转变思想观念 适应新时代水利发展要求——在水利改革发展报告会暨第三届理事会第六次会议上的发言

今天，中国水利工程协会召开第三届理事会第六次会议，首先，对会议的召开表示祝贺。近年来，协会不断加强能力建设，充分发挥行业自律作用，优质高效地服务政府、服务社会、服务会员，成效显著；会员规模上也快速发展，已成为水利行业的第一大协会。刚才，叶部长对协会取得的成绩给予了充分肯定，对此，也表示祝贺。

当前，我国正值改革发展的重要时期，水利改革发展也不断深化，随时代变革有了新的变化。在这方面，我把一些个人的学习感受和认识，同大家一起交流探讨一下。

一、关于转变思想观念

十九大作为我们党的历史上一个标志性的会议，做出一个重大的判断：我国进入了新时代。新时代是一个历史时期，是依据政治、经济、文化的特征来划分的。新中国我们经历了三个时代：中国人民站起来的时代，改革开放让中国人民富起来的时代，现在进入了新时代，是中华民族强起来的时代。

每个时代都有其主要特征，从一个时代到另一个时代是一个跨越。这个跨越不管你想不想，每个人都要跨越。跨越时代有一个很重要的要求，就是思想观念、行为方式要随之发生改变，时代变革中我们要适应这种变化，要适应新时代的要求。

进入了新时代，水利工作也发生了深刻变化，新时代对水利工作提出了新要求。水利部党组学习贯彻中央治水方针，适应新时代要求，及时做出了一个重要的判断：经济社会的主要矛盾变了，治水主要矛盾也变了，提出了新时代水利改革发展总基调。这些具体内容我就不再赘述了。

我听到水利改革发展总基调的表述是比较早的，重建轻管是水利行业由来已久的老问题，感觉强监管是必然要求。但是，第一次听到治水矛盾变化的判断时，我本人还是很受震动的。搞了这么多年水利工程建设，听到主要矛盾不再是水利工程建设，震动还是很大的。当然，工程建设不是不重要，我们的水利工程体系还有明显短板，还需要补短板，也很重要，后面还要专门说这方面。但是，强监管放到了更加突出重要的位置上了，因为我们的治水主要矛盾发生了变化。

转变观念不是一个简单的事情，要在全行业真正实现这个转变还需要过程，也需要做深入的工作，包括我在内，大家都需要深入学习领会，提高思想认识水平。

从新的治水方针、治水主要矛盾的变化到水利发展改革总基调的提出，对水利是一个很重要的转变。新时代对水利工作提出了新的要求，水利自身也找准了定位。

为什么做出治水主要矛盾转变的判断呢？我们梳理一下水利工程体系的现状就清楚了。

与新中国建立时相比，我国现在已建成30万公里的堤防，是新中国初期的7倍；水库从几千座现在变成了98000多座。工程院有一个中国水安全评价的课题，对中国水安全的评价属于基本安全，水安全包括防洪安全、供水安全等。我们已经形成了比较完善的防洪工程体系、供水工程体系，这个工程体系是我们做出矛盾转移判断的最重要的基础。这方面，我自身也有切身感受。在全国水利厅局长会议分组讨论时，我提了个建议，请各位厅局长一定要关注、重视十四五规划编制工作，要认真研究十四五规划中，水利工程补短板本省要干点什么。因为我们有规划依据的、有前期工作基础的重大水利工程已经不多了。大致数一数就清楚了：原来的172项节水供水重大水利工程，基本已经包含了我们有规划依据、有前期工作基础的绝大部分工程。现在已开工建设了134项，还剩38项。这38项中还包括一些历史遗留的老大难工程，或存在省际矛盾，或经济技术、征地移民、环境影响评价、社会稳定影响等方面存在难以处理的矛盾，有些是争议比较大、看起来不太容易立项建设的项目，还有一些需要从国家战略上考虑、需要深入论证的项目。比如：南水北调西线、黄河上的黑三峡等。我们做十三五规划的时候就已经遇到这些问题了。如果新项目不列入十四五规划，新工程就没有规划依据，就难以立项建设。目前，规划里有前期工作的工程大多数都开工了，甚至建成了，那我们的工程体系还能有多大的问题呢？可以看得到，我们的工程体系的确是不错了。

再看大江大河干流的枢纽工程。全国的大江大河干流，规划内只剩三个枢纽工程没有建了，只有黄河上的古贤、碛口、黑三峡，其余规划的大江大河干流上的枢纽性工程全部开工建设了。

