过程和结果“绿色化”、“生态化”，从而实现经济发展、社会进步、人与自然互利共生。可以说绿色发展是建设生态文明的重要路径，是体现生态文明理念的具体探索和实践。

因此，构建国家公园体制，是贯彻绿色发展理念的重要举措。以生态文明制度为基础的国家公园体制试点成功了，就标志着绿色发展在最有价值的区域得以先行实现。

1.2 “绿色政绩”导向是国家公园体制试点的有力保障 国家公园是受到世界各国普遍采用的生态保护模式，是破解自然保护与发展难题，实现人与自然和谐的成功实践。目前我国国家公园体制建设仍处于起步阶段，鼓励各地积极开展自主探索，绿色发展的理念也已成为各地公园体制试点的准则。而“绿色政绩”导向机制对在国家公园体制探索中起着先导、表率作用的领导干部的思想与行为起着“指挥棒”的作用。一方面，“绿色政绩”导向机制对领导干部带头践行绿色发展理念起着“把关定向”的政治保证。“绿色政绩”导向机制是建立在全面准确理解和把握绿色发展理念基础上的，是建立在正确的政绩观基础之上的。建立“绿色政绩”导向机制，能促使领导干部形成一种政治自觉，沿着绿色发展的方向和路径前进，能促使领导干部的执政行为体现时代性、把握规律性、富于创造性。另一方面，“绿色政绩”导向机制对领导干部践行绿色发展产生强大的激励与约束力量。制度、体制、机制建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。在不断探索和总结实践经验基础上形成符合绿色发展理念要求的政绩导向机制，制约和规范着领导干部的思想观念和从政行为，促使领导干部在探索国家公园体制过程中担负起绿色发展的职责和使命。

2 开化县构建“绿色政绩”导向机制的探索与实践

2.1 “绿色政绩”导向提出的背景 党的十八大提出了“五位一体”战略总布局，涉及政治、经济、文化、社会、生态文明等各个领域。“五位一体”总布局科学回答了“实现什么样的发展、怎样发展”这一重大战略问题。为实现经济社会的可持续发展，十八届五中全会明确了绿色发展这一主题。当今中国，绿色发展理念已经深入人心，保护生态环境的认识高度、政策力度、实践深度不断提高，也取得显著成绩。而对领导干部“绿色政绩”考核体系的构建，直接关系着践行绿色发展的路径选择，决定着领导干部的思想和行为是否符合经济、社会发展。为顺应绿色发展要求，国家相继出台了《生态文明建设目标评价考核办法》、《绿色发展指标体系》、《生态文明建设考核目标体系》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等一系列法律法规，旨在促进领导干部尊重自然、保护自然的生态文明理念，对于破坏生态环境、违背科学发展要求的，将一律实行责任追究制，这无疑为推动领导干部树立“绿色发展”理念装上了“指南针”，念起了“紧箍咒”。

开化县地处钱江源头，生物资源丰富，是国家重点生态功能区、华东地区重要生态屏障，担负着生态环境保护和经济社会发展的双重重任。开化县长期致力于生态文明建设的探索与实践工作，努力践行“绿水青山就是金山银山”的理念，走出了一条绿色发展道路。1997年在全国率先提出“生态立县”发展战略，2010年成功创建 “国家级生态县”，2013年开始打造“国家公园”，2015年6月被国家发展委确立为国家公园体制试点区之一。随后，浙江省、衢州市及开化县相关部门积极开展相关工作，为国家公园体制试点区试点工作的开展创造条件。2016年6月《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案（2015—2017年）》批復通过，《开化钱江源国家公园体制试点区总体规划（2016—2025）》编制完成。

2.2 “绿色政绩”导向的实践 “绿水青山就是金山银山”，这既是发展的“指南针”，更是保护的“军令状”。在绿色发展理念的指引下，开化县正确处理经济发展和生态保护的关系，努力实现两者的互促共赢。随着生态文明理念的深入人心和国家公园建设的顺利开展，2013年底，衢州市委、市政府单独调整对开化县的考核办法，“不考GDP和工业总产值”，新增加了“水环境质量”、“空气环境质量”、“生态环境指数状况”等考核内容。开化县也随之对相应体制机制进行了改革创新，为“绿色政绩”导向机制的构建与完善奠定了基础。

2.2.1 划好生态保护红线 把全县域2236km2的50.81%划分为生态保护空间，41.12%划分为农业生产空间，8.07%划分为城镇发展空间，使该发展的地方高强度发展，该保护的地方高标准保护，用较大面积保护生态，提供更多的生态产品，用较少面积集聚产业和人口，努力将发展对生态环境造成的影响降到最低。

