我国村民环保自治模式法律问题的思考

摘 要： 近年来，随着国家对农村环境保护工作越来越重视，一些地区在农村环境保护工作中不断创新，村民环保自治模式就是其中成果之一。但是，村民环保自治模式在实践中也产生了诸如缺乏法律依据、政府权利义务不明确、监管组织存在缺陷、缺乏解决环境纠纷的机构等问题，这些问题严重制约了村民环保自治模式作用的发挥。要解决这些问题，首先是要进行立法，其次要明确政府在村民环保自治模式中的权利义务，完善监管组织，最后要赋予村民委员会环境纠纷调解的权力，从而让村民环保自治模式发挥其应有效能。

关键词： 村民环保自治模式;立法;赋予权利

中图分类号：D422.6;D922.68 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.06.10

欢迎按以下方式引用：梁杰.我国村民环保自治模式法律问题的思考[J].克拉玛依学刊，2019（6）66-72.

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，强调“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。为加快推进农村人居环境整治，进一步提升农村人居环境水平，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，提出相对具体的乡村环境保护措施。2018年初，中共中央、国务院发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《乡村振兴》），该意见中提到要“加强农村突出环境问题综合治理”。2018年5月18日，全国生态环境保护大会在北京召开，习近平总书记在会上指出“要持续开展农村人居环境整治行动，打造美丽乡村，为老百姓留住鸟语花香田园风光”。这些文件和讲话一方面表明党中央、国务院对农村环境保护工作的重视与农村环境保护工作的重要性，另一方面也意味着地方各级政府需要加大力度解决农村环境保护问题。

目前，我国一些地区在农村环保工作中采取了村民环保自治模式，这种模式在农村环保工作中成效显著。实践证明，村民环保自治模式既是弥补基层环保部门监管缺失的必备之策、又是推进生态环境治理现代化的重要举措。2007年，湖南省的浏阳市金塘村首创村民环保自治模式，通过创建“环保促进会”、制订“环保村规民约”以及实行“乡村环保听证制度”等方式，极大地改善了金塘村的环境状况，使当地旧貌换新颜。虽然村民环保自治模式在农村环保工作中有一定的促进作用，但也不可避免地出现了一些问题。

一、浏阳市金塘村村民环保自治模式及其特点和普遍性分析

（一）浏阳市金塘村村民环保自治模式

养殖业是浏阳市金塘村的重要经济支柱，一方面为金塘村村民创造了经济收益，另一方面也带來了污染，这些污染严重影响了村民的生活质量。在长沙市启动了“新农村、新环保、新生活”行动的契机之下，金塘村找到了一个适合当地发展的村民环保自治模式，这个模式主要是在政府引导与村内力量推动的共同作用下形成。在模式形成前，由政府组织环保专家到金塘村宣讲环保知识，并开办了湖南省第一所农民环保学校，主要目的是提升村民的环保意识，使村民意识到环境的重要性，从而促使他们参与到环保活动中来。专家入村、开办环保学校的形式为环保自治模式奠定了思想基础。随后，政府鼓励村民参与环保，并支持村民成立“环保促进会”，推动村民环保自治模式逐渐形成。其中，环保促进会是村级环保自治组织，独立于村民委员会，不受村民委员会的领导，村民可以通过环保促进会行使环保自治权。村民环保自治模式创立之初，并非十分完善，如环保规则以及监管制度缺失，但随着“三新行动”的深入开展，金塘村也在不断探索以及完善村民环保自治这一新模式，使其更好地运行。首先，金塘村召开村民大会通过了《金塘村环境保护村规民约》，制定村民需要遵守的环保规则，明确了村民责任，还实行了门前三包和联户保洁。[1]131其次，推广了乡村环保听证会制度，保证村民有效参与村里环保决策，也保证了环保决策的公平公正。再次，制定了村级环保规划。最后，金塘村的村民环保自治模式还在政府的帮助下进行“三分三改，三池三园”①建设，为金塘村的环保建设奠定了基础，并改善了金塘村的环境。