在这样的背景下，部党组做出的这个判断：要把重点从开发自然、改造自然、征服自然转变为调整人的行为、纠正人的错误行为上来。这是由问题导向做出的一个重要判断，是科学的判断。

解决新老水利问题，现在最主要问题，不是工程不足以支撑解决这些问题，而是人的行为影响了解决这些问题。总书记讲的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水方针，哪一方面不是与人的行为有至关重要的关系呢。

小结：要转变观念，提高认识，适应新时代要求，把思想观念、工作重点转变到新时代水利改革发展总基调上来。

二、关于水利工程

今天是水利工程协会理事会，重点还是要谈谈水利工程。前面说到，“调整人的行为、改变人的错误行为”非常重要，强监管至关重要，这些问题鄂部长都已经讲透彻了。关于水利工程建设，大家也不要失望。“水利工程补短板、水利行业强监管”这两句话说明水利工程仍然很重要，包括工程的建设与管理，都很重要。党中央国务院是高度关注水利工程建设的。今年政府工作报告提出：“再开工建设一批水利工程”，这要求我们水利工程建设要加快前期工作，争取尽早多开工一些项目。因此，水利工程补短板的任务依然很重，甚至可以说还很艰巨。

(一)水利工程安全

水利工程安全一直是个大问题。在历史上，水利工程安全有个非正式、不规范的说法，叫大安全与小安全，涉及到水利工程本身的、功能上的安全与生产安全的关系。比如大坝，大坝本身安全不安全，这是所谓的大安全。另一方面，在建设和运行管理过程中生产运行人员出不出安全问题，特别是会不会出现安全事故，这是所谓的小安全。这个说法并不规范，只是用来区分两类安全问题。用“小”不是说不重要，只是影响范围相对较小。现在要更加关注大安全，我今天主要谈的是工程安全，不是建设与运行过程中的生产安全。

大安全出了问题不得了。我们现有9.8万座水库，其中95%的水库是土石坝，95%的水库是上世纪80年代以前建设的老水库。仅这几个数字是否就足以引起大家对工程安全的关注呢。再说高坝，高坝大库出了问题风险更大。200米以上的高坝，全世界已建成的有77座，中国有20座，占26%，排第一位；目前在建的200米以上的高坝全世界有19座，中国12座，占63%。我们必须要关注这些高坝的安全。

水利工程安全关系重大，一旦出事，损失惨重。水利工程史上，不乏惨痛教训。

关于溃坝危害，先说外国的，1889年美国的约翰斯敦溃坝，死亡近万人；1959年法国的玛尔帕塞溃坝，死亡421人；1963年意大利的瓦伊昂溃坝，死亡2600人；1979年印度的曼朱二号溃坝，死亡近万人。可以看到，大坝出了问题，不是一般安全事故可比的，可以说是灾难性的。

再看我国的情况。板桥、石漫滩“75.8”暴雨溃坝这个教训，我们搞水利工程的可谓无人不知，这是不该忘、不能忘的血的教训。这场暴雨导致板桥等62座水库大坝溃决，导致29个县市1700万亩农田被淹，1100万人受灾。死亡人数说法不一，钱正英先生作序的《中国历史大洪水》中记述是死亡2.6万人以上。青海的沟后溃坝，死了320人。这仅是一个300万立方米的水库，坝高仅71米，一下就死了300多人。所以，水利工程出了问题，社会危害巨大。我国的溃坝率历史较高，通过不断加强建设和管理，到现在已经很低了。从1954年到1990年期间每年垮坝88座；1991年到2000年这10年，每年垮坝23座；近年来，每年垮坝不超过6座。我国是世界上水库比较多的国家中，溃坝率最低的国家之一，但我国是单体溃坝后造成损害最大的国家。因为我国在水库下游人口密集，经济布局密集。所以，水利工程安全特别重要。

确保水利工程的安全，核心是三件事：第一建设要保证质量，第二是运行要规范，第三是安全监测要到位。这三点特别重要。与之相关的是责任要到位。

百年大计，质量第一。对于水利工程来说，工程质量就是安全，没有质量就没有安全。

很重要的一点是，不管质量也好，安全也好，落脚点都在责任，责任到底是谁的，必须要明确。在目前建设过程的质量保证体系中，项目法人、设计、施工、监理、政府质量监督各负什么责，这些责任要明确得到落实。

