精准扶贫政策下财政转移支付资金效率性问题及对策探究

●饶 曦 罗 芸

一、引言

贫困标准的本质是指在一定时间、空间和社会发展条件下，社会公认的为维持人们的基本生存而必须消费的商品和服务的最低成本。中国目前的贫困标准是基于2011年2300元的不变价格，每年根据情况进行适当调整的。2015年我国的贫困标准是2800元，2016年是3000元。据国家统计局统计，截至2017年末全国农村贫困人口共3046万人，贫困人口较上年减少1289万人；西部农村贫困人口最多，高达1634万人，其次是中部农村，贫困人口为1112万人，东部农村贫困人口最少，为300万人。中共中央、国务院在2015年11月29日发布的 《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提出：实现到2020年让农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，时间十分紧迫、任务相当繁重。习近平总书记于2013年11月提出“精准扶贫”，该政策逐渐被大众所知悉，并成为当今扶贫攻坚的重要措施。精准扶贫是粗放扶贫的对称，是针对不同贫困地区环境和不同贫困户情况，使用科学有效的程序，从而精确识别、精确援助和精确管理贫困人口的扶贫方法。习近平总书记提出的这一扶贫思想，不但对我国贫困理论内容进行了补充和完善，更使我国扶贫战略有了实质性的进展。

我国贫困人口多，扶贫项目需要大量资金，目前我国扶贫资金大多数由财政转移支付形成。财政转移支付以各级政府财政能力差异为基础，通过财政资金转移或财政平衡机制，实现全国公共服务水平的均等化。根据财政部的初步统计，2013-2017年，我国中央对地方转移支付规模不断加大，分别为42973.18亿元、46509.49 亿元、50078.65 亿元、52573.86亿元、57028.95亿元。其中，一般性财政转移支付分别为24362.72亿元、27568.37亿元、28455.02亿元、31864.93亿元、35145.59亿元；专项财政转移支付分别为18610.46 亿元、18941.12 亿元、21623.63亿元、20708.93亿元、21883.36亿元①。我国财政转移支付资金大都用于贫困地区、贫困人口的专项扶贫支出，经过多年努力，取得了一定的成就，但是从扶贫项目来看，尽管对贫困地区各类转移支付的资金支持力度一直在加大，其资金使用效率却并不尽如人意。

精准扶贫政策下，财政转移支付资金的效率性尤为重要，其效率高低决定了我国全面脱贫的速率。财政转移支付资金效率低下，不仅会浪费资源，还会影响到国家脱贫战略的实现。根据财政部的统计，2014-2016年我国中央财政扶贫资金分别为 423亿元、467.45亿元、667亿元；2016年，中央和省级政府在专项扶贫资金方面的投入已超过1000亿元，2017年投入金额比2016年增长40%左右，规模超过1400亿元，其中中央财政拨付860.95亿元作为地方扶贫专项资金补助，比上年增加30.26%；28个有扶贫任务的省份在专项扶贫资金上共投入540亿元。一般来说，各地的扶贫资金来源于中央财政、省级财政、市级财政和县级财政，通过财政转移支付实现各地公共服务水平的均等化。中央财政资金对地方转移支付的方式分为一般性转移支付和专项转移支付两类。2014年和2015年，中央财政对地方专项转移支付的预算分别为1.89万亿元、2.15万亿元。2016年中央对地方财政转移支付规模达到5.29万亿元，其中一般性财政转移支付3.20万亿元，专项财政转移支付规模达到2.09万亿元；2013-2016年，老少边穷地区的财政转移支付从1081亿元增加到1538亿元，每年平均增长12.5%。在如此巨大的财政转移支付规模下，如何做到扶贫资金的高效率使用，是目前精准扶贫政策实施后的重中之重。本文结合A省贫困情况，选择其2013-2017年财政扶贫资金的运用情况，借助产出与投入的效率模型，深入剖析我国精准扶贫政策下财政转移支付资金现状。从A省的扶贫资金效率情况，总结出我国扶贫资金普遍存在的效率问题，并有针对性地提出相关建议，为精准扶贫提供参考和借鉴。

二、精准扶贫政策下A省财政转移支付资金概况及使用效率评价

我国全面脱贫的目标日益逼近，各项扶贫工作正在如火如荼地进行。精准扶贫必须要解决好资金从何而来、如何用、用得如何等问题，将资金精准分配到最需要帮扶的群众中。精准扶贫政策下财政转移支付资金的使用效率高低决定了我国全面脱贫的速率。

