兴胜乡农村土地流转中存在的问题及对策

□王明芬/西昌市兴胜乡人民政府

西昌市兴胜乡共有9个行政村，91个村民组，拥有集体土地1611.00hm2；承包农户5465户，农村人口21895人，劳动力7298人，其中，从事农业劳动的有4065人，外出务工的有2448人。2017年，兴胜乡流转土地233.33hm2，签订书面合同34.53hm2，其中，无效合同3.33hm2，约定不明确的1.33hm2；口头协议的194.13hm2。土地流转呈逐年上升趋势。

1 农村土地流转中存在的问题

1.1 土地流转合同不规范、无序流转现象严重

土地流转中多数是农户自发流转，口头协议；签订书面合同的，50%为无效合同，20%约定不明确，多数合同四至边界不清楚，约定不明确，没有合同期限、起至日期等，为今后土地纠纷埋下隐患。例如，小桥村3组何林与王远达签订的土地流转合同，标题“土地买卖合同”，内容“甲方：何林；乙方：王远达。何林自愿将承包地0.13hm2长期卖给王远达，每公顷75万元，共计150万元整。土地款一次性付清。甲乙双方签字盖章。日期：2009年6月9日。”这是一份典型的约定不明、没有四至边界、没有起至日期的无效合同。

1.2 农民法律意识淡薄，私自买卖土地现象严重

许多农民以土地流转为名私自进行土地买卖。有的土地价款高达每公顷300万元且呈逐年上涨趋势，远超西昌市征地价，随着西昌城市提升发展，地价不断飙升，农村私自买卖土地日益严重，土地纠纷越来越多，矛盾不断升级，群众上访事件不断增加。例如，2000年、2011年双林村、德胜村将省道107两边的土地卖给无序流动人员引起集体上访事件。

1.3 农村房屋、宅基地买卖严重

农村房屋、宅基地买卖严重，引发许多民族矛盾和社会矛盾。例如，2011年双林村1组村民易思华将房屋卖给无序流动人员沙木呷，引起双林村1组群众强烈不满，将买卖的房屋拆毁，引起集体打架、集体上访事件，严重影响农村的安定团结。

1.4 集中成片流转难，承包大户规模化生产难

农民素质低、小农意识强，不愿将土地流转给农业企业。当政府引进农业企业时，村民便漫天要价，动辄每公顷土地1季要价达6.75～7.50t大米。例如，花庄村13组平时每公顷土地1年的承包费只需3t大米，2011年三农公司承包其土地种植草莓，1季承包费每公顷高达6t大米。2014年，天喜花卉园艺有限责任公司到兴胜乡流转66.67hm2土地建花卉基地，起初公司看上团结村2组一片土地，交通条件好、水利设施好，有67.00hm2成片、上规模，村民漫天要价1季每公顷6.75t大米，乡、村、组干部多次做工作，但部分农户始终坚持，并要求每年增加750kg，公司无法接受农户条件，放弃了团结村2组这片土地。最后在交通条件差、水利设施差、水源条件差的德胜村6组、4组、11组，花园村5组、6组租到26.33hm2成片土地，租金每年每公顷6t大米，每2年涨1次，土地流转期限2014年4月1日～2028年4月1日。

1.5 以租代征现象严重

擅自改变土地农业用途，如君临太阳能厂以租为名盖了厂房进行太阳能设备生产、销售。

1.6 农村滥修滥建现象严重

滥修滥建现象严重，造成70%农户一户多宅，违反了国家《土地管理法》一户一宅的规定。

2 问题存在的原因

2.1 机构改革不深入农村实际

整个农经机构有头无尾，从中央到县（市）级都有农经机构，唯一到落实具体工作的乡（镇）一级农经机构被撤销。2009年，西昌市机构改革时撤销乡农经站，原农经人员留在农业服务中心，农经职能划归乡（镇）人民政府，但各乡（镇）并未成立乡（镇）农经站。农经工作没有固定的人员负责，人员流动性大，全市农经工作开展难度大，有紧急任务时临时指派人员完成工作任务。没有机构、没有人员自然无人过问农村土地流转问题，从而造成农村土地不规范、无序流转。

2.2 乡、村、组干部认识不到位，重视不够

一部分基层领导干部和有关人员认为土地流转是农民的事，应由农户和业主协商，与乡（镇）、村、组无关，对之采取放任自流的态度；小农经济意识严重阻碍了土地的合理流转。二是对土地流转采取行政命令，有的乡（镇）、村、组为了实施形象工程、政绩工程或完成某项考核任务，对业主许以各种承诺，不尊重农民意愿，不遵循平等协商、公开、公平的原则，采取强迫手段促成土地流转，以完成工作任务。

