我国基层卫生信息化建设与发展的SWOT分析

2019-02-12吕欣航雷行云皮宇奇张爱超胡红濮

实用心脑肺血管病杂志 2019年3期

吕欣航，雷行云，皮宇奇，张爱超，胡红濮

近年来，随着城镇化、人口老龄化进程加剧及健康行为、生活方式转变等，我国居民主要因病死亡原因由急性传染病转变为慢性病，其中心血管疾病位居慢性病所致死亡原因首位［1-2］。心脑血管疾病等慢性病的防控核心在于长期规律服药并保持健康的生活方式［3-4］，而基层卫生信息化建设是卫生信息化的“网底”，以基层医疗卫生机构信息化为基础的电子健康档案管理、健康信息服务、慢病管理、双向转诊等为慢性病的早期发现及全程跟踪管理提供了可能，有利于促进慢性病管理的电子化、标准化、规范化，对优化我国医疗卫生服务体系、基层慢性病管理模式及提升基层卫生质量和效率、我国居民健康水平等均有重要作用［5］。

“十二五”期间，我国部分省份以中央资金专项拨付项目为依托开展了包括基层卫生业务系统、终端设备配置、数据中心等信息化模块建设；《“十三五”全国人口健康信息化发展规划》出台后，浙江、四川、北京等地相继出台了地区“十三五”人口健康信息化发展规划并积极探索基层卫生信息化建设新模式。本研究通过梳理河南、广东、重庆、河北、辽宁、安徽、山东、甘肃、上海、四川10个省（直辖市），厦门市、铜川市、乌海市、黔西南州4个市（州），鄞州区及彝良县2个区县，共计16个地区基层卫生信息化相关政策文件，同时通过访谈厦门市思明区开元街道社区卫生服务中心、上海市卫生健康委员会社区卫生服务管理中心及安徽省卫生健康委员会基层处等信息化建设相关负责人员，并采用SWOT分析法分析了我国基层卫生信息化建设的优势（strengths）、劣势（weaknesses）、机遇（opportunities）及挑战（threats），以期为基层卫生信息化建设与发展提供参考。

1 基层卫生信息化建设与发展的优势

1.1 基层卫生信息化建设已形成较明确的组织领导体系基层卫生信息化建设是一项复杂且庞大的系统工程，涉及各级医疗卫生机构、卫生行政部门、信息技术公司、医保部门及当地居民等，并涵盖信息技术、业务流程、配套管理策略等交叉学科［6］。信息化建设参与者需具有较强的组织、协调、领导、控制能力，因此基层卫生信息化建设只能由政府部门主管。按照行政级别可将领导部门分为国家级、省级、市（州）级及区县级，不同行政级别的领导部门可调动的资源随行政级别降低而减少，而对基层卫生概况的了解程度却随行政级别降低而升高。目前，我国各省基层卫生信息化建设领导部门主要为省级卫生行政部门，如四川省卫生健康委员会作为业主单位与四川省发展和改革委员会、四川省卫生健康信息中心共同组建领导小组并负责全省基层卫生信息化建设工作。明确的组织领导体系为基层卫生信息化建设的统筹规划、功能规范、标准统一、系统部署、试点、运行维护等各个环节提供了强有力的保障［7］。

1.2 基层医疗卫生机构已具备较完备的信息化基础条件“十二五”期间中央安排专项资金在我国建设基层医疗卫生机构管理信息系统，并将四川、山东、河南、甘肃、黑龙江等10个省份作为首批试点地区，支持基本医疗卫生服务业务、支持机构内部规范管理、支持监督考核、支持互联互通应用系统并为基层医疗卫生机构配备设有网络版防病毒、入侵检测、操作系统一键备份还原等运维软件的终端设备，同时在基层卫生信息化建设过程中严格遵循城乡居民电子健康档案管理服务规范、临床疾病分类与代码标准等国家行业标准和技术规范，基本实现了全省范围内数据标准、应用系统的统一，为后续全省乃至全国范围内基层卫生信息化的整体建成奠定了基础。

1.3 基层卫生信息化建设已形成较为成熟的模式我国幅员辽阔，各地人口数量、经济发展水平及基层卫生信息化基础不均衡，因此探索不同的基层卫生信息化建设模式是我国基层卫生信息化建设的必由之路。“十二五”以来，我国各地积极探索符合本地区发展的信息化建设模式，目前已形成以下几种较为成熟的模式：（1）以四川省为代表的“省级统筹，县级部署”建设模式：省级政府进行统筹规划并在全省范围内统一软件、标准，以县为信息化建设最小单位完成基层医疗卫生业务系统、新农合数据中心、区域实验室信息系统（LIS）及区域影像信息系统（PACS）、卫生信息平台的部署，最终实现公共卫生服务和基本医疗管理一体化、医疗保障结算一体化及县乡村管理一体化［8］；（2）以河南省为代表的“省级统筹，区县集成于市”建设模式：省级政府进行统筹规划并在全省范围内统一软件、标准，运用云计算技术进行省级云数据中心及18个市级云节点建设，以市为基层医疗卫生业务系统的最小部署单位并实现逻辑统一［9-10］；（3）以厦门市为代表的“市级统筹，区县集成于市”建设模式：市级政府进行统筹规划、全市统一部署，建立以居民电子健康档案为核心并涵盖公共卫生信息系统、数字化医院、社区卫生服务系统、卫生决策等子系统的厦门市民健康信息系统，实现市域内业务协同［11］；（4）以上海市闸北区为代表的“区政府主导，全人全程健康，区级部署”建设模式：区级政府进行统筹规划并在全区范围内统一标准，共享资源［12］。上述几种基层卫生信息化建设模式经过长时间探索而总结出了较为可行的实践经验与范本，为其他基层卫生信息化建设薄弱地区提供了参考模板，“以点带面”有利于规范我国基层卫生信息化建设模式、保障我国基层卫生信息化建设效果。

