新《食品安全法》中行政处罚纠纷的化解向度

安勇华

(榆林学院，陕西 榆林 719000)

随着2015年新修的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称新《食品安全法》)的颁布，食品安全行政监管部门在监管理念、责任划分乃至处罚严厉程度等诸多方面都必须进行实质性的改变[1]，从而必然对食品安全行政处罚产生重大影响，并导致与此相关的行政处罚纠纷的产生。因此，为更好地促进新《食品安全法》的实施，化解由此引发的行政处罚纠纷，对新《食品安全法》相关制度的立法转变及其执法实践中存在的问题进行研究具有重要的理论价值与实践意义。

1 新《食品安全法》立法转变导致行政处罚纠纷产生的具体制度解析

新《食品安全法》在之前的基础上进行了重大修改，对食品安全行政监管工作提出了一系列新的要求[2]。在新《食品安全法》下，食品安全行政处罚在执法对象及其责任的确定，以及处罚方式和力度等方面都发生了较大的改变，从而导致了之前不存在的诸多纠纷的产生。

1.1 被处罚主体从个体为主向法人为主的转变

相对于原《食品安全法》来说，新《食品安全法》最大的转变之一是在对所有被监管主体一视同仁，自然人、法人和其他组织在行政处罚上不存在根本区别的基础上，开始更加重视和强调对法人的监管，从而使被处罚主体从个体为主向以法人为主转变。这种转变在新《食品安全法》中主要体现在以下2个方面。

(1)在权利义务设置方面更加偏重于增加法人企业的食品安全责任:新《食品安全法》对食品经营者和食品经营企业进行了实质性的区分，从而使不属于企业法人的食品经营者相对于食品经营企业承担更少的食品安全义务。第36条、第127条等对“小作坊和食品摊贩等”的权责义务进行了单独规定，从许可到监管到法律责任，都与法律当中一般食品生产经营者的有所不同，最根本的规定就是将这一类的主体规制制度设计授权给了省级政府[3]。此外，新《食品安全法》还对具有法人企业地位的食品交易中介组织加重了食品安全责任，这些平台包括农产品批发市场、集中交易市场，以及网络食品交易第三方平台[4]等。

(2)设置了更高的处罚数额限制使其更可能适用于企业法人:在原《食品安全法》下，由于对待所有食品经营主体基本一致，而且行政处罚数额限制较低，因此在数量上占明显优势的非企业个体食品经营者成为被处罚主体的主要组成部分。而新《食品安全法》中对法人企业食品安全责任的额外设置，以及更高的处罚限制设置，使被处罚主体从个体为主开始向以法人为主的转变，其必然导致食品安全行政处罚纠纷中以企业法人为一方当事人的纠纷呈增多趋势。

1.2 处罚力度加大

为充分体现食品安全违法事件对社会的危害性，实现食品安全违法行为的危害与行为人承担的责任基本一致，新《食品安全法》对于食品违法行为的处罚力度明显加重[5]。一方面，增加了责令停产停业和吊销许可证2种非常严厉的行政处罚形式的适用。新《食品安全法》第134条中确定一年内食品安全违法行为达到3次，则由食品药品监督管理机构直接责令停产停业或吊销许可证。新《食品安全法》还在第123～126条、第128条、第130～133条对责令停产停业和吊销许可证的处罚进行了具体情节和金额的细节规定，从而使这2种严厉行政处罚的实施可操作性更强，亦即意味着适用这2种严厉行政处罚的概率和绝对数量均会在之前的基础上大大增加。新增加的3次累计违法即责令停产停业直至吊销许可证，亦即其他方面对责令停产停业和吊销许可证的更为细化的规定，必然大大增加这2种严厉的行政处罚方式的适用范围，从而在整体上加重了食品安全违法行为的处罚力度。另一方面，新《食品安全法》大大提高了行政处罚罚款金额的下限。按照原《食品安全法》的处罚规定，多数违法行为主体的处罚金额均集中在5 000～50 000元，但新《食品安全法》则将多数处罚金额的最低限度确定为5万元以上。另外，根据新《食品安全法》第134条的规定，一年内累计3次以上违法行为的单位，除了责令停产停业直至吊销许可证的处罚外，在罚款金额上同样要从重处罚。

新《食品安全法》的这些规定，无疑大大增大了对食品安全违法行为的惩罚力度，从而使相关行政处罚所涉及到的利害程度大幅上升，必然更容易导致被执法对象的不满，进而使食品安全行政处罚纠纷的数量增加。