2.3 政策宣传不到位，干部群众思想意识有待提高

一些领导干部没有把推进农村土地承包经营权流转提高到推进农业产业结构调整和农民收入这个大局来认识。职能部门对土地承包经营权流转政策宣传不够深入，群众对土地流转认识存在误区，主要表现为一些农户和部分土地承包大户对推进土地承包经营权流转还存在“三怕”，一部分农民怕土地流转之后丧失土地承包经营权，没有了生活最低“保障线”；一部分土地承包大户怕政策不稳，政府收回土地租赁权，不敢大胆投入；一部分土地承包大户怕市场前景不佳，承包无效益，不敢大规模搞开发。

2.4 规划、审批不完善

西昌市农村建房用地近20年没有整体规划、审批，导致农村滥修滥建房屋蔚然成风。

3 对策建议

3.1 加强农经体系建设，尤其是农村基层农经体系建设

恢复乡（镇）农村经营管理站，覆盖村、组，村、组设1名专（兼）职农经员负责农村土地流转的申请、登记、合同签订、上报工作，以避免土地流转不规范、无序流转，避免无效合同的产生，从而减少土地流转合同纠纷。

3.2 加强干部培训，提高干部素质

对乡、村、组干部集中进行《中华人民共和国农村土地承包法》《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》《西昌市农村土地承包经营权流转管理实施办法》等法规以及每年中央一号文件的宣贯和培训。

3.3 加大宣传力度

将农村土地承包的相关法律法规、文件及中央政策编制成册，做到乡、村、组干部人手1册。将农村土地承包的相关法律法规、文件及中央政策录制成法制宣传片，通过广播、电视播放，做到家喻户晓，提高干部群众的法律意识，有效遏制不规范、无序流转。

3.4 建章立制，确实规范农村土地经营权流转工作

一是要规范农户的流转行为。严格按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、三十三条、三十七条规范农户的流转行为。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。土地承包经营权流转遵循平等协商、自愿有偿原则，任何组织和个人不得强迫或阻碍承包方进行土地承包经营权流转；流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；流转的期限不得超过承包期的剩余期限；受让方须有农业经营能力；在同等条件下，本集体经济组织成员享有流转优先权。

二是建立健全制度，严格运作程序。结合兴胜乡实际尽快制定出农村土地经营权流转管理办法，明确规定土地流转所必须的程序、手续，使农村土地经营权流转规范化、合法化。农村土地经营权流转要严格按照下列程序办理：第一，申请登记。有流转意向的双方到兴胜乡土地流转中心领取并填写西昌市农村土地承包经营权流转意向登记、申请表，经村民小组、村民委员会对流转意向进行审查盖章后，携带相关材料到兴胜乡土地流转中心进行登记。需要流出土地的农户，可将拟流出土地面积、类型、期限、租金、用途等信息，经村委会审核后报乡土地流转中心备案入信息库。第二，协商洽谈。乡人民政府、村民委员会组织流转双方对土地流转地块、面积、用途、流转方式、期限，流转价款及支付方式，土地交付方式、土地复耕、地上附着物及相关设施的处理，相关权利义务、违约责任、合同变更与解除、争议解决方式等集体条款进行磋商，达成一致意见。第三，现场审核。流转面积在0.67hm2以下的由村民委员会组织现场审核；0.67～6.67hm2的由乡政府、村民委员会组织现场审核；6.67hm2及以上的由市农村土地流转服务中心会同乡人民政府组织现场审核。现场审核主要对流转的土地核实地块名称、四至边界、面积、用途等情况；同时，核实流出土地有无权属纠纷、流转行为是否为农户自愿行为。现场审核过程中要做好相应调查核实笔录。第四，签订合同。流转双方协商一致后，在乡土地流转服务中心的指导下签订西昌市农村土地承包经营权流转合同，合同一式五份，流转双方各执一份，报发包方、村委会、乡土地流转中心各备案一份。乡土地流转服务中心做好土地流转的合同签证、备案工作并出具备案通知书。6.67hm2及以上的土地流转将备案通知书报送到市农村土地流转服务中心存档。第五，资格审查。对土地流转实行市、乡、村分级审查。重点审查流入方主体资格、征信情况、农业持续经营能力及拟经营项目是否符合本地区产业布局和现代农业发展规划等。0.67hm2以下的由村委会组织审查；0.67～6.67hm2的由乡政府组织审查；6.67～33.33hm2的由市农业行政主管部门组织审查；33.33hm2及以上的经市农业行政主管部门初审后，报市政府组织审查。

三是要规范乡、村、组及村、组集体组织参与土地流转的行为。乡、村、组及村、组集体组织不得以任何名义强迫农户流转土地或收回承包地，不得阻挠农户合理自愿流转，必须做好农户流转土地的管理和服务工作，以防止农村集体土地权益的流失。

