人民监督员制度应退出司法舞台吗

陈卫东

【关键词】人民监督员制度 国家监察体制改革 检察机关 【中图分类号】D926 【文献标识码】A

经过过多年的改革探索，人民监督员制度不断发展完善，其科学性和公信力不断提升，重大意义和实施成效多次得到中央认可。但是，随着国家监察体制改革和“捕诉合一”内设机构调整的推行，人民监督员制度在检察工作中的运行面临新的重大挑战，需要我们从理论和实务层面作出积极回应。

国家监察体制改革对人民监督员制度的影响

从人民监督员制度设立的初衷来看，其根本目的在于回应“谁来监督检察机关”以及“自侦自捕自诉的检察工作模式是否具备正当性”的社会质疑，以引入外部制约机制的方式来强化对于检察机关自侦案件的监督，以此来实现化解检察机关内部风险和外部压力的效果。但是，随着国家监察体制改革的推进，自侦案件诉讼格局发生重大变化，原来由检察机关行使的职务犯罪侦查职能已在绝大程度上转移至监察机关，据此，人民监督员制度失去了主要工作基础。新的改革形势下，原本立足于自侦案件监督工作的人民监督员制度徘徊在“十字路口”，引发了关于该制度应否继续保留、是否予以划转及如何进行调整的讨论。

推进国家监察体制改革的过程中，有关人民监督员制度改革方案的讨论意见主要有三种：一是随着检察机关职务犯罪侦查职能的转隶，人民监督员制度已完成历史使命，应当及时退出司法舞台;二是应当将检察机关中的人民监督员制度并入国家监察委员会，并维持或者扩展现有人民监督员制度的监督范围;三是继续维持检察机关的人民监督员制度，并将其监督范围予以重新调整。笔者认为，第三种方式更加符合实践需求和监督规律，并具有较强的可行性。

人民监督员制度应成为“捕诉合一”模式的配套措施

除了国家监察体制改革外，检察机关“捕诉合一”的内设机构调整也对检察权的运行机制带来强烈冲击，并引发社会各界对于该模式是否契合法治社会建设这一宏大时代命题的深度关切。一般认为，所谓“捕诉合一”模式，是指由检察机关的员额检察官或办案组织对于本院管辖的刑事案件予以全面负责，并集中行使该案的审查批捕职能和公诉职能。

外界对于该种内设机构改革的看法在其推行之初就存在很大分歧，利弊之辩此起彼伏。支持“捕诉合一”的主要理由：一是有助于提高办案效率，解决实际办案过程中“案多人少”的现实问题。二是有助于强化侦查监督，并为公诉部门引导侦查取证提供便利。不可否认，以上理由具有一定的合理性，但反而言之，“捕诉合一”所带来的切实问题也是不容忽视的，其中最为重要的一点就是其对于检察机关内部权力分离与制约功能的舍弃。“绝对的权力导致绝对的腐败”，为了防止权力滥用，法治发展的过程必然伴随权力的分化与制约。现代刑事诉讼区别于传统纠问式诉讼的关键之处就在于其产生了专门的国家公诉人制度，它使得之前由法官集中行使的权力被一分为二：检察官行使控诉权，而法官保留审判权，彼此间相互制约。其中，公诉权和侦查权统属控诉权，承载着代表国家打击犯罪的刑事追诉价值，但其只能发起而不能决定重大诉讼事项;对于包括涉及公民重大利益的诉讼事项的审查决定权属于司法权范畴，应遵循法官保留原则。

基于特殊的历史原因和法治发展路径，中国的检察权同时复合了司法权和行政权，分别以审查批捕权和公诉权为代表。在不同主体间的外部制约机制缺失的情况下，检察系统内部针对两种权力分设两个职能部门，以形成检察系统内部的合理制约。但“捕诉合一”模式的推行使得刑事检察权仅有的内部制约机制也荡然无存，职能的混同导致权力的同质化，负责审查批捕工作的检察官的中立性必然遭受侵蚀。

据此，有必要将人民监督员制度作为“捕诉合一”办案模式的配套措施予以重点建设，通过引入外部力量的方式来弥补监督漏洞，这有助于检察机关内设机构调整的顺利推行，也有助于实现对审查批捕和起诉工作的有效外部监督。此外，作为保证公民有序参与司法的重要途径，人民监督员制度在很大程度上扮演了化解司法系统内部风险及缓和外部压力的角色。正如该制度诞生之初有力地消解了“将检察机关自侦权剥离出去”的社会呼声，如果加以重视和调整，其在当前形势下亦有可能承担起缓和“将检察机关批捕权划转至法院”的舆论压力。

新形势下人民监督员制度的发展方向

经过多年的探索与完善，人民监督员制度已初步完成体系化建设，设立了相应的工作机构，配备了专门的工作人员，形成了贯彻四级检察机关的工作条线，并在检察机关统一业务应用系统中运行。可以说，该制度已取得良好的工作基础，具备了新形势下予以调整并继续发展的基本条件。

监督案件范围的调整。司法责任制的改革赋予了检察官更大的自由裁量权，这必然给检察权运行带来新的廉政风险。公民的外部监督可以对该种裁量权形成良好制约，代表公共利益来对不当裁量予以否定评价并提出纠正意见，这正是人民监督员制度的功能之所在。笔者认为，“滥用裁量权的危险不仅仅存在于职务犯罪案件中，普通刑事案件更有这样的危险。出于对公共利益的平等保护，人民监督员的监督范围理应扩展至普通刑事案件”。此外，民事、行政公益诉讼案件亦涉及检察事项的自由裁量问题，需要一并予以拓展、吸收。从案件范围调整的需要来看，监察体制改革的新形势实际上为人民监督员制度拓展新的发展空间提供了良好的机遇，有可能推动该制度以更为强大的生命力融入中国的司法實践。

监督事项范围的调整。国家监察体制改革后，原来的“11种监督事项”已不符合实际工作的需要，应予以重新调整。在将监督的案件范围拓展至普通刑事案件的基础上，具体监督事项范围的设定应当重点围绕批捕和起诉两项职能予以考量，原因是：其一，起诉是检察机关的核心职能，起诉适当与否是关乎公民权利的重大诉讼事项，理应受到有效的外部制约，美国大陪审团及日本检察审查会均是为制约起诉裁量权而设置的。其二，不同于域外法治国家对于审前羁押设置了严格的司法审查程序，中国的审查批捕权由作为控诉方的检察机关行使一直饱受质疑，有必要重点监督。其三，对于“捕诉合一”模式下逮捕与起诉工作的质效需要引入外部评价。其四，相关统计表明，人民监督员对于拟撤销案件和拟不起诉案件的监督占到“11种情形”的绝大部分，其他情形的适用率极低。

启动条件的调整。案件范围的扩展必然导致监督对象的“海量化”增长，这将是员额制改革背景下的检察系统难以承载的重任。因此，有必要在启动条件的设置上对进入监督程序的案件数量予以合理限缩。例如，可将基础条件限定为案情重大、疑难、复杂或者社会影响大、舆论关注度高，对于不服批捕决定的依申请启动监督，对于检察机关决定不起诉的案件依程序自行启动监督。具体条件的设定则需要综合考虑多方面的因素予以研析、判断。

责编/肖晗题 美编/史航