“十二五”期间，A省按照“扶贫攻坚为主线，精准发力，整体推进，高效执行，担当跨越”的工作总要求，帮助A省234万人脱贫。随着脱贫攻坚工作的不断推进，为了使脱贫工作能够真正做到精准扶贫、精准脱贫，本文对A省扶贫资金的来源、运用及效率情况进行分析。通过分析，发现A省的扶贫资金使用效率逐年下降。

（一）A省扶贫资金的来源构成

一般来说，各地的扶贫资金来源于中央财政、省级财政、市级财政和县级财政，通过财政转移支付实现各地公共服务水平的均等化。A省政府扶贫资金来源于中央财政专项扶贫资金和省级财政配套资金。“十二五”期间，A省财政统筹中央和省级专项扶贫资金，从2011年的10.33亿元，增加到2015年的27.2亿元，5年间共投入96.41亿元。2016年财政专项扶贫资金共37.84亿元，其中：中央资金20.76亿元、省级资金17.08亿元；2017年财政专项扶贫资金共29.69亿元，其中：中央资金17.49亿元，省级资金12.20亿元。

（二）A省扶贫资金的运用情况

紧紧围绕全省脱贫攻坚目标，A省着力实施产业扶贫、搬迁扶贫、村庄整治建设扶贫等“十大工程”，力争到2020年贫困人口全部脱贫。“十二五”期间，A省用于产业扶贫的资金共27亿元；累计用于3400个贫困村村庄整治建设的专项资金近30亿元；扶贫搬迁创新了安置模式，共投入21.6亿元资金；累计安排1.2亿元就业资金，扶持115个次创业孵化基地建设，帮助34.3万人实现就业。2016年A省共下达产业扶贫资金9.3亿元，安排专项资金6.8亿元推进全省新农村建设，搬迁扶贫资金7.18亿元。

（三）A省扶贫资金的使用效率评价

效率实质是指产出与投入的比率，用数学模型表示为：R=IN/K。IN是项目生命周期中每年的增加值之和，K是总投资，R值越大表示项目资金的使用效率越高。

让贫困户脱贫是我国扶贫的目的，因此财政扶贫资金的效率性评价指标可以围绕脱贫这一目标进行相关设计。财政扶贫资金的效率可以根据上述模型表达，用该省每年脱贫人数除以投入资金总额，即为该阶段扶贫资金的效率，以每百万元为单位。假设A省第t年有Pt人口脱贫，第t年政府投入的扶贫资金为Kt，那么该省单位财政扶贫资金脱贫效率用模型表示为：RPRt=Pt/Kt。

模型中RPRt表示该省第t年单位财政扶贫资金的脱贫人数，其倒数表示每脱贫一人所需政府投入的资金成本。RPRt的值越大，财政扶贫资金效率越高。

表1 A省2013-2017年单位财政扶贫资金脱贫效率表

根据2013-2017年的相关数据，对A省的扶贫资金效率进行评估，发现A省财政扶贫资金的总体使用效率较低，且效率呈逐年递减趋势，由2013年每百万元财政扶贫资金脱贫478人，下降至2017年每百万元财政扶贫资金脱贫168人。

三、精准扶贫政策下财政转移支付资金效率存在的问题

贫困问题比较复杂，笔者对A省某些扶贫单位、扶贫干部、扶贫对象和财政专项扶贫资金审计人员进行走访，并结合A省现阶段采用的《脱贫攻坚行动计划（2017-2020）》等规定，从政府精准扶贫的角度，总结出精准扶贫政策下财政转移支付扶贫资金的效率存在以下几个问题：

（一）扶贫对象未能精确识别

虽然A省某地区对贫困对象的识别与评选工作已经进行了三轮，但问题还是未得到彻底解决，仍有不符合标准的人员被列为扶贫对象。经过2017年的第一轮核查工作，原建档立卡的扶贫对象5639户共16249人，被清理至4549户12347人。造成核查前后如此大差异的原因主要有两方面：一是在识别贫困对象的过程中，有些乡镇、村庄的执行人员不够严格，执行标准和程序不规范等，将不符合扶贫标准的人员列入了扶贫对象之列，导致一些本应纳入扶贫行列的低保户人群未能进入扶贫名单。二是相关扶贫政策体系还不够完善，具体实施细则模糊不清，导致部分乡镇企业执行人员判断标准不一致，将一些没有发展产业或产业规模化小的非贫困人员也列入了产业扶贫资金的补助范围。