（二）浏阳市金塘村村民环保自治模式的特点

第一，自治性。金塘村村民环保自治模式是村民自治管理的方式之一，自治性是其根本特点。但是需要注意的是金塘村的环保自治模式中的自治性与村民委员会所具备的自治性从内涵上而言并不一致。村民委员会的村民自治性是《宪法》《村民委员会组织法》等法律所赋予的法定自治权利，这就意味着村民委员会必须严格依照法律规定行使自己的权利，不能在法律未规定的范围内扩充;而环保自治模式的自治性是意定的自治权利，即村民为了保护环境而自愿对环境进行自我管理的权利，这种权利虽然也是在法律框架之下设立的，但是这种意定的自治权利所涵盖的范围相较于村民委员会的法定自治权利更大。

第二，民主性。金塘村模式所采用的环保促进会以及乡村环保听证会等形式，充分发挥了村民的作用，赋予了村民参与村内环保活动以及参与环保听证会的权利，体现了一种民主。因此，村民环保自治模式具备民主性特征。

第三，科学性。这种科学性体现在该模式所采用的方式上，如进行村级环保规划以及环保听证会的设置。

第四，及时性。主要指环保监督的及时性。一般情况下，基层环保部门对农村环境承担着环境监管的职责。但是，通常情况下农村距离基层环保部门较远且相对分散，基层环保部门又常常面临着人员配置不足的问题，往往是“在基层两三个人监管三四个镇”[2]26;同时，农村常见环境的污染行为有化肥滥用、农药滥用、垃圾乱扔、生活污水随意排放、秸秆焚烧等，这些污染行为种类繁多，隐秘性和随机性强，导致基层环保部门在农村地区难以发挥其应有的作用。在农村，对环境变化最敏感的莫过于居住在这个范围内的村民，由村民组成环保自治组织，可以及时发现环境污染情况，对这些污染能够及时管控。

第五，多元性。从金塘村环保模式的运行效果看，充分发挥了党委政府、村民委员会、村民等多个主体的作用。多元性是环境现代化治理一个重要特点，是实现由传统国家生态环境监管向现代国家生态环境治理转变过程的措施。[3]60多元主体多方共治也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方式之一，[4]45这种多元性特点促进了乡村环保工作的发展。

（三）浏阳市金塘村村民环保自治模式的普遍性

浏阳市金塘村村民环保自治模式从实质内容上看，不具有普遍性。组织环保专家入村、办环保学校一方面需要政府具备充足的财力，另一方面需要具备充足的人才。长沙市作为湖南省的省会，经济实力较强，也拥有众多高校，人才资源十分充足，足以支撑金塘村模式的形成。而在一些经济不发达地区，人才较为匮乏，财政资金也捉襟见肘，缺乏组织环保专家入村、办环保学校的实力，很难在实质上与金塘村一致。但是，金塘村村民环保自治模式从形式上仍具备普遍性。从形式上看，村民环保自治模式主要采取以村民组建的环保自治组织为主，党组织、政府、村民委员会为辅的方式，它形成的是一种多元主体共治的环保自治模式。这种模式无论在经济发达地区、还是经济不发达地区，都可以普遍适用。当然，不容忽视的是地区与地区由于实际情况不同，村民环保自治模式的实质内容也会呈现多样化，不能罔顾地方实际，照搬金塘村模式。

二、从浏阳市金塘村模式看我国村民环保自治模式面临的法律困境

（一）村民环保自治模式的立法缺失

从金塘村的村民环保自治模式可以看出，村民环保自治模式的运行依靠的规则与依据主要是乡规民约，缺乏法律依据。由此引发人们对农村相关环境立法的关注。改革开放以来，我国城市工业化进程加快，工业污染增多，农村污染由于较为分散、零碎，与工业污染相比，具有隐蔽性，加之对农村环境污染严重性的认识较为缺乏，从而在立法时偏重于城市的环境问题，使得农村环境保护立法缺失。