3.5 正确组织、引导农村土地经营权流转工作

一是把握好稳定政策和改革发展的关系，进行农村土地经营权流转必须以稳定土地承包关系为前提，以减轻农民负担为基础。二是把握好形式多样与规范管理的关系。因地制宜确定各自流转方式，但必须坚持“自愿、有偿、合法、有序”的原则，确实做好原则上统一把握，管理上统一要求，程序上统一规范，提供统一规范的格式文书合同。三是把握好土地流转与经济利益的关系。加强农村经营体制和组织制度的创新，引导和扶持农民专合组织建设，积极推进农业产业化经营；大力发展农村第二、三产业，加快农村城镇化建设步伐，为农民创造土地流转后的就业空间，促进农村劳动力向城镇集中；积极推进农村经济结构战略性调整，大力培育农业龙头企业，提高农业规模化经营水平。

3.6 提升各级人民政府的履职责任感，加强农村土地流转管理工作

一是发包方对承包方提出转包、出租、互换或者其他方式流转承包土地要求的，应当及时办理备案，并报告乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门。承包方转让承包土地，发包方同意转让的，应当及时向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门报告，并配合办理有关变更手续；发包方不同意转让的，应当7日内向承包方书面说明理由。二是乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当及时向达成流转意向的承包方提供统一文本格式的流转合同，并指导签订，以避免不规范合同和无效合同的产生；将土地流转合同纠纷处理在萌芽状态。三是乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当建立农村土地经营权流转情况登记册。以转包、出租或者其他方式流转承包土地的，应及时办理相关登记；以转让、互换方式流转承包土地的，应及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更等手续。四是乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当对农村土地经营权流转合同及有关文件、文本、资料等进行归档并妥善管理。五是采取互换、转让方式流转承包经营权，当事人申请办理土地承包经营权流转登记的，县级人民政府农业行政（或者农村经营管理）部门应当予以受理，并依照《农村土地承包经营权办法》办理。六是乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门在指导流转合同签订或流转合同签证中，发现流转双方违反法律法规约定时，要及时予以纠正。七是县级以上地方人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当加强对乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门工作的指导。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当依法开展农村土地经营权流转的指导和管理工作，正确履行职责。八是农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷，当事人应当依法协商解决。当事人协商不成的，可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解。当事人不愿协商或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

3.7 加快西昌市农村建房用地规划、审批步伐

严格执行农村建房用地审批政策，对不符合规划在农田保护区滥修滥建和不批就建的，坚决予以拆除，从严从重处理，做到有法必依、执法必严，从源头上遏制农村土地、房屋私自买卖和农村滥修滥建。

3.8 建立风险防范机制

一是建立资格准入制度。对土地流转实行市、乡、村分级审查，重点审查流入方主体资格、征信情况、农业持续经营能力及拟经营项目是否符合本地区产业布局和现代农业产业发展规划。资格审查表见附件。二是建立土地流转日常监督制度。适度规模标准为1.33～6.67hm2，乡农村土地流转中心负责日常监管工作；流转规范在6.67hm2及以上的列为市重点监管对象，市农村土地流转中心加强监管。乡国土部门负责受让方土地用途监督检查，从源头上抑制“非粮化”“非农化”行为，确保流转土地的农业用途。三是建立土地流转风险保证金制度。为保障流转土地农户利益，防止流入方擅自改变土地用途、中途退出拖欠农户租金、复耕等，建立土地流转风险保证金制度。土地流入方缴纳风险保证金，保证金缴存乡财政所，由乡财政所统一开户，专户管理。土地流入方的企业（组织）、个人缴纳风险保证金，风险保证金原则上按不低于一个年度的土地流转租金进行一次性缴纳，用于保障支付流转农地的企业（组织）、个人因中途退出拖欠农户租金以及流转农地的企业（组织）、个人擅自改变土地用途的处罚金和损坏地力补偿金等。流转合同到期后没有损坏地力、改变土地用途、拖欠农户租金的返还风险保证金。乡国土部门、乡土地流转中心出具报告后，乡财政所方可兑付风险保证金。四是建立土地流转退出机制。土地流入方因经营不善或自然风险、市场风险致使生产经营无法继续进行的，应及时向土地流出方、乡土地流转管理服务中心以书面形式提出申请，经乡土地流转管理服务中心、村组集体经济组织核实，组织土地流转双方协商一致后解除流转合同。因国家或地方建设需要导致土地流转关系无法续存需提前终止的，由乡土地流转管理服务中心、村、组集体经济组织协调流转双方解除土地流转合同。五是建立动态监测管理制度。乡土地流转服务中心对辖区内土地流转项目进行追踪监测，包村领导为流转项目跟踪负责人，对流转土地的利用情况和流转合同履约情况进行动态监管，及时发现和化解流转矛盾，提示风险预警，提出改进措施。