（二）资金分配过于分散，未因地制宜发挥整合效用

扶贫工作的根本推动力是扶贫资金，但在扶贫资金有限的情况下，存在扶贫资金分配不合理的严重问题。目前大多是“天女散花”式的平均分配方式，未根据各地的实际贫困状况合理分配。过度分散化的资金很难得到有效的整合使用，致使资金管理效率较低，也为一些人谋取不当利益提供了可乘之机。加之各环节的相关部门未能进行及时有效的沟通，致使多项资金应用于同一项目，或同一项目成果套取多项扶贫资金等问题。且由于扶贫资金上级补助的存在，使得一些地方缺乏主动性，未发挥本级的资金整合作用。

（三）监管力度弱，扶贫资金存在安全隐患

财政部、国家发展改革委和国务院扶贫办2011年11月7日印发的《财政专项扶贫资金管理办法》以及其他相关文件规定，必须实施专项账户操作和专项账户管理，以便资金能够安排到项目中。在审计的过程中，发现一些扶贫资金的划分未按相关规定执行，并非是由财政直接划分到扶贫项目账户，而是先分配到行政村，然后由行政村拨付给项目，且财政支付的过程中缺乏监督，这为某些相关项目单位从中谋取不当利益提供了机会。上级政府下拨的专项资金都有着特定用途，只有资金按照相关规定进行有效的划拨、使用，才能真正解决紧迫的问题，起到雪中送炭的作用。然而，仍存在某些部门挪用、占用资金的现象，具体表现为以下几个方面：一是当上级和下级政府的支出偏好不同时，就会出现挪用专项资金的问题。例如，上级政府设立某项专项资金是为了改善社会民生和公共服务，但是某些下级政府的支出一般是先解决人员资金短缺的问题，而不是专项资金专用。二是一些部门用虚报和谎报的方式申请资金，资金到位后并未用到实处，而是作为该部门的流动财政资源，被该部门随意使用，远远达不到规定用途的目的。三是由于相关项目单位财务体系不完善以及缺乏相关监管机制，客观上给了一些高管挪用专项资金、违规购买商品或向小群体分配利益的机会，从而导致国家专项资金没有得到充分利用。

（四）后续监管和评价体系不完善

2014-2016年期间，A省某地在蚕桑基地进行验收的过程中，出现了蚕桑项目验收组组长滥用职权、弄虚作假的现象，在未组织相关人员实地验收的情况下出具验收报告，没有按照国家规定的标准测量，多计蚕房面积1381.59平方米，给国家造成了124669元的损失。同时，在种桑养蚕项目的实施过程中，对项目疏于监管，致使实施项目的相关单位财务混乱，没有合理有效的财务制度，造成专项扶贫资金存在重大风险隐患，也使贫困户的合法权益受到了损害。扶贫资金是否能发挥效益，离不开后续的管理与监督。但由于扶贫项目本身范围广、数量多、实施时间和政策各异的特点以及后续监管部门监督不力等原因，都为相关利益者谎报扶贫项目、套取财政扶贫资金提供了可乘之机。加之部分项目建设扶助政策还不完善，相关标准还未具体确定，一些不法分子利用自身职权谋取财政资金的现象也屡增不减，“报长建短”“报大建小”“报新建旧”等手段不尽其用。

四、精准扶贫政策下提高财政转移支付资金效率的建议

在脱贫攻坚战中，资金就是子弹。要打赢脱贫攻坚战，既要“子弹充足”，更要“弹无虚发”。如何在精准扶贫政策下提高财政转移支付资金的效率，针对上述问题，本文提出以下建议。

（一）精准识别扶贫对象，因户施策

精准有效地识别扶贫对象是扶贫的第一步。虽然通过精准扶贫机制以及建档立卡工作在整个国家层面取得了一定成效，但还是要不断完善贫困对象信息，通过与不动产登记系统、低保系统、公安系统等信息系统的有效衔接，建立贫困对象的动态数据库，实现信息及时、有效、准确的更新。对于贫困对象的识别要根据不同区域的实际情况和各贫困户的详细信息实施不同方案，改变以人均收入作为主要识别指标的单一方法，建立多指标、多维度的识别体系。例如贫困对象的收入能力、消费能力、可支配能力、生活质量等都可以列为识别指标进行综合测评。同时，还要识别致贫的原因（如因基础设施落后、因生存环境制约、因自然灾害、因学、因病残），结合各地及各户情况制定不同的贫困对象识别方法。为了防止人为操作，要求识别扶贫对象的过程要做到群众全程参与，真正做到公平、公正、公开的民主评议与集中决策结合。因此，要结合我国的发展与战略目标，以及我国的具体国情，建立我国独具特色的精准扶贫考核与评价体系，为早日实现精准脱贫的目标提供一定的理论基础。