村规民约是村民委员会管理本村事务的一种管理规范，也是一种全面调整农村社会关系的社会规范。[5]63这种社会规范在我国农村广泛存在且在农村事务管理、处理村民关系以及农村环境工作中都起到了相当大的作用，如长沙市金塘村制定的《金塘村环境保护村规民约》。在这一环保规则指引下，金塘村环境治理卓有成效，但是村规民约也存在着相当大的局限性。一方面，一些村规民约内容过于空泛、原则化，不具有可操作性;另一方面，村规民约通常对违反规则的村民通过舆论谴责或者心理强制的方式进行制裁，这种道德制裁很难起到惩罚的作用。当然，除舆论谴责或者心理强制的手段外，在一些农村的村规民约中，还可以看到一些诸如罚款等制裁手段，但是依据《村民委员会组织法》第27条第2款规定，②村规民约中不能规定这种剥夺村民合法财产的制裁手段。由此可见，村规民约是一种没有“牙齿”的环保规则，当污染和破坏农村环境的违法成本远远低于违法付出的代价时，这种规定将难以遵守，不利于村民环保自治模式发挥其应有的作用。这一问题并非金塘村存在，所有采用村民环保自治的乡村都存在这一问题。然而，我国目前尚未有一部法律法规对村民环保自治模式予以明确规定。

（二）政府在村民环保自治模式中的权利义务不明确

从金塘村模式看，村民环保自治模式的形成外部需要政府引导、内部需要村民的力量，但是村民环保自治模式的形成最重要的是靠政府。政府在村民环保自治中提供了资金支持和专家力量，如果缺乏政府的支持，村民环保自治模式很难建立起来，也很难发挥其应有的作用，如“三分三改，三池三园”的基础建设，缺乏这些基础建设，一些污染物通过村民自身的力量很难处理，即使建立起村民环保自治模式也会由于这一客观原因导致这种模式流于形式，难以发挥作用。然而，政府在村民环保自治模式中有哪些具体的权利义务还不明确，难以充分发挥政府主体作用，一方面难以最大程度发挥村民环保自治模式的最大功效，另一方面会抑制村民环保自治模式的发展。政府在村民环保自治模式中的权利义务不明确的问题除了在金塘村存在，还存在于其他乡村的村民环保自治模式中，如长沙市长沙县安沙镇、广元市苍溪县元坝镇将军村、宁波市周塘西村等村民环保自治模式。

（三）村民环保自治模式中监管组织存在缺陷

村民环保自治模式中处于核心位置的是环保自治监管主体。在村民环保自治模式中，监管主体有两类，一类是拥有环境管理权的村民委员会，即被法律赋予了环境管理权的基层群众自治组织，由村民委员会充当该模式的环保自治监管主体;另一类是独立于村民委员会的环保自治组织，与基层群众自治组织处于平等地位。村民委员会是否具备环境事务的管理权是一直备受争议的问题。如果依据《村民委员会组织法》第2条第2款和第8条第2款的规定来看，村民委员会具有管理公共事务和公益事业的职能，也有保护和改善生态环境的职责。③从村民委员会多年管理村级事务的实践经验来看，村民委员会在管理农村环境事务中有以下几个优势：第一，村民委员会可以组织村民制定与环保相关的乡规民约，为环保自治组织提供相关操作规则;第二，村民委员会在农村中具有较强的威信，在执行过程中，遇到的阻力较小，且对环境监管的效率会相对较高;第三，村民委员会有资金维持环保监管的运行。但是，村民委员会作为农村环保监管者也有其弊端。依据《村民委员会组织法》第8条规定，村民委员会有促进农村经济发展的职责。经济发展与环境保护两种权能都纳入村民委员会之中，使其有既当污染者又做监督者的嫌疑，容易造成在环境监管中对自己与对他人所采取的措施存在不可避免的差异，即对受监管的村民严格于对自身的监管，从而导致村民委员会和村民之间产生矛盾。同时，依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》第68条规定，只有在与他人发生民事纠纷的情况下，村民委员会才能作为诉讼当事人。因此，村民委员会不具有参与公益诉讼的资格，在监管过程中发现有破坏农村环境的行为难以通过诉讼解决。

独立于村民委员会的环保自治组织作为监管者，其优势在于它的独立性以及与村民委员会之间的相互牵制、监督，可以避免由村民委员会作为环境监管主体时，自己既是监管者又是污染者，作为第三方监管组织，更具公正性，金塘村采用的就是这种环保自治模式。从金塘村环保促进会的情况看，这种类型的环保自治组织的缺陷在于，环保促进会是由政府或者基層群众自治组织扶持建立起来的，对其具有一定的依赖性，并且这类环保组织履行职责时会受到村民委员会的制约;同时，环保促进会成立后主要是由“村内强人”担任会长、村里党员充当骨干，这种人员构成虽然能在一定程度上发挥基层党组织的力量，但是这种固定的人员构成不利于充分发挥村民主体力量。除了金塘村的环保促进会外，在其他村民环保自治模式中还存在另一种环境监管主体，如长沙市马蹄塘生态小组以小学生作为环境监督主体，[6]167这种环境监督主体虽然避免了“环保促进会”存在的问题，但是以小学生作为监管主体，依据其认知水平，所能监管的范围十分狭窄。