1.3 同一违法行为的被处罚对象增加

新《食品安全法》同原《食品安全法》不同的另一制度创新在于大大增加了同一违法行为所涉及的被处罚对象。原《食品安全法》对食品安全违法行为的处罚，主要集中在对食品安全违法直接行为人的处罚上，除食品经营环节对食品生产环节的责任追溯，以及集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会的举办者对其管理对象的违法行为承担连带责任外，对食品安全违法的其他相关主体一般不进行处罚。然而，新《食品安全法》除了在第42条和第130条继续原《食品安全法》中食品经营环节对食品生产环节的责任追溯，以及对集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会的举办者追责规定外，还在第131条增加了对入网食品经营者的违法行为需要承担管理义务的关联网络食品交易第三方平台提供者的相关违法行为的规定[6]；在第64条增加了农产品销售者的违法行为查处时涉及到的农产品批发市场的相关违法行为的规定；在第122条第2款增加了对违法生产经营行为提供违法生产经营场所、条件属于违法行为并应承担相应法律责任的规定。

新《食品安全法》中对这些非直接食品安全违法行为主体的相关责任规定，意味着在食品安全行政处罚过程中针对同一违法行为可能产生多个被处罚对象的概率大大增加，从而大大提高了对此类食品安全违法行为进行行政处罚时产生纠纷的可能性。

2 新《食品安全法》下行政处罚执法实践导致行政纠纷产生的问题审视

新《食品安全法》施行后，行政处罚导致的行政纠纷出现增多趋势，不仅由于立法层面相关规定的改变导致相关行政处罚纠纷增加的概率，而且在行政处罚执法实践中存在的问题也是其中的重要原因。

2.1 行政监管部门滥用自由裁量权的可能性增大

新《食品安全法》大大增加了对食品安全违法行为的罚款下限，与原《食品安全法》多数行政处罚罚款数额在5 000～50 000元的情况不同，新《食品安全法》规定的行政违法行为罚款数额绝大多数的最低限额为5万元。由于当前食品经营主体多数为规模不大的个体经营者，许多行政相对人在现实中很难承受如此巨额的罚款。而且，由于新《食品安全法》设定的违法行为数目较多，许多食品个体经营者往往在行政执法检查时被发现同时违反了多项法律规定，需要同时接受多项处罚，并对消费者承担惩罚性赔偿[7]，进一步加重了同一食品经营者可能需要承担的罚款和赔偿数额。

为尽可能保证新《食品安全法》在实践执法中的可操作性，许多执法人员在进行具体行政处罚时不得不尽可能使用自身所具有的自由裁量权，以保证具体行政处罚能得到真正执行。食品安全执法人员行使行政执法自由裁量权的方法一般有2种：① 尽可能合并处罚，对同时违反了2项甚至2项以上规定，需要进行多项行政处罚的单一经营主体，将需要进行处罚的项目进行合并，只取应受罚款数额最高的项目处罚数额予以处罚，或者在单项违法行为处罚数额的基础上从重处罚作为总的处罚数额；② 尽可能从轻甚至是减轻处罚，尽可能考虑行政相对人的实际经济承受能力，综合平衡行政执法合法性和合理性的平衡，广泛使用从轻甚至是减轻处罚的方式，以尽可能减轻行政相对人的罚款负担。

在一定程度上，以上所述2种行政执法自由裁量权的使用方式平衡了行政执法中的合法性和合理性的平衡问题，有利于将行政执法落到实处，增加法律的可操作性。然而，无论是合并执法还是从轻减轻处罚，如果在实践中使用过多过泛，都有导致相关执法人员在实践中滥用自由裁量权的可能性，不仅可能使行政相对人利用这一行政执法的漏洞逃脱其应得的处罚，使新《食品安全法》通过加重食品安全违法行为处罚力度，从而有效遏制相关违法行为发生的立法目的难以实现[8]，且还可能因类似案件行政处罚力度的不一致导致相应的行政处罚争议的发生，不利于维护《食品安全法》及相关法律的权威。