（二）加强精准扶贫资金的统筹整合

根据精准扶贫的实际情况，有效整合扶贫项目资金，集中财力办大事，把相对分散的资金集中起来，对零散、杂乱的项目进行合理布局、规范化布局，打造重点扶贫建设项目，积极探索扶贫资金的有效整合方法。首先，要适应新形势，梳理扶贫项目，根据扶贫资金的性质、目的和来源，对重点项目进行划分，通过集中资金发展优势项目，适当扩大投资规模，合理使用有限资金。其次，应加强各组织的协调。强有力的协调是做好扶贫资金整合工作的根本保证，应采取上下相结合的方式，将扶贫资金与本级交通、水利、城建、农业进行综合开发、有机整合，实现各组织间的优势互补，用有限的扶贫资金发挥最大的经济效益。

（三）完善监管及评价机制

在保证扶贫政策稳定的前提下，加强财政、审计、监管等相关部门的合作，发挥合作办案的优势，进一步健全和完善扶贫资金监管的问责主体、实现形式、解决办法等方面的监管制度，堵塞监管漏洞。第一，强化警示作用，对基层落实不到位的情况及常见的严重问题设置“高压警戒线”，实行问责制度，同时细化操作性不强的政策规定，便于基层部门落实及相关部门监管。第二，扶贫专项资金应在项目申报、审核、审批、检查、验收、资金发放等环节，全程张榜公示，做到公平公正，以最大限度预防腐败现象的发生。第三，建立“扶贫专项资金服务平台”，筑牢护卫扶贫惠民资金网络，让群众积极参与到监督工作中，保障群众对扶贫资金使用的知情权，让扶贫惠民政策最大限度地为基层百姓带来利益。第四，各级监管机构要对基层和群众反映强烈的问题及时予以纠正处理，监督惠民政策、扶贫项目、农业补贴等方面的落实情况，对于可疑现象，要及时找出问题根源，并进行有效解决。

（四）强化绩效审计，保证扶贫资金精准使用

为了保证扶贫资金能得到精准使用，在后续的精准扶贫项目审计中，首先要进一步重视并强化绩效审计，充分发挥绩效审计的作用。例如现行审计一般均为事后审计，为了能及时获取精准扶贫项目的有效资料，更好地进行事前防范、事中控制工作，可以将绩效审计与跟踪审计有效结合，真正发挥审计监督的第一道防线作用。其次，可以将绩效审计与相关领导干部的经济责任审计融会贯通，实现二者的有效结合。相关领导对精准扶贫的重视及配合，对于精准扶贫资金的有效使用以及相关项目的审计效果，都有着不可小觑的作用。精准扶贫的核心要素之一便是“精准”，要根据不同地域的实际情况，制定合适的精准扶贫政策。因此，精准扶贫资金后续使用的绩效情况与相关领导干部的经济责任考核相挂钩，一方面可以提高相关领导对扶贫项目的重视，结合实际情况制定更加科学有效的扶贫政策，实现资金的精准使用。另一方面，也丰富了绩效审计的内容，使绩效审计的广度与深度得到进一步扩展。最后，可以将绩效审计与传统财务收支审计相结合，传统财务收支审计更多关注财务收支的真实性与规范性，而绩效审计则更注重政策实施或者专项财政支出的效果，将二者有效结合，能够推动扶贫资金的精准使用，并实现二者并重的转变。

五、结束语

从A省整体的贫困状况来看，其扶贫资金的效率情况与全国其他贫困地区扶贫资金的效率情况有着众多相似之处，可见，从A省扶贫资金的效率情况可窥见全国扶贫资金效率情况的一二。精准扶贫、精准脱贫工作实施的有效推进，受多方面因素的影响。在精准扶贫政策下，势必会产生巨额的财政转移支付，面对巨大的财政转移支付规模，相关部门需要加强监管。为了保证精准扶贫工作的有效推进以及精准脱贫目标的早日实现，扶贫项目的整个过程均要做好监督工作，从事前考察到事中监督，再到最后的事后审查，每一个环节均不容忽视。■

注释：

①数据来源：财政部预算司官网。