横向跨界流域生态补偿机制研究——以永定河引黄生态补水为例

（山西省张峰水库建设管理局 山西太原 030024）

生态补偿是生态文明制度体系的重要组成部分。“十二五”规划以来，国家有关部委和山西省高度重视生态文明建设，并在全国范围内开展了形式多样的生态补偿与生态保护政策措施，为改善生态环境状况发挥了巨大作用。流域生态补偿的内涵是，根据流域水环境保护的需要和流域水污染防治规划，在流域内设置水量、水质跨界断面及具体的跨界断面水量及污染物排放总量控制目标（或水质目标），当上游地区下泄水量及排放的水污染物在到达指定跨界断面后，其过境流量及水质满足该跨界断面的考核标准，产生了正的外部效应，那么，下游地区应该对上游地区进行补偿；相反，当上游地区下泄水量及排放的水污染物在到达指定跨界断面后，其过境流量及水质不满足该跨界断面的考核标准，产生了负的外部效应，则上游地区应该给予下游地区一定的经济补偿[1]。

1 永定河跨流域横向生态补偿机制提出背景

从河流水系上，山西位于京津冀上游，大部分地区海拔在1 000 m以上，为“华北屋脊”，海河流域的永定河水系均发源于山西，流入下游京津冀地区，故山西被誉为“华北水塔”。加强永定河上游水源地保护与治理，对于促进京津冀地区协同发展，保障生态用水具有重要意义，同时也是构建京津冀地区重要水源涵养地和生态安全屏障的重要手段。2016年12月，国家发改委、水利部、国家林业局联合印发了《永定河综合治理与生态修复总体方案》（以下简称《总体方案》），围绕将永定河恢复为“流动的河，绿色的河，清洁的河，安全的河”总目标，其中明确提出，到2020年，永定河三家店断面生态水量达到2.6亿m3，水功能区达标率提高到76%，重要水源地水质类别提高到Ⅲ-Ⅳ类。

2003年起，水利部、海委、河北、山西连续多年组织实施向北京市集中输水，进入2017年又实施了万家寨引黄生态补水，一定程度上保障了首都供水安全和永定河水生态环境，生态系统服务功能有一定的增强。但是，从永定河生态问题产生的根源和解决问题所需的时间来看，永定河生态补偿缺乏系统、稳定、持续、有效的法律保障、组织领导和资金渠道，生态补偿与资金投入不均衡，绩效考核监管缺失，生态补偿长效机制远远没有建立。因此，永定河流域只有建立完善的生态补偿长效机制，才能从根本上遏制生态环境恶化趋势，实现经济发展和民生改善良性循环。

2 跨界流域生态补偿机制要素

建立永定河跨流域横向生态补偿机制，需明确生态补偿的补偿主体、补偿标的、补偿基准、补偿标准、补偿方式等基本要素。

2.1 补偿主体及对象

晋、冀、京、津四省市之间既可作为补偿主体，又是作为受偿主体，采取相邻省份双向补偿，即达到补偿协议中规定补偿基准情况下，下游补偿上游，在无特殊情况下，上游未达到补偿基准时要向相邻下游地区进行补偿。

2.2 补偿标的

根据永定河流域长期断流，水资源量极度匮乏、水污染较为严重的特点，将生态补偿标的设定为水量和水质。永定河干流在万家寨引黄北干线1号洞、册田水库、石匣里、响水堡、官厅水库和三家店等均设有水量水质检测断面，在考量上均有数据支撑。

2.3 补偿基准

补偿基准是用来确定上下游开始计算补偿数量和金额所依据的数值点，体现了上下游权益的平衡点。永定流域生态补偿基准以流域内各省界断面现状下泄流量为核算基准来确定生态补偿基准，能较好体现了各方利益的平衡，容易让各方接受。

2.3.1 水量补偿基准的确定

以各省界断面现状下泄水量作为上下游水量补偿基准。现状值按2003-2018年晋冀断面3 835万m3，冀京断面2 778万m3为核算基准，在此基础上考虑适当修正后作为生态补偿流量基准。综合考虑确定晋冀断面补偿基准为0.4亿m3，冀京断面补偿基准为0.4亿m3，京津断面补偿基准为0。

2.3.2 水质补偿基准的确定

以现状水质作为补偿基准。按照永定河流域2017-2019年现状水质情况，确定断面水质达标标准为:晋冀断面Ⅵ类:氨氮值在0.881～1.158 mg/l，总磷0.30～0.60 mg/l；冀京断面Ⅴ类:氨氮值在 5.8～9.0 mg/l，总磷0.17～0.42 mg/l；京津断面Ⅵ类:氨氮值在1.72～3.75 mg/l，总磷 0.046～0.079 mg/l。