2.2 行政处罚缺乏可操作性的细则标准

新《食品安全法》加重了违法行为主体的行政处罚责任，然而，在多数情况下，行政处罚责任都是一些抽象性的法律规定，而未规定具体行政处罚过程中的可操作性的细则标准，从而使具体行政处罚在多数情况下难以说服行政相对人，导致相应的行政处罚纠纷发生。如对于责令停产停业和吊销许可证这2种食品安全违法行为主体最严厉的行政处罚，新《食品安全法》就未对其具体适用进行清晰的可操作性的界定。一方面，新《食品安全法》多次出现“情节严重的，吊销许可证”，或者“情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证”字样，前者如第123条和第124条，后者如第125条和第126条。然而，何为“情节严重”相关规定中并未说明；与此类似的适用相关行政处罚的条件还有“拒不改正”“造成严重后果”等，也都未对其进行具体的可操作性的解释。另一方面，新《食品安全法》未对责令停产停业和吊销许可证的分别适用进行明确界定。责令停产停业和吊销许可证在新《食品安全法》中往往同时出现，典型的如第125条和第126条中，均出现了“情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证”，意味着吊销许可证和责令停产停业两者存在处罚轻重的不同，但何种情形应当适用责令停产停业，何时适用吊销许可证的处罚，并无任何说明。另外，在有关行政罚款的规定中，多数表述为“5万元以上10万元以下”(如第124条)、“5 000～50 000元”(如第126条)、“5～10倍”(如第125条)等模糊字样，上限和下限金额差别存在2～10倍的巨大差距，但对如何在此差别内区别对待的标准完全没有。

这种对具体行政处罚措施的使用缺乏可操作性细则标准的情况，必然导致相关执法工作实践的无法可依，具体的行政处罚决定因得不到确定的法律规范的支持而难以说服行政相对人，造成相应的行政处罚纠纷产生。

2.3 缺乏科学统一的听证程序

根据《行政处罚法》第42条的规定，对于一些较为严厉的行政处罚措施，如责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等，行政机关在作出相关处罚决定前，应当告知行政相对人有要求举行听证的权利。因此，食品安全行政监管部门在依据《食品安全法》及相关法律作出此类决定之前，被处罚对象具有要求举行听证的权利[9]。然而，事实上，在原《食品安全法》实施的过程中，由于行政执法人员重视同行政相对人之间的沟通，并且绝大多数的行政处罚均处于行政相对人可承受范围内，听证程序虽是食品安全行政处罚过程中的必备程序，但基本备而不用，在实践中很少有依据《行政处罚法》进入听证程序的情况。

随着新《食品安全法》的实施，相关食品安全违法行为的处罚力度在原有基础上出现了大幅度的提升，尤其是责令停产停业、吊销营业执照情形的大幅增加，以及多数情况下5万元为最低限度的罚款数额，都可能超出大多食品安全违法行为主体可承受的实际能力和心理底线，而此类行政处罚行为即为《行政处罚法》规定的由当事人申请进入听证程序的法定情形，必会促使更多的行政相对人为维护自身权益而选择进入听证程序。然而，对于当前的食品安全行政监管部门来说，由于之前基本上不存在行政处罚需举行听证的情况，因此并不存在具体而科学的听证程序，而只能根据《行政处罚法》的抽象规定实行听证。由于听证程序的前提是行政相对人已经对相关行政处罚产生了一定的疑虑，这种既无法律文件指引的听证缺乏统一规范的形式，也无科学的流程设置和程序权利义务安排的听证，很难达到形式上保证听证结果公正，消除行政相对人疑虑的目的，反而进一步加深行政相对人的疑虑，使之发展成为相应的行政处罚纠纷。

3 新《食品安全法》下行政处罚纠纷化解的制度完善进程

新《食品安全法》对相关食品安全违法行为在监管理念、责任划分，乃至严厉程度方面的变化，同当前食品安全事件发生的原因关系的复杂性和社会危害性的日益增强是一致的，因此，如何在贯彻新《食品安全法》的前提下合理解决相关行政处罚纠纷，是提高食品安全行政监管效率和质量的重要组成部分。具体来讲，在新《食品安全法》本身规定已经确定的情况下，针对新《食品安全法》的修改和食品安全行政执法实践存在的问题而导致行政处罚纠纷的立法原因和实践问题，应从建立行政处罚决定过程公开制度等层面予以化解。

3.1 构建行政处罚决定过程公开制度

由于行政执法过程中所面临的具体情况千变万化，必要的行政自由裁量权的存在是合理的，也是符合相关法律规定的[10]。然而，行政自由裁量权的存在必须受到必要的限制，从而使其保持在正确的轨道，而不至于出现行政自由裁量权滥用从而损害食品安全法保护的人民食品安全这一根本利益的现象。为达到这一目的，有必要借鉴司法判决书中必须载明法官心证过程的心证公开制度[11]，建立行政处罚决定过程公开制度。

这一行政处罚决定过程公开制度主要包括2方面内容：① 形式上，要求食品安全行政执法人员在作出较为严厉的行政处罚决定(如责令停产停业和吊销许可证，或者较大数额罚款等)时，应当以书面的形式对该决定作出的过程和理由进行相应的阐述和论证，并将其与处罚决定书一起给予行政相对人且同时交由相关单位存档备查；② 实质内容上，对该决定作出的过程和理由进行的书面阐述和论证应围绕相关决定的合法性和合理性进行，能从逻辑上证成相应处罚决定的正当性。

