加强社会保险基金监督的思考

2019-02-13梁杰

财政监督 2019年3期

关键词：社会保险基金机制

●梁杰

社会保险包括养老、医疗、生育、失业和工伤五大保险。社会保险基金是广大参保人员的“养命钱”“救命钱”，基金安全直接关系着广大人民群众的切身利益，深受人民群众的广泛关注。同时，社会保险基金涉及环节多、链条长、风险点多，是财政监督的难点和重点。

一、社会保险基金监督情况

近年来，社会保险基金收支规模越来越大，涉及人群范围越来越广。2018年，河北省社会保险基金收支总规模达4000亿元，涉及7400万人。河北省重点围绕社会保险基金预算编制、执行、决算、专户管理等开展社会保险基金监督，取得了一些成效。

（一）预决算编制审核监督情况

《预算法》实施后，河北省社会保险基金预算纳入了全口径政府预决算管理。建立了“财政牵头，部门配合，沟通协商，共同推进”的社保基金预决算编报工作机制，从编制、审核到报送等环节相互衔接、运转顺畅。按照收支平衡、不留缺口的原则，加强基金预算编制审核，严格规范收支内容、标准和范围，及时向人大报告社会保险基金预算，接受人大监督。进一步细化了社会保险基金预算，更方便省人大代表深入了解河北省各地的参保情况、基金运行情况、各地缴费基数和缴费比例情况以及社会保险调剂金的筹集分配预算情况等等，进一步熟悉了解社会保险政策，更好地履行监督职责，促进河北省社会保险制度良好平稳运行。建立了社会保险基金收支预算执行统计分析制度，及时了解统计分析各地基金预算执行情况，进一步加强和规范社会保险基金预算执行管理。

（二）社会保险基金专户监管情况

对于财政部门来说，社会保险基金财政专户资金安全是社会保险监管的重中之重。河北省社会保险基金财政专户实行统一管理，按资金种类分账核算，单独计息，专款专用。从组织机构控制、业务运行控制和基金财务控制等方面，优化操作流程，强化内部控制，将内控要求和办法嵌于业务操作流程之中，初步建立了岗位之间、业务环节之间相互监督、相互制衡的机制。严格执行《地方财政专户核准工作操作流程》，做好社保专户账户开立、变更、撤销等工作。建立健全财政专户半年报制度，指导市县规范社保专户管理，防范社会保险基金安全风险。

（三）社会保险基金绩效监督情况

近年来，河北省开展城乡居民基本医疗保险、城乡居民基本养老保险、企业职工养老保险等方面的绩效监督，发现了一些社会保险运行方面的问题，如：城乡居民基本医疗保险医疗费用支出增长较快，未形成长效控费机制；随着越来越多的医院实现异地就医直接结算，老百姓到大医院、好医院、专业医院就诊率大幅度增加，特别是河北省毗邻北京、天津，赴北京、天津三级医院就诊的患者激增，造成医保基金支出过度增加。城乡居民基本养老保险缴费激励机制乏力，造成绝大部分群众都选择低档次标准参保缴费。基础养老金全部由各级财政承担，个人缴费及财政缴费补贴全部进入个人账户，且可以全部继承，造成了城乡居民养老保险无统筹基金积累。随着符合养老金领取条件人员平均寿命的延长，个人账户余额支付完结后全部待遇均需财政支付，形成财政风险。一方面，由于治理大气污染、化解过剩产能、经济增速放缓，加之待遇计发与缴费年限挂钩不密切等原因，导致近年企业职工养老保险扩面人数增幅减少、中断缴费人数增多、缴费工资水平增速下降。另一方面，企业职工养老保险基金支出呈刚性增长，导致企业职工养老保险基金收支形势日益严峻。针对绩效监督发现的问题，河北省突出问题导向，将发现的问题梳理归类，建立整改台账，落实整改责任，边查边改、立行立改。对于市县存在的问题，进行跟踪督办、持续跟进，对于制度机制上的问题，积极研究完善相关政策。