2.4 补偿标准

财政部《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》规定:流域上下游地区应当根据流域生态环境现状、保护治理成本、投入数值改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素等综合确定补偿标准，以更好地体现激励与约束。

主要思路:在分析产生补偿基准以外的下泄水量所付出的节水工程、生态治理等成本的基础上，根据永定河流域上下游实际情况，在补偿主体各方认可的情况下，在区间内取一个合理的补偿标准。

根据《总体方案》，工程成本包括与水量直接相关的节水工程建设成本以及河道整治、水源涵养等间接增加了下泄水量的工程成本。

主要有以下六类工程:

1）大中型灌区的续建配套和节水改造工程；

2）灌区高效节水工程；

3）退灌还水工程；

4）完善再生水厂配套管网，再生水利用工程；

5）河道综合整治与修复工程；

6）水源涵养与生态建设工程。

根据不同工程对产生生态水量的作用不同，将补偿标准设置为两个方案。

方案1:与产生下泄水量直接相关的节水工程和项目的建设、运营成本，包括上述六项工程的第1～4类。

方案2:理论上看，河道整治、水源涵养等工程减少了输水损耗，提高了输水效率，间接增加了下泄水量。因此需要在生态水量补偿中计入河道整治、水源涵养等工程的部门成本。在计算成本时，不仅要包括上述六类工程的第1～4类还应包括第5类工程成本的10%和第6类工程成本的30%。

采取成本法对不同水源的生态水量单方水价进行计算:

单方年度生态水量价格=年度生态水量费用/核算的年度生态水量。

年度生态水量费用=形成生态水量的节水工程项目投入分摊+工程运行维护费用分摊+利益相关方补偿费用分摊+必要的计量设施建设投入分摊+资金成本分摊+上述投入的预期受益分摊[2]。

1）大中型灌区的续建配套和节水改造工程的单方水价计算

根据《总体方案》提出的投资额和节水量，采用上述成本法，单方水价是:

晋冀断面2.95元/m3

冀京断面1.72元/m3

2）灌区高效节水工程的单方水价计算

根据《总体方案》提出的投资额和节水量，采用上述成本法，单方水价是:

晋冀断面1.39元/m3

冀京断面1.77元/m3

3）退灌还水工程的单方水价计算

根据《总体方案》，水浇地改旱地2.33万hm2，新增节水能力8 400万m3，总投资13.99亿元，按每公顷每年12 000元连续补助5年。根据成本法测算，每立方米冀京断面水价为3.3.元/m3。

4）再生水的单方水价计算

根据现行再生水价格和水源净化工程投资额，按照每年向永定河补充生态用水7 500万m3计算，成本为现行再生水价格加水源净化工程成本，经测算，每立方米水量水价为3.28元/m3。

5）河道整治工程的单方水价计算

根据《总体方案》，河道综合整治项目投资196.9亿元，根据各断面生态水量保障要求，经计算每立方米生态水量水价为:

晋冀断面1.81元/m3

冀京断面5.11元/m3

6）生态涵养工程的单方水价计算

根据《总体方案》，水源涵养项目投资9.7亿元。根据各断面生态水量保障要求，经计算每立方米生态水量水量水价为:

晋冀断面1.88元/m3

冀京断面0.35元/m3

依据《总体方案》项目和投资安排，根据成本法计算的不同类型项目生态水量单价，分别采取方案1和方案2，测算得到省界各断面每立方米生态水量补偿标准为，

方案1:晋冀断面2.29元/m3

冀京断面2.87元/m3

方案2:晋冀断面6.25元/m3

冀京断面8.33元/m3

2.5 补偿方式

根据目前已有的研究，结合补偿主体和受偿主体客观实际。生态补偿资金一方面，可以考虑针对为达到水量水质目标产生的成本采取直接支付的方式进行补偿；另一方面，可考虑以专项转移支付的方式对正在实施的生态保护与修复工程进行补偿。

2.6 补偿资金结算

永定河流域公司作为生态补偿资金平台，承担每年生态补偿资金拨付和监督等，具体操作由相关政府将补偿资金打入永定河流域公司用于生态补偿的专项账户，在公司实施补偿核算与评估后经流域相关政府认可后按照协议将资金划拨相关政府。

以流域公司作为资金补偿平台，一方面充分发挥公司建设主体和协调主体的第三方作用，另一方面，以公司为资金补偿平台，采取“多对一”“一对多”的补偿资金补收模式，有效地避免了流域中多政府间两两相互补偿中可能存在的复杂问题。

3 结语

建立跨界流域生态补偿机制，一方面，可以理顺流域上中下游之间的生态和经济利益关系，有效提高流域上游地区保护水环境的积极性；另一方面，可以进一步落实流域污染物总量控制制度，并且减少跨界污染物纠纷问题的发生，改善流域水环境质量，从而促进全流域经济社会的全面、协调、可持续发展。