通过行政处罚决定过程公开制度的建立，食品安全行政监管部门工作人员在对违法行政相对人进行执法的过程中，假如需要作出行政自由裁量权较大的行政处罚决定，如较大数额罚款时，必须同时书面证成之所以作出相应数额罚款的处罚决定的合法性和合理性，从而使其自由裁量行为通过这一制度暴露在行政相对人、行政机关自身，乃至公众的充分监督之下，保证相关行政自由裁量权的行使保持在正确的范围之内。

3.2 制定食品安全行政处罚实施细则

针对新《食品安全法》中存在的对于食品安全行政处罚适用情节规定过于抽象，从而在执法实践中容易出现无法可依，导致行政相对人对处罚决定不服而引起的行政处罚纠纷问题，有必要通过制定食品安全行政处罚实施细则的方法予以解决。这一行政处罚实施细则可由国务院在当前的《食品安全法实施条例》的基础上增加，也可由国家市场监督管理局以《食品安全行政处罚实施办法》的形式专门制定。这一实施细则应当包含以下几部分内容：

(1)明确界定相关条款中适用相关行政处罚措施的抽象性情形规定，对诸如“情节严重”“拒不改正”“造成严重后果”等进行详细的可操作性的解释。如“情节严重”包括：“生产经营数额特别巨大，货值超过10万元”“一年内从事2次或2次以上违反本法的行为”“明知相关行为可能导致的严重后果，在他人多次劝告和阻止的情况下仍然实施”等。“拒不改正”包括：“在一年内经执法人员行政警告和行政处罚累计2次以上，或2年内经执法人员行政警告和行政处罚累计3次以上，仍然继续实施的违法行为”。“造成严重后果”包括：造成“超过20万元以上的经济损失”“5人以上食品中毒或食源性疾病”“1人以上食品中毒和食源性疾病死亡”等。

(2)对责令停产停业与吊销许可证2种行政处罚的转换进行明确的规定。如在实施细则中将第125条和第126条规定的“情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证”明确规定为：“情节特别严重的，直接吊销许可证；情节严重的，责令停产停业并进行整顿，在整顿期间不能达到整顿要求的，予以吊销许可证。”

(3)对相关罚款的幅度进行明确的区分，根据相关食品安全问题造成的损失程度和生产经营数额的不同，结合相关违法具体情节确定最终的具体罚款数额。如第124条“货值金额1万元以上的，并处货值金额10倍以上20倍以下罚款”，可以在实施细则中细化为“货值金额1万～5万元的，处货值10倍罚款”“货值金额5万～10万元的，处货值15倍罚款”“货值金额10万元以上的，处货值20倍罚款”。

3.3 建立科学规范的行政处罚听证程序

科学规范的行政处罚听证程序，可有效解决受到较为严厉的食品安全行政处罚措施(如责令停产停业、吊销许可证，以及较大数额罚款等)的行政相对人对相关行政处罚措施合法性和合理性的疑问，从而有效阻止其进一步发展成更为复杂的行政处罚纠纷。因此，建立科学规范的行政处罚听证程序，是将复杂的行政处罚纠纷解决在其正式形成之前的必不可少的有效途径。

具体来讲，这一科学规范的行政处罚听证程序应当包括以下内容：

(1)行政处罚听证申请程序。包括申请听证的行政处罚的类型，当事人申请的期限、方式、步骤、接受申请的机关、接受申请决定的期限，不接受申请决定的解释方式和申诉方式等。

(2)行政处罚听证的实施程序。包括参加听证的主体范围、回避情形、听证的内容、质证和辩论的方式与步骤、笔录等。

(3)听证决定程序。相关行政机关根据听证过程中的具体情况，按照以事实为依据以法律为准绳的原则，最终做出相应的处罚决定，当事人对处罚决定仍然不服的，行政机关应当积极与之沟通和解释，沟通和解释仍不能达成一致的，应当告知其通过相应的复议程序或诉讼程序等获得救济。

4 结论

新《食品安全法》在2008年《食品安全法》的基础上进行了重大修改，这些修改对食品安全行政监管产生了重大的影响，在具体法律规定的立法层面及行政执法实践中存在的问题均增加了食品安全行政处罚纠纷产生的可能性。因此，在坚持问题导向的基础上，应从构建行政处罚决定过程公开制度、制定食品安全行政处罚的实施细则和建立科学规范的行政处罚听证程序等层面推进制度的完善与构建。