（四）社会保险基金信息化监管情况

信息化建设是加强社保基金监管的重要措施。目前，财政部已将云南、河北、黑龙江、浙江等省作为社会保障资金管理信息系统建设试点省份。系统横向与人社、民政、卫生计生等部门的相关系统实现互联互通，并共享基础数据库，探索通过大数据方式推动资源整合；纵向实现部、省、市、县四级财政部门联网。同时，将财政监管向扩面征缴、基数核定、保费征收、待遇发放等领域拓展，与审计、人社、医保、税收等部门形成合力，共同促进社会保险费的按时足额征收，降低基金被挤占挪用和虚报冒领的风险，确保基金安全和可持续。针对大处方、高价药、住院费用过快增长等群众反映强烈问题，河北省推广医疗服务实时监控系统，对定点医疗机构、医保医师医疗服务行为和参保人门诊、住院、药店购药就医行为进行全流程实时监控，使医疗费用增长得到一定程度的控制。

二、社会保险监督存在的问题

社会保险基金缺乏精算平衡，尚未建立有效的激励约束机制，可持续性较差，基础管理工作不够规范，这些问题需要通过加强社会保险监督、深化改革和创新制度予以解决。但当前，社会保险监督仍存在一些问题。

（一）监督力度有待加强

当前，随着人口老龄化加快，人口抚养比不断下降，加之受养老待遇连年上调、医疗保险支出刚性增长等影响，基金支付压力不断加大。今后，随着启动职业年金基金投资、扩大基本养老基金投资规模和划转国有资本，社会保险基金收支、投资运营等事项将日益增多。然而，长期以来，财政、审计部门针对一般公共预算中的专项资金监督检查较多，而针对社会保险基金的监督检查较少。社会保险基金预算管理内容与管理方式与一般公共预算有很大不同。一般公共预算管理的是政府财政性资金，而社会保险基金主要由单位和个人缴费构成，财政补助仅是其基金收入构成的一部分内容。一般公共预算分级设立，即“一级政府一级财政预算”，而社会保险基金是按照险种和统筹级次设立的。一般公共预算支出严格受到项目预算控制，超出预算无法支出，而社会保险基金虽然有预算约束，但保险支出有时难以准确预估。社保基金监管的社会关注度高、监管难度大，社会保险基金监督力度应进一步加强，成为财政监督的重点。

（二）监督机制有待完善

社会保险基金环节多、链条长，风险点多，防范基金风险的安全网尚未织密扎牢，“跑冒滴漏”仍时有发生，比如养老保险金死亡冒领、重复领取待遇、违规提前退休，部分企业瞒报、漏报、虚报社会保险缴费基数等。河北省开通省内异地就医结算门诊定点医疗机构4486家、药店11202家、住院定点医疗机构414家、跨省异地就医定点医疗机构272家，医保基金监管链条的加长和加宽，也需要不断完善社会保险监管机制。但目前，社会保险监管机制还不够完善，表现在以下几方面：一是监督检查工作机制有待完善。一些县（市、区）监督检查工作不深入甚至流于形式，制定了监督检查制度，但缺乏具体的监督检查措施、计划。二是基金预算缺乏绩效考核和激励约束机制。近年来，社会保险基金预算体系逐步健全，各项指标的预算编制相对科学合理，但社会保险基金预算绩效考核和激励约束机制还未建立，预算数据的执行方面也没有相应的措施来约束。三是基金风险防控机制不够健全。个别县（市、区）未执行社会保险基金收支、结余定期公开公示制度，没有建立规范的基金运行分析和风险预警机制。个别县（市、区）岗位设置不符合内控要求，存在同一项业务初审、复核、审批多岗一人兼任、权限较大等问题，个别县（市、区）未能严格落实三方对账制度，存在只对总账、不对明细账，或财务、业务、财政未及时对账等问题。

