济宁市水行政执法工作存在问题及建议

2019-02-14闫继栋

山东水利 2019年3期

杜超，王坤，闫继栋

（1.济宁市水利科技推广中心，山东济宁 272019；2.济宁市洙赵新河管理处，山东济宁 272019；3.济宁市洙赵新河管理处，山东济宁 272019）

近年来，各地水行政执法机构坚持依法行政，管水治水的执法网络日益完善，各项制度不断完善，有力地维护了水资源管理、水利工程管理和防汛抗旱管理等方面的水事管理秩序。虽然各地水政执法机构在努力保障水工程安全运行方面做出了积极贡献，但是仍然存在一些问题，如：社会对水法律制度的认识薄弱，不时发生水事违法行为；法制建设和政策研究滞后，水事管理秩序尚未得到完全规范；水行政执法水平不高，依法管水存在困难；水行政执法机构组成复杂，建设需要进一步加强。

1 存在的主要问题

1.1 群众法律认识淡薄，水事违法行为常发生

经过多年的水资源监管，虽然人们对法律制度的认识有了很大提高，但社会对水利的认识仅限于工程建设和防汛抗旱，对水法律法规的认识还有很大局限性。在水事依法管理方面尚未形成良好的社会氛围和执法环境。少数地方和单位缺乏法律意识，导致一些违反水事法律法规和侵占河流河道的情形时常发生；另外，一些水利人员对自己部门的水事法律法规不甚了解，习惯于在计划经济体制下使用原有的模型和模式来管理水务，国家法律法规设定的水行政管理职能没有得到充分利用。

1.2 法律政策研究滞后，水事管理不规范

目前，中国先后颁布了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国河道管理条例》等水利方面的法律法规，形成了比较完整的水法律法规体系。但是，与日益活跃的水事活动相比，当前的水法律法规还远远不能满足依法治水的需要。比如：山东省济宁市作为煤炭资源大市，河（湖）下采煤情况比较普遍，而相关法律法规的不够明确，在管理上常常存在无法可依，工作处于被动的情形。因此，及时修订完善相关水事法律法规，依法规范管理河（湖）下采煤行为，以确保水利工程和煤矿生产的“双安全”，显得十分迫切。

1.3 水行政执法水平不高，依法管水困难

主要表现为大量非法涉水活动未及时调查处理，造成涉水违法活动的滋生和蔓延，特别是河流中非法采砂，堤防破坏，小型违法建设等问题尚未得到根除。水政执法手段不硬、力度不大、权威尚未树立；有关涉水部门缺乏协调运作的精神。

1.4 执法机构组成复杂，需要进一步加强建设

各级水政机构和监察队伍中，兼职人员多、专职人员少，成份较杂、素质不高的问题普遍存在。特别是有些县级水政监察大队或所属单位的水政监察中队，人员性质多为差额事业编或自收自支事业编；在岗不在编，在编不在岗等现象还在一定程度上存在，造成了水政执法工作被动、开展困难。

1.5 违法事实认定难，多人污染责任划分难

水资源具有流动性的特点，往往是上游污染下游遭殃，排污地与受污染地、水生态破坏地通常不在同一地点，取证难度很大。且在案件中，违法行为人为了能够减轻处罚，通常会作出主观恶性较小的供述，由于在水环境和水资源司法案件中，违法现场难以复原，如破坏性采砂数量等方面收集证据困难，为违法行为人为自己脱罪留下了可乘之机。如何通过案件事实和证据认定违法行为人的主观恶性大小，是执法的难点之一。

在行为人或污染者人数为两人以上的涉水案件审理中，应当通过因果关系参与度区分和确定责任。在各行为人行为明确且独立的情况下，比如有污染物质的出卖者、运输者、倾倒者的情况下，应当确定谁是“污染者”，谁对环境污染具有直接的因果关系，谁有间接因果关系，从而确定各人对损害结果赔偿责任的负担，不应一律适用连带责任。对这些方面的研究，还存在滞后。

2 建议对策

新形势新任务下，对水行政执法工作提出了新的要求，加强和完善水行政执法迫在眉睫。从水政执法的实践看，实施综合执法是水行政执法的大势所趋、发展方向。

2.1 整合内部执法资源

目前，在水利部门内部，根据不同的行业，如水土保持、水资源、水工程管理等，建立了不同的专业执法队伍。这样既不利于执法管理，也容易形成内部争论，浪费有限的执法资源，影响水行政主管部门的整体形象。因此，在水行政执法方面，要实行一个机构对外，只有水行政执法机构才能代表水行政部门行使执法权，形成水行政执法“一盘棋”的工作模式。同时，要把执法的重点转移到加强最基层的水政执法队伍建设上。

2.2 集中行使处罚权

中央提出了关于“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”的要求，为集中行使处罚权、推进综合执法奠定了政治基础，也为集中行使行政处罚权和实行综合执法指明了方向。在实际工作中，如果水利系统中水行政执法机构和其他机构均可行使行政处罚权，就违反了中央关于综合执法的有关精神，也偏离了综合执法的方向。因此，要全面落实集中行使处罚权，走综合执法道路。

2.3 执法范围全覆盖

执法范围全面覆盖有两个含义，一个是覆盖整个管辖的区域，另一个是覆盖管理范围内的所有涉水活动。但是目前在实际工作中，这两个领域与上级的要求还存在很大差距。首先，在执法范围内没有涵盖整个领域，或者存在一些遗漏和弱点。其次，当前水行政执法更多的是将时间和精力用在非法采砂、破堤取土、任意取水、在河道范围内违法建设等传统领域，污染水源、破坏水生态环境、违反计划用水、节约用水以及水土保持方面，大多数地方仍存在差距，执法力度明显不足，需要进一步加强。

2.4 执法队伍独立运行

主要处理好两个关系：首先，必须处理好法规机构和执法机构之间的关系。法规机构是水行政主管部门的专业机构，主要进行法律宣传，研究立法，行政复议和执法监督，而执法机构是水行政主管部门委托从事执法工作的机构。两者在实际工作中要恪守职责，依法管理，相互配合，加强监督。其次，处理好行政执法与行业管理的关系。行政执法是依照法律法规的规定进行执法管理的，属于执法权。行政管理是根据法律和国家有关规定，研究制定产业发展规划，实施政策，进行行业指导，服务和监督促进产业发展，属于监管权。两者相互促进，重点不同。执法机构必须为行业管理机构有效实施管理提供执法服务。