在诉讼参与方面，环保促进会属于村级环保组织，也与村民委员会一样存在着缺乏提起公益诉讼主体资格的问题。农村环境污染来源有几种：一种是农村村民的生活污染;一种是从事农业活动产生的污染，如烧荒、喷洒过量农药、村内小作坊污染等;还有一种是外来的工业污染。在金塘村模式中，环保促进会主要监管村民的生活污染以及从事农业生产活动中产生的污染问题，缺乏对外来工业污染监管的权限。这种监管缺陷的形成原因主要有兩个：一是法律并没有赋予环保促进会对外来工业污染监督的权限;另一个原因是环保公益诉讼制度不完善，环保促进会属于村级环保组织，不具备公益诉讼的主体资格，难以达到农村环境治理的目的。

（四）村民环保自治模式缺乏村内环境纠纷调解机构

对农业生产活动所产生的污染进行监管，容易引起村民之间的纠纷。这是由于生产具备经济效益，许多村民的经济来源主要是农业生产，进行环境监管难免会与其他村民就生产生活是否属于村规民约以及法律规定的污染行为或者破坏环境的行为而产生纠纷。但是在金塘村模式中，虽然有村级环保听证会，但主要是对一些排污量大的项目举行听证，若针对一些小的纠纷也举行听证，难免开得过于频繁，影响其他村民的生产生活，从而导致村民环保自治模式作用的有效发挥。

三、完善我国村民环保自治的法律对策

（一）完善农村环境保护的相关法律法规

1.建议出台一部农村环境保护的全国性法律

由于农村污染具有隐蔽性、复杂性以及难管理的特点，许多针对城市环境污染的法律法规以及法律制度可能在城市污染防治以及预防环境破坏上发挥相当大的作用;而在农村环境保护工作中却处处受限，所起的作用也微乎其微。[7]23现行的《环境保护法》在农村环境问题上的规定过于原则，缺乏一定的可操作性，并且未能发挥其在农村环境保护上的实质效能，这是由于“保护和改善环境的立法目的因为对农村环境问题认识上的滞后和调整机制的缺陷而没有完全实现， 出现了环境立法不断增多但农村环境形势依然严峻的局面”[8]54。

在其他环境保护的法律法规中虽然制定了一些与农村环境相关的规定，如《水污染防治法》第4章第4节规定了农业和农村水污染防治问题的处置，对农村水污染防治起到了一定的作用，但是这些规定缺乏体系化。因此，我们可以在对农村环境污染以及破坏的状况充分调研后出台一部农村环境保护的全国性法律，并将村民环保自治的内容纳入这部法律中，一方面可体现国家对农村环境保护的重视，为农村环保工作提供一部行之有效的农村环境保护法;另一方面也为村民环保自治模式提供管理的规则，指导农村环保工作。与此同时，可以在这部全国性法律中赋予村民环保自治模式以处罚权，确保村民环保自治组织在发现村民违反相应规定时拥有法律赋予的权力。

2.地方依据村民环保自治模式的特点进行相关规定

村民环保自治模式在各地区呈现不同的特点，如果仅用一部法律对村民环保自治模式予以规定是不够全面的，也难以囊括各种各样的村民环保自治模式;为填补缺陷，可制定与环境保护相关的政府规章或者地方性法规。在进行地方立法时，可依据本地区实际情况对村民环保自治模式予以更详细的规定，并把基层群众自治组织、环保促进会的权利义务进行详细规定，同时也可以把一些程序纳入地方立法中，让村民环保自治模式在法律法规以及规章的规定之下依法运行，为农村环境保护提供长效机制。