（三）监督方式有待改进

一是事后监督检查多，事前风险防控少。以目前的数据和测算手段，只能对短期基金运行情况作出科学判断。从长期看，由于社会保险政策、人员变化大，难以对基金长期运行情况作出科学判断，往往发现基金运行风险时，化解其风险，已经迫在眉睫。二是监督具体行为多，上升到监督政策执行情况少。具体行为只是政策存在漏洞的具体表现，必须通过监督违规违法行为，发现政策漏洞，及时完善政策，堵塞漏洞。三是社会保险基金信息化建设滞后。由于财政部门和人社、医保部门之间的信息系统不对接，财政部门缺乏有效信息技术支撑，不能实现对社保基金从预算编制、预算执行到决算的全过程监督管理。个别县（市、区）医疗保险、养老保险仍然存在重复参保现象，主要是因为没有一个能对各类社会保险基金统一检索的信息平台，造成多头领取待遇、重复享受财政补贴、财政资金浪费。目前，财政社保部门人少事多，财政社保基金监管粗放化，亟需借助信息化手段，提高监管效率，形成社保基金横向到边、纵向到底的监管格局。

三、加强社会保险基金监督的对策建议

加强社会保险监督管理是防范和化解财政风险的客观要求，是以人民为中心、保障和改善民生的客观需要，是财政科学化精细化管理的重要措施。因此，本文针对目前社会保险基金监督力度、监督机制、监督方式等方面存在的问题，探索构建加强社会保险基金监督的长效机制。

（一）建立健全社会保险基金安全预防机制

1、建立社会保险基金安全责任制。要明确安全责任制的内容、考核目标和奖惩措施，与本级社会保险基金财政专户管理机构、社会保险经办机构、社会保险费征收机构签署责任状，明确基金安全的主体和监督责任。要层层传导压力，将责任落到实处。

2、建立社会保险基金风险预警机制和应对预案。要全面梳理社会保险基金运行风险点，重点对待遇审核与支付、基金结算等业务进行风险防控。定期分析基金整体运行状况和安全形势，综合研判面临的形势，对基金收支、管理等重点环节存在的风险进行分析，提出应对措施，实现对基金常态化、制度化的监控。科学设置各风险等级警戒线，制定基金出现运行重大风险和基金安全重大事件情况下的应急处置预案，提出应急措施、保障措施，确保基金安全、平稳运行。财政部门发现社会保险基金运行存在重大风险的，要会同人社、医保部门及时采取措施予以化解，并向本级人民政府和上级行政主管部门报告。

3、认真开展社会保险基金安全评估。要每年对本级社会保险基金运行情况和风险管控状况开展安全评估。按照客观公正、实事求是的原则，科学评估基金安全等级，以评促改，提出整改措施、强化监督管理、规范经办服务、提升风险防控能力。安全评估发现问题的，及时查明原因，督促整改。对拒不整改或者整改不力的，按照有关规定予以问责。

（二）建立健全内部控制机制

1、建立社会保险基金定期对账制度。社会保险基金财政专户管理机构、社会保险机构、社会保险费征收机构、国库管理机构之间要按月对账，确保数据的一致性，核对结果由责任人签字形成书面材料，真实反映各项基金结余情况。

2、建立定期轮岗制度。要强化信息系统的权限管理，确保社会保险基金业务的办理全过程留痕。对于高风险业务要实现双审核，对于重点岗位实行定期轮岗。

3、定期对内部控制制度的建立和执行情况进行检查。要定期对社会保险经办机构的业务、财务、安全情况，内部控制制度建立、执行情况进行监督检查。针对目前存在的监管缺失、岗位制约机制不落实、监督检查不到位等问题，督促各级社会保险基金财政专户管理机构、社会保险经办机构、社会保险费征收机构加强内部监督管理，不断规范社会保险基金办理行为，防范社会保险基金收支、管理和投资运营中存在的风险。

（三）完善监督检查机制

1、加大监督检查力度。财政部门要重点监督检查社会保险基金纳入社会保障基金财政专户、实行收支两条线管理的情况，审核社会保险基金预算、决算，监督预算执行。对单位、个人执行社会保险基金财务、会计制度情况进行监督检查，规范财务管理行为。

2、不断改进创新监督检查方式。要覆盖“全过程”，实现对社会保险基金收支、管理、服务和投资运营的监督，实现事前审核、事中监控、事后检查；要针对“全要素”，实现对参保人、参保单位、征收部门、经办机构、服务机构的全面监督。