2.2.2 构建扁平高效体制 按功能定位调整优化乡镇行政区划、实现“政区合一” 原来的19个乡镇、园区经过行政区划调整后只保留了14个乡镇。机构总数也进行了精简，从原来的63个减少到37个，构建了以“大发改、大经贸、大文旅、大卫生、大市场、大执法”为重点的大部制运行体系。建立了与重点生态功能区相适应、扁平高效的国家公园行政管理体制。

2.2.3 牢固生态保护导向 认真实施省委、省政府出台的与污染物排放总量挂钩的财政收费制度，与出境水水质、森林质量挂钩的财政奖惩制度，建立生态保护优先的发展目标、项目计划、政策措施。

2.2.4 建立分類考核机制 根据国家公园体制试点要求和主体功能区定位差异，变“统一考试”为“分类考试”，以构建“创业创新的经济生态、宜居健康的自然生态、法治诚信的社会生态、风清气正的政治生态”为目标，突出绿色发展要求，发挥考核的导向和激励作用，并对乡镇、部门按功能定位实行个性化、差异化考核，将“绿色政绩”作为领导班子建设、综合争先评优和干部的选拔任用、教育培训、监督管理的重要依据，探索建立“绿色政绩”考核导向机制。

2.3 “绿色政绩”导向的局限性 为适应国家公园体制试点建设，开化县对政绩考核制度体系进行了创新改革，其指标体系的设定经过了从较单一到相对综合、从注重经济建设指标到注重生态建设的过程。并相继出台了《开化国家公园山水林田河管理办法》、《开化县生态环境损害责任追究办法（试行）》等一系列规章制度，从政策导向和考核导向坚定领导干部绿色发展决心和信心。但从近几年对14个乡镇和芹阳办事处、工业园区的考核指标设计和考核结果情况（详见表1～3）来看，现行的“绿色政绩”考核体系还存在一些不足之处，政绩考核 的“标准尺”作用还没有充分显现。

从表1～3的数据来看，“绿色政绩”考核指标有几个鲜明的特征：一是生态指标总赋分较高，但得分占比不高;二是从考核结果上看，生态指标得分均低于总赋分，且同方阵的乡镇得分差距不大;而经济管理指标得分均高于总赋分，同方阵的乡镇得分差距较大;三是经济管理综合类指标得分基本上都超过生态指标类得分，2015年、2016年基本上是2倍以上。总体上说，生态指标得分对考核结果总体影响不大，经济管理综合类指标得分对考核结果排名起到决定性作用。

从表1～3中可以看出“绿色政绩”考核机制的几个明显不足：一是“绿色政绩”考核指标权重缺失。虽然实施“绿色政绩”考核，但在全部的考核指标中，生态保护、绿色发展的指标与经济发展、社会发展等指标相比较，其得分占比的权重较低，生态指标得分占比的权重缺失使得其对考核结果重要性或决定性的作用弱化，生态指标在实际政绩考核工作中“导向”作用不明显，这就导致乡镇、部门对生态保护绿色发展工作的认识淡化、地位弱化、行动要求减化，不能凸显绿色发展理念。二是“绿色政绩”考核办法内容单一。由于生态保护、绿色发展的考核指标与其他考核项目有很大的区别，主要体现在生态环境的生命周期性、涉及的主体多样性、环境的自然性和其他领域关联性大等方面。因此干部“绿色政绩”考核应该对生态项目和工作进行考核内容、方式的科学设定，以使考核更加客观和准确。但现行的考核办法单一，内容主要涉及生态环境保护完成情况的考核，对生态环境保护绿色发展的质量和效果未作出具体的要求，这样导致很难体现生态环境建设的实际效果。三是“绿色政绩”考核结果运用不足。“绿色政绩”考核结果运用主要体现在对领导干部评价和使用等激励措施上。但目前对各级领导干部的评价和使用主要还是停留在完成经济和社会发展指标上。这样就很容易诱发领导干部工作的短期行为，导致显性政绩行为如经济指标的完成等人人抢着干，类似生态环境保护和绿色发展等呈现隐形工作没有人愿意去干的现象。这样情况的形成主要是领导干部普遍认为经济指标更容易获得上级的认可和接受，这样的认识也正是由于“绿色政绩”考核结果运用不足所直接产生的。

3 进一步构建和完善国家公园体制下“绿色政绩”导向机制的思路

开化县作为国家公园体制试点区，应充分用好、用活先行先试政策，在构建和完善“绿色政绩”导向机制进程中进行大胆地改革与创新，用绿色发展理念确定考核内涵，更好地发挥“绿色政绩”考核的导向和激励作用，更加有效地激发领导干部干事创业、争先进位的积极性和创造性，全面推进“钱江源国家公园”、钱江源头“大花园”建设，让“好地方”更加出彩。

