“房住不炒”定位下的住房发展规划

■ 王艳飞

“房住不炒”定位是住房发展规划的指导思想和重要原则。住房发展规划要以本地居住需求为主确定住房供应规模和时序，以解决突出问题为导向确定住房发展重点任务，以统筹土地、财税、金融及监管措施保障住房有序供应和任务落实。同时以地方发展为引领，因城编制住房发展规划。

住房发展规划是指导城镇住房中长期发展的重要依据，一些发达国家编制了战略性或计划性的住房发展规划。如日本1966 年以来编制了八轮全国范围的住房建设规划；为提高住房品质及应对老龄化和低生育率的挑战，2006 年开始编制十年期的《居住生活基本计划》。面对我国部分地区住房供应结构不合理、价格上涨过快问题，2006 年国务院将编制和落实住房发展规划作为调控房地产市场的重要抓手。此后各地编制了多轮住房规划，对保障和支持居民住房发挥了重要作用，但受经济增长、地方财政、规划执行等多重因素影响，住房规划的落实效果仍待增强。住房和城乡建设部2018 年建房〔2018〕49 号要求各城市科学编制住房发展规划。党的十九大报告提出，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。“房住不炒”是新时代背景下房地产业高质量发展的新要求，也是指导我国住房工作的基本原则。本文论述“房住不炒”定位要求下，住房发展规划编制的要点，以期为各地住房发展提供借鉴。

一、以本地需求确定住房供应规模和时序

住房发展规划首先要合理确定住房和用地供应规模、结构、时序，供应规模和结构的确定离不开对需求的科学测算和类型分析。本地需求大致包括新增城镇居民需求、城镇居民改善性需求、拆迁安置需求、引进人才需求。由于住房具有居住和金融双重属性，住房需求除本地需求外，也存在一定比例的投资投机性需求。投资投机性需求旺盛会占用大量住房资源，引起住房需求出现短时期、阶段性的大起大落，既不利于房地产市场稳定和住房资源的高效利用，也使住房供给规模难以依需求情况合理确定。“房住不炒”定位要求住房回归居住属性，抑制投机炒作，将有助于稳定住房需求规模，引导住房供给体系。在“房住不炒”定位下，住房发展规划才可以基于本地基本性、改善性需求进行科学估算，参考商品住房销售规模趋势外推法、多因素回归法确定的供给规模，合理确定未来住房供应规模。并结合当前商品住房库存情况和市场环境，科学制定新增住房年度供应计划。此外，住房供应规模也需考虑城镇居民实际可支付能力、住房需求类型、住房供应区位等因素，来确定租赁和购买、保障和市场等不同类型住房的供应规模。

二、以问题导向确定住房发展主要任务

20 世纪末住房制度改革和住房市场发展以来，我国城镇居民居住条件极大改善，2016 年全国城镇人均住房建筑面积达到36.6 平方米，户均超过一套房。但经济发展、人口流动的地区差异及房价过快上涨等因素的影响，住房发展依然存在不平衡不充分性，如新市民住房压力提升、租赁住房市场发展滞后、居住品质仍待提高、房地产金融风险加大等。住房发展规划需要根据存在的突出问题为导向确定主要任务。

以支持中低收入群体为重点创新住房供给体系。我国通过经济适用住房、限价房、公共租赁住房、棚户区改造等保障性安居工程，解决了大量城镇中低收入群体住房问题，但供给体系并不稳定，城镇“夹心层”住房问题仍然存在。创新新时代住房供给体系，要支持中低收入群体为重点，形成衔接住房保障与住房市场体系的供给方案，基本形成租购并举、适应不同收入水平居民家庭支付能力的住房供应体系并保持稳定，形成由公共租赁住房、共有产权住房、可租可售市场商品房为主的住房供应体系。实践中，一些城市为推动经济增长和产业升级，加大人才引进力度，通过建设人才公寓解决人才住房问题，住房供应应强化居住功能属性，严格租赁或购买的准入、管理及退出规定。

以民生优先进一步补足住房保障短板。住房发展要强化政府兜底保障，公共租赁住房仍需进一步扩大公共租赁住房覆盖面，将城镇新就业人员、外来务工人员纳入公共租赁住房保障范围，放宽收入标准和资产审核条件。创新实物配租和货币补贴保障方式，住房供应充足、闲置率高的城市，加大货币化补贴力度，通过市场租赁解决住房问题。除了租赁保障外，以住房居住功能为引导，特大超大城市积极探索面向引进人才、城镇中低收入住房困难家庭、新就业职工等群体的共有产权住房。另外，稳步推进棚户区改造，严格审核棚户区改造对象，优先改造房屋危旧、居住环境差、配套设施不完善城镇及工矿棚户区，因地制宜调整棚改货币化安置比例。