小结：水利工程安全至关重要，建设质量、规范运行、安全监测、落实责任是保证工程安全的重要要素。

(二)工程管理

进入新的时代，工程管理有三个层面的要求，第一，安全是底线要求。确保工程的安全，其中包括工程本体的安全和工程运行中下游的安全。第二，发挥功能、发挥效益是基本要求，即达效运行。第三，更高一层级的要求，是实现现代化水平的标准化管理。

在规范管理上，以下三点最重要。

第一，要有章可循。现在要求所有工程的运行都要有规范规程、应急预案。我听到一些反映：要求每个水库都编调水规程不现实，有些小水库没有可调节的闸门，只有挡水坝和溢洪道，水少了就挡着，水多了就自流，不存在调度管理问题。即便如此，起码应该有应急预案，不同工况的预案，总要有规程，有章可循。

第二，要照章办事。现在出现的很多问题都是因为没有照章办事。水利行业确实存在两难，搞汛前水库调度，为了防洪。汛后如果不来水，水资源紧缺的问题马上就上升为突出矛盾。一旦水库放空了，汛后不来水，水库空着，到明年春天，春灌、供水怎么办？确实两难。为此我们曾搞过一批汛限水位动态管理的研究，但是从来没敢实施过。研究成果不批准转化为调度规程，就不能作为水库调度运行的依据。也就是说我们一定要严格按照规程办事。有很多水库，特别是有发电功能的水库，业主看着水白白流走，很心疼，这就形成了有的水库超汛限水位运行。这是我们在工程运行方面加强监管的最重要的事情，一定要做到规范运行。

去年汛期，寿光暴雨，蔬菜大棚被淹，成为社会舆论焦点，其中涉及到3座水库调度运行问题。回到我们的管理问题上，如果大棚建在行洪范围里，就是加强河湖管理的事情了。经反复核实，涉及的3座水库调度运行完全符合规程规范，没有任何问题。如果其中某个水库超汛限水位运行，没有按照规程执行，大家可以想象后果是什么样子。这是我们自身承担不起的后果，丝毫不能含糊。

第三，标准化管理问题。先借这个问题讲一下建立工作机制的问题。工程协会主要对应两个工作领域，第一是水利工程建设，第二是水利工程管理。这两个领域给我的感觉是一个动、一个静。建设领域很活跃，运行管理领域相对比较静。

关于标准化管理部里也在推行水管单位考核，希望实现规范化管理。但是，到现在十几年，达标的只有124家，平均一年大约10家。因此感觉到这个领域有点静。

造成这个局面的一个重要原因是缺乏良好的工作机制，既缺乏激励机制，也缺乏约束机制。达标管理，搞了没激励，不搞也没什么约束。所以一定要建立激励机制和约束机制。比如，能不能考虑在大禹奖中设立工程运行管理奖。在运行管理中搞评比，也搞大禹奖，建立一些必要的激励机制。安全运行、达标达效规范运行不干不行，一定要建立约束机制。对于标准化管理，现在江苏、浙江、江西等省都开展了十分有益的探索，成效非常好。有些同志说，江苏、浙江经济发达，他们的经验缺乏可复制性。但大家注意，江西经济并不发达，但也做的很好。这些经验做法，建议大家多学习交流借鉴。

此外，还有信息化问题。围绕安全管理，要向信息化、现代化的方向努力。比如，我们现在建立的自动化安全监测系统、水库安全在线监测系统，是发展方向。但一期工程仅有50座大型水库，那是远远不够的，未来要有更大的发展，重要的水库都应该纳入这个平台。工程安全要得到有效监测、工程安全监测要实现在线监测，让大坝安全运行的状况一直在安全监管之内。

小结：工程管理要通过建立约束机制和激励机制，规范管理行为，在实现安全运行、达效运行基础上，逐步实现现代化水平的标准化运行。

(三)工程建设

最后我再谈谈工程建设的问题。

第一，关于发展理念和工程建设原则。现在生态优先、绿色发展的发展理念深入人心。昨天在中国大坝工程学会《中国大坝70年》一书的编辑讨论中，对工程建设中“生态是我们大坝建设绕不开的一个问题，生态优先，绿色发展”，我提出不同看法。“生态优先，绿色发展”是发展理念，作为全社会发展，包括我们水利工程建设，从理念上，都要确立生态优先、绿色发展的发展理念。但是作为工程建设的基本原则、项目立项的基本原则，不能简单套用这句话。以前，在制定水量调度原则时，我也提出过，不能把生态优先、绿色发展的发展理念，简单地演变为水量调度原则。在水法上有明确的规定，用水次序上生活用水是第一位的，要优先保证，保障人的生命权是第一位的。工程建设也一样，我们建水利工程的功能任务绝大多数是为了防洪安全、供水安全、粮食安全、经济安全、生态安全，工程建设的原则应该是“确有需要、生态安全、可以持续”，这是总书记的原话。