3、建立健全责任追究机制。要按照有权必有责、有责要担当、失责必追究的原则，严格落实责任追究机制。对系统内部制度机制不落实、发现问题不整改、工作人员玩忽职守、贪污侵占社会保险基金等问题进行严肃查处和问责；对参保单位、参保个人及社会保险服务机构存在的欠缴社会保险费、违规办理社会保险业务、骗取和盗取社会保险待遇和社会保险基金支出等行为要认真进行核查整改，追回基金损失并对相关失信行为进行惩戒，涉嫌犯罪的，依法移送监察机关或者公安机关查处。

（四）提升社会保险基金信息化监管水平

1、建立信息统一的社会保险信息共享平台。要推进建设省级集中、“多险合一”信息管理系统，数据实现省级集中。建立全省人社、财政、税务、公安、民政、卫生计生、工商等多部门统一的社会保险信息共享平台。银行等金融机构保存或者产生的社会保险相关信息数据应当接入社会保险信息共享平台。加快完成社银联网和社税联网。

2、运用先进信息技术实施实时监控、智能监管。要依据业务部门需求及操作流程，围绕自动监控、自动审计、自动预警、自动缴费、网络支付等需求，加快推进社会保险信息系统升级改造，设立预警指标，实现对社会保险业务数据、财务数据的实时监控、智能监管。关键数据修改权限在省级，修改时必须经过业务部门、信息部门主管领导签字审批、留痕可溯。

3、建立健全监控审核规则。要监测社会保险基金运行情况，常态化运用大数据比对等方式筛查疑点信息。利用人脸识别、虹膜、掌静脉等手段，通过互联网、手机APP等先进技术方式开展生存认证过程。每月开展数据比对、核查工作，有效防范重复领取、死亡冒领待遇等支付风险。建立智能监控与现场稽核相结合的监管模式，对异常信息及疑点数据深入核查，确保条条有着落、件件有回应。

4、建立健全监控结果应用机制。及时处理核查结果，督促落实整改。紧盯问题不放，采取收回财政资金、督促完善制度、移交问题线索等形式，坚决将问题整改到位。深入分析社会保险制度内在运行规律，完善社会保险制度和管理机制，着力破解突出矛盾和问题，着力解决社会保险基金的短板和难点问题。跟踪情况反馈，开展“回头看”。将应用监控系统、加强社会保险监督情况列入部门、单位绩效考核。

（五）加强社会保险基金社会监督

1、加强用人单位、个人、社会保险服务机构的信用管理。要建立信用档案，将欠缴社会保险费，以欺诈、伪造证明材料、虚构劳动关系等手段办理社会保险业务，骗取社会保险待遇和社会保险基金支出等失信行为记入信用档案，并依法依规实行惩戒。将严重失信的机构、个人纳入黑名单管理，实施重点监控。针对违规对象的风险程度设置不同的监控期限，监控期满且期间无不良记录的，移出重点监控范围。

2、畅通社会保险基金举报投诉渠道。要加强对参保人社会保险政策、依法行使权利义务的宣传，引导参保人诚信守法。鼓励参保人积极举报并自觉抵制违法违规行为。对举报骗取社会保险待遇或者社会保险基金支出经查证属实的，为查处重大社会保险基金违法违规行为提供主要线索和证据的，给予奖励。

3、加强舆论监督。要鼓励社会公众、媒体参与社会保险基金监督，并善于从中发现工作中存在的漏洞和不足，不断完善制度机制。要充分发挥社会保险监督委员会的作用，推广社会监督员制度，形成全社会共同参与社会保险基金监督的良好氛围。

（六）建立财政审计联合监督机制

1、建立重大事项会商机制。在贯彻落实中央、省委省政府确定的基金重大改革、政策、监管工作任务时，建立审计、财政部门共同会商机制，共研政策，齐抓共管，全面提高监督效能。双方定期召开联席会议，沟通社会保险基金收支、投资运营、重大改革等进展情况，相互通报工作计划，共享监管成果。

2、建立联合检查、调研机制。要统筹审计、财政监督力量，采取审计、财政部门混合编组的形式，对共同确定的社会保险基金事项实施联合检查，形成工作合力，避免频率过高、多头重复等问题。围绕社会普遍关注的热点、难点问题，以及重大改革事项，实行多方联合调研，提出有利于改革深化、政策落地、基金管理的合理化意见建议，推动社会保险基金可持续发展，拓展监管成效。