以支持住房租赁市场发展补足市场短板。新市民调研发现，新就业人员、外来务工人员居住环境较差，租赁住房比重较高，购房比重明显低于城镇户籍家庭。以新市民为重点支持住房租赁市场发展，依据人口流入规模、租赁需求状况确定住房租赁市场发展主要任务。增加租赁房源要优先盘活存量住房资源，通过税收减免鼓励个人出租闲置住房，鼓励房地产开发企业持有部分房源用于租赁。在人口流入规模大、租赁需求旺盛的城市，试点集体建设用地上建设租赁住房。引导国有企业和社会资本参与租赁住房建设和运营管理，支持规模化、专业化的住房租赁机构发展；规范中介机构居间服务，提高住房租赁行业服务水平。同时，要进一步完善住房租赁法律法规，明确租赁双方权责，逐步落实租户在义务教育、基本医疗、社会保障等方面的权利。

以高质量发展为引导提升居住品质。我国住房发展逐步由高速增长转向高质量发展，要求以品质为核心提高住房供给效率，住房供给要重视绿色环保、智慧智能、配套完善和服务提升。这需结合城市功能和发展方向，有序推进城市有机更新和老旧小区综合改造，活化利用旧有建筑；严格新建住宅质量标准，同步规划、建设、设计、验收配套设施；提高建筑节能设计标准执行率，推进既有建筑节能改造；完善主管部门、街道委员会、业委会共同参与的小区管理体系，提高物业管理服务质量和社区治理能力等。

三、以综合施策保障住房有序供应和任务落实

住房发展涉及经济增长、城镇建设、空间利用各个方面。住房发展规划需加强对需求的引导，也需要强化对规划、土地、税收、财政等方面的综合配置，特别是建立住房和土地联动机制、加强财税的保障和支持、优化住房信贷政策、健全住房市场监管体系，从而更好发挥政府保障和市场主体作用。

建立住房和土地联动机制。稳房价、稳地价、稳预期是“房住不炒”的内在要求，需要建立住房和土地供应价格、规模的联动机制。在现行土地招拍挂出让方式下，改进商品住宅用地供应方式，探索多种综合竞价方式，形成房价地价联动机制，防止地价推涨房价。建立住宅用地和新开工面积的供应规模管控机制，充分考虑土地供应到形成住房供应周期，以城镇常住人口家庭住房需求规模为引导，稳定住宅用地供应和新开工面积规模，及时公开市场信息，稳定市场预期，避免住宅用地供应大起大落，增大住房库存。

加强财税政策的支持和保障。财税政策是发挥政府住房保障、支持和引导作用的重要工具。以改善民生为导向，加大对公共租赁住房建设、棚户区改造、老旧小区改造、节能改造的资金支持，形成稳定的财政支持机制。以支持刚需和改善需求为导向，继续按国家有关契税优惠政策支持本市户籍居民家庭购买首套住房、第二套住房。以落实税收减免政策为重点支持住房租赁市场发展。

优化住房信贷政策。住房信贷政策是支持居民基本性住房需求，遏制投机炒房、防控金融风险的重要手段。住房信贷政策上仍需严格执行差别化信贷政策，支持本地居民家庭首套住房贷款，提高本地居民家庭二套、三套房贷款首付比例和贷款利率。强化房地产金融风险管控，强化对借款人还款能力的审查，加强房地产企业住宅用地购地资金来源审查，严控购地加杠杆行为。加大对住房租赁的融资支持，支持有条件的地区和项目稳步推进房地产投资信托基金试点工作。

健全住房市场监管体系。为适应租购并举、健康房地产市场发展要求，房地产主管部门需要建立住房租赁市场监管、提高部门信息共享水平、加强相关企业和从业人员管理等。具体措施包括，严格执行商品住宅价格备案管理和网签备案管理，规范预售资金监管和使用，加快推进二手房交易、房屋租赁合同网签备案。搭建住房和房地产信息平台，建立住房、土地、金融、税务等部门的信息共享机制。加强住房市场管理，规范住房开发、销售、租赁行为。构建包括房地产开发企业、住房租赁企业、房地产中介机构以及从业人员的信用管理系统，完善守信激励和失信惩戒机制。

四、以地方发展为引领因城编制住房发展规划

住房发展与地方发展协同推进。各地区经济发展水平、城市规模、城镇化阶段、市场环境差异很大，城市住房需求结构、供需矛盾也往往不同，住房发展规划需要充分考虑地方发展战略、城市规模、产业升级及空间利用等因素。一是，区分不同层级住房发展规划重点。住房发展规划尺度分全国级、省级、市级和县级，全国级、省级层面住房发展规划侧重方向性、战略性，是对供应规模、供给体系及重点任务的总体安排，分类、分区引导各地制定住房发展重点任务。市级、县级层面则需量化供应规模、时序，强调重点任务的落实，并以城市功能提升、产业升级、园区建设优化住房布局，推动职住平衡。二是，契合城市发展方向的住房发展重点和配套政策不同。特大超大城市商品住房价格高、刚性需求规模大，需加大对新就业、外来务工人员的住房支持，包括推动住房租赁市场发展，扩大公共租赁住房保障范围，加大住宅用地供应规模，加大中小户型住房供应，试点推进共有产权住房建设等。中小城市重点要稳定住房和土地供应规模和时序，避免用地供应大起大落引发市场波动和新的住房库存。旅游度假型城市要优先满足本地居民住房需求的前提下，支持发展旅游度假地产，推动住房建设与旅游业的融合发展。