第二，关于三项制度。水利工程建设最基本的三项制度：项目法人责任制、建设监理制、招标投标制，若说四项制度，再加上合同管理制度。下面谈谈制度本身目前存在的缺憾和问题。

招标投标制度设定的初衷与现在施行的现实差异很大。制度设定初衷是追求既公平又有效率，公平是大家都有机会，效率是择优和廉价。现在招标投标制出现的最大问题是追求了公平，但对择优兼顾不足。实践中出现了很多用最简单、最公平的办法去解决竞争的问题，甚至出现了抽签摇号决标，那么择优概念就不复存在了。第二，出现了两个倾向：要么超低报价中标，低于工程成本、不能完成工程建设；要么联合起来围标，报价都很高，让业主很难受。水利工程比较特殊，特别重大的水利工程，都是技术复杂的，不宜简单化处置。重大水利工程应该在标的问题上作好文章。标的不一定是单一标的，可以是复合标的，但有必要设拦标价，防范恶意竞争。要在价格合理偏低前提下，更关注保证工程建设和质量。

另一个问题是与之相关的合同管理问题。我一直认为重大水利工程不存在总价承包的问题。特别是技术复杂的水利工程，不能总价承包。第一，市场价格是不可控的，现在建材市场价格浮动很大，总价恐怕无法全部包住。概算造价中只有基本预备费，没有价差预备费，但是实践中允许调差。再有，水利工程开挖到建基面，发现岩石不好再接着往下挖，没有未挖到建基面就建的。因此，工程量都是正增长，很少负增长，没有能节约减少的地方，如果硬要减少就必然是偷工减料。所以这种情况不能简单搞总价承包、更不能简单搞最低报价中标。

项目法人责任制的问题。招标投标中，现在项目法人不能自主招标，必须由中介公司代理招标。整个招标过程都不允许项目法人参与，项目法人没有发言权，最后造成“拉郎配”。施工队伍、制造厂商是招标代理公司确定的，干不好工程，却由项目法人负责，责任与权力不对等。以前，在招投标之前项目法人要到各个单位去考察，考察施工水平、能力、业绩，施工能力要考虑实际可调配的施工机械、人力资源等。因为一个施工单位再有本事，不可能具有同时组织施工两个以上的大型同类工程的能力。因此，在法律适用的范围之内，从制度的角度如何规范建设管理行为，保证工程建设，是建设领域一个很重要的课题。

小结：水利工程要在生态优先、绿色发展理念指导下，按照“确有需要、生态安全、可以持续”原则开展工程建设。在法律适用的范围之内，规范建设管理行为，保证工程建设，是建设领域需要重点研究解决的问题。

三、关于协会工作

在祝贺水利工程协会取得成绩的同时，也比较关心协会下一步发展，对下一步的重点工作提出几点建议。

第一，关于行业自律。协会是行业自律组织，是实施行业自律管理的。政府的行政管理，可以用最好的办法、最大的力度、最强的手段去强监管，但仍然不可能面面俱到。因为政府的管理能力、范畴和手段都是有限的，所以行业自律必然是行政管理重要的、不可替代的补充。只有政府监督的他律，没有行业的自律是不行的。协会宗旨上提出三个服务——服务于政府，服务于社会，服务于会员。政府与会员之间的桥梁和纽带，是协会的定位。一定要发挥好桥梁纽带和三个服务的作用。

第二，信用管理。针对市场乱相，信用评价是实施行业自律管理的重要手段。市场主体的信用管理与失信惩戒是最重要的。没有规矩不成方圆；有了规矩，要严格执行规矩，违规必罚。没有惩罚，规矩就没有用了。

第三，建议下一步更加重视标准化建设。新标准化法已出台，标准分为5大类：国家标准、行业标准、地方标准、团体标准和企业标准。希望水利工程协会把团体标准制定和推行企业标准作为下一步重要的事项来抓好。