（二）明确政府在村民环保自治模式中的权力与职责

政府在村民环保自治模式中具有重要作用，在国家立法和地方立法时应明确政府在该模式中的权力与职责。首先，为推动村民环保自治模式的构建以及引导模式沿着正确方向行进，应明确政府具有指导监督村民环保自治工作的权力。其次，由于农村的基础设施仅依靠村民自筹资金是难以建设及完善的，还需要政府大力支持，从而辅助村民环保自治模式运行，所以应明确政府具有为村民环保自治模式提供资金保障、专家保障等职责。最后，在立法中设置权力时，为避免政府机关过多干涉环保自治模式，使环保自治组织丧失自治性及独立性，应为政府权力的行使明确界限;在立法中设置职责时，避免盲从，应充分考虑当地实际情况。

（三）完善环保自治模式的监管组织设置

第一，需要设置一个独立的监管者。通过比较，环保自治组织比村民委员会更适合作为模式中的监管者，但是需要注意的是，环保自治组织应避免过于依赖政府、村民委员会，确保其作为监管者的独立性。

第二，扩大监管者的监管范围，让监管范围从农村生产生活扩大到对农村范围内的工业污染也进行监管。对于工业污染监管，可以构建以举报方式为主、诉讼方式为辅的混合式处理方式，即在监管者发现存在工业排污侵害时，优先采取举报手段，向基层环保部门举报，在举报无效的情况下，再请求环保公益组织向人民法院起诉。这种混合式处理方式对工业污染监管十分有利，避免了直接诉讼给公益组织以及法院增添负担，同时，也避免了因村民环保自治组织自身经费较少、成员缺乏专业知识而致使起诉难以达到预期效果的情况出现。

第三，赋予监管者对环保法律法规在农村实施的监督权。对拒不执行环保法律法规的个人，村民环保自治组织可以对其批评教育或者上报政府环保部门，由该部门处理。[9]145而对于不依法履行环保法律法规的政府机关，监管者既可以向其上一级机关举报、也可向检察机关举报。

第四，完善“环保促进会”的人员构成，打破固定的人员组成方式。环保促进会的会长可参照村民委员会成员选举的方式进行选举，充分体现村民的意志;环保促进会的人员应由每户村民轮流担任，从而实现“人人都是监管员”，一方面，提升村民的环保意识;另一方面，也更能保证环保自治模式的公正性。

（四）赋予村民委员会环境纠纷调解权力

依据《村民委员会组织法》第2条第2款规定，村民委员会是具备民间纠纷调解权的。但是在实际生活中，这种调解具备主动性和被动性特征。主动性是指村民委员会在获悉村民间有纠纷时，可以主动上门调解;被动性在于村民委员会不主动上门进行调解，等纠纷双方主动到村民委员会要求调解时才进行调解。无论是主动性还是被动性，都存在着很大的随意性，如若村民间不选择村民委员会介入，则村民委员会就无权调解。但与其他民间纠纷不一样的是，环境保护纠纷不仅仅是污染者与环保自治组织之间的纠纷，还是污染者与在村内生活的全体村民间的纠纷，这是因为环保自治组织代表这个环境中所有村民的利益。这种环境纠纷需要一个解决途径，而通过诉讼仲裁的手段成本过高，因此，赋予村民委员会主动调解环境纠纷的调解权力是必不可少的，这种环境纠纷的调解权必须是主动的、强制的，任何人都不能拒绝，如果最终解决不了，再通过司法途径解决，从而促进农村的和谐发展。

村民环保自治模式的形成也充分说明了“生态文明”理念已悄然走出纸面，走进人民的心中。这一模式的构建为美丽乡村建设提供助力，保障村民过上干净、舒适的生活，但该模式仍然存在許多不足，需要通过完善立法、明确责任、政府引导等方式，使之变得更完善，从而实现建设美丽乡村的目标。

注释：

①“三分三改，三池三园”：“三分”指人杂、人畜、人禽分离，“三改”指改厨、改卫、改地面，“三分三改”用来控制污染源;“三池”是指垃圾池、沼气池、污水处理池，“三园”则指家园、菜园、果园。农村污染主要为居住污染、畜禽污染、养鱼污染、种植污染四大块，通过实施“三分三改，三池三园”以后，可以有效减少污染，实现经济循环增长。参见：环境引导、部门支持、各级帮助、农民自治、村组为主， 金塘建设生态文明新农村http：//news.sina.com.cn/o/2007-11-21/100712943334s.shtml.2007-11-21。

② 《村民委员会组织法》第27条第2款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”

③《村民委员会组织法》第2条第2款：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”第8条第2款：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”

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