3.1 科学设定“绿色政绩”考核目标 考核目标具有鲜明的导向性。科学合理设置约束性指标，解决好绿色发展“考什么”的问题，才能使“绿色政绩”考核有的放矢，切实发挥考核评价对绿色发展的导向、激励和促进作用。要突出三大导向：一是生态保护导向。加大资源消耗、环境损毁、生态效益等指标的考核权重，增加“水环境质量”、“空气环境质量”、“生态环境指数状况”、“森林抚育”、“生态公益林扩面”等考核内容，实行生态环境考核“一票否决”。二是保障民生导向。加大对社会事业、平安创建、群众增收等民生指标的考核内容，尤其是要把“居民收入”增幅和全面消除低收入农户作为硬性指标，帮助基层解决实际问题和困难。三是绿色发展导向。把培育绿色生态文化作为重要支撑，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持把节约优先、保护优先、自然恢复作为基本方针，把绿色发展、循环发展、低碳发展作为“绿色政绩”考核导向。将重大生态建设项目工作实行单例考核和加分上不封顶，重大生态项目和生态建设重点工作年度任务具体化、指标化，选派年轻干部、优秀干部到重大生态建设项目一线练兵和优先提拔任用。同时将乡镇、部门绿色发展考项提高到70%以上，指挥乡镇、部门推进绿色发展。

3.2 统筹制定“绿色政绩”考核办法 针对绿色发展隐性、连续性、差异性等特点，有效拓展考核手段，进一步考准、考实“绿色政绩”。

3.2.1 实行分类考核 按照绿色发展要求，根据国家公园体制试点工作的实际，针对各乡镇、部门不同的职责定位、区域特色、资源禀赋、经济基础等划分成不同方阵，乡镇可划分为经济型、复合型、生态型方阵;机关部门应按照党群部门、经济部门、社会管理部门、垂管及经营性单位划分方阵，真正使乡镇、部门从“统一考试”变成“分类考试”。

3.2.2 细化指标设置 考核方阵在具体考核内容和分值权重设置上要不尽相同并能进一步细化。在指标体系设计上，根据地域特色、资源禀赋设置各有侧重、各有特色的个性化考核指标，不仅不同方阵考核内容、分值要有所差别，同一方阵相同考项的分值也应有所不同，既要体现考核的科学性，又能使考核的个性化、差异化得到充分体现，从而增强“绿色政績”考核的针对性和实效性。

3.2.3 强化督查考评 构建大督查机制，围绕政治、经济、文化、社会、生态、党建“报表”和重大决策部署，组建重点工作督查组，通过集中督查和日常督查相结合，形成督促与检查、督办与问责、督查与考核、考核与用人相结合的完整链条。探索推行领导干部自然资源资产离任审计制和生态环境损害责任终身追究制，从严落实环境保护“党政同责”和“一岗双责”，给领导干部带上保护资源环境的“紧箍咒”。

3.3 严格用好“绿色政绩”考核结果 运用好考核结果是构建、完善“绿色政绩”导向机制的重要组成部分和考核工作生命力所在。干部考核的积极作用主要体现在对考核结果的运用上。

3.3.1 及时通报考核结果 要将考核结果定期在报纸、电视、网站等媒体公布。对乡镇、部门在推进治水造景、治违拆违、绿化美化等中心工作进行排名通报，对排名末位的乡镇、部门主要领导要进行约谈，对工作完成出色的乡镇、部门进行宣传、表彰，进一步营造比学赶超的良好氛围。

3.3.2 作为干部使用的依据 要把“绿色政绩”考核结果与干部使用提拔紧密挂钩，建立以实干实绩为导向的正面激励机制和负面约束机制。对在绿色发展工作中表现出色、贡献突出的优秀干部在管理使用方面坚持“三优先”，即：表彰嘉奖的优先考虑;充实调整后备干部时优先选择;选拔任用干部时优先使用。努力形成重实绩、重一线、重公认的用人导向;对存在“不能为、不想为、不敢为”等问题的，及时予以调整，不但不能提拔重用，还要给予降、免职处分。

3.3.3 从严兑现考核奖励 对年度“绿色政绩”考核名次靠前的乡镇、部门予以通报表扬，对在国家公园建设中实绩突出的单位主要领导年度考核可直接确定为优秀等次，单位干部考核优秀等次比例应大幅度提高，对完成生态环境考核不力的领导班子予以“一票否决”，有效地激励、激发领导干部推进绿色发展的积极性和主动性。

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