1.4 个性化的建设策略丰富了我国基层卫生信息化建设内容在我国基层卫生信息化建设过程中不乏一些地区根据本地需求进行个性化建设，如厦门市通过建立心电、眼底区域协同平台而实现上下级医院协同诊断及报告传达；上海市根据“1+1+1”签约业务需求而将签约服务、分级诊疗、药品管理、费用审核功能融入区卫生信息平台，实现了医疗卫生服务的逻辑统一；安徽省通过开展覆盖全省基层医疗卫生机构的“电子处方集项目”为基层医师推荐常用药物组合，有利于控制基层医疗卫生机构激素用量，加强安全用药意识，提高合理用药水平。个性化的建设策略丰富了我国基层卫生信息化建设内容，并为多维度促进基层卫生信息化发展提供了新思路。

2 基层卫生信息化建设与发展的劣势

2.1 区域数据的互联互通受阻在横向联通层面，目前我国基层卫生信息化仅实现了以基本医疗卫生服务为主的部分数据共享，且主要以基本医疗服务、妇幼健康、老年人健康服务等分散且独立的形式呈现，尚难以实现以生命健康全周期为主线的“全人全程”健康管理模式［13］；在纵向联通层面，目前我国基层卫生信息化仅限于医疗卫生部门与医保部门的实时结算，尚缺少与民政、医疗救济等部门的联通，同时与传染病直报系统、突发公共卫生事件应对系统等国家业务直报系统联通受限，部分地区仍存在工作人员重复录入、信息滞后现象；在信息化整体建成层面，部分省、市级卫生信息平台建设滞后使基层卫生信息化建设工作的顺利开展受限，如安徽省虽已建成97个县级平台并基本实现了区县范围内医疗卫生信息共享，但由于省级平台还未建成，因此暂时还未形成对县级平台数据的有效过滤、统计及监管，不利于基层卫生信息化的整体建成。

2.2 长效运行维护及保障机制缺失目前我国仅有四川省等个别省份由卫生行政机构深度参与基层卫生信息化建设，如在建设前期四川省卫生健康信息中心负责开发基层医疗卫生机构业务管理信息系统并与四川省人民医院信息所联合开发县级数据中心，而在建设后期四川省卫生健康信息中心负责系统软件的升级、改版并对运维公司进行技术支持。基层卫生信息化建设过程中卫生行政机构的深度参与为后续的运维保障提供了有力支撑，但目前由于大部分省市卫生行政机构缺乏信息技术专业人员，因此基层卫生信息化建设多以“服务外包”形式分包给政府集中招标的中标企业，信息系统的业务扩展、运行维护、数据安全等均难以得到有效保障。

2.3 信息化建设与发展程度不均衡影响基层卫生信息化的整体建成目前，我国基层卫生信息化建设步伐缓急不一，信息化建设与发展程度不均衡。厦门市通过建立市民健康信息系统以方便市民查询健康档案、体检及诊疗记录；通过建立心电、眼底区域协同平台以实现上下级医院协调诊断及报告传达；通过建立i健康手机APP和微信客户端以实现预约挂号、家庭医生签约管理；通过建立基层卫生云平台以实现诊疗业务、双向转诊、诊间预约、慢病管理、家庭医生签约等综合业务管理。最终厦门市通过上述4种卫生信息化手段形成一体化、动态化的电子健康信息库，目前已实现市民医疗服务全程化信息管理。上海市在建立基于大数据的机构-区级-市级分工协作云平台和远程诊断中心的基础上开展“社区质控”，通过第三方测评的方式发现信息化业务盲点，进而促进业务深度融合、完善系统功能，最终达到使居民受益的目的。厦门市、上海市等地区基层卫生信息化建设已走在前列，但仍有部分地区信息系统整合性较低、存在重复录入等问题，导致基层卫生信息化的整体建成目标顺利实现受阻。

3 基层卫生信息化建设与发展的机遇

3.1 政策支持与时代机遇 2000年前后，我国基层卫生信息化以财务管理及行政统计的形式存在于机构内部；2003年，为适应抗击“非典”的需求，我国卫生应急指挥、疫情直报、卫生统计等公共卫生信息系统发展迅速；2006—2009年，我国基层医疗卫生机构预防、保健、医疗、康复、健康教育及计划生育技术指导“六位一体”功能定位逐渐明确，基层卫生信息化建设开始向以“服务协同”为目的进行转变；2009年深化医改后，我国基于电子健康档案的区域信息平台开始呈现；2017年《“十三五”全国人口健康信息化发展规划》出台后，我国基层卫生信息化定位于实现国家与基层纵向贯通、各地区横向贯通、新农合平台及定点医疗机构互通，最终实现真正意义上的数据共享。得益于政策支持与时代机遇，21世纪以来我国基层卫生信息化建设实现了从无到有，而信息化、大数据时代的到来将进一步推动机构业务与居民健康管理的重组优化，通过不断融入新的信息技术、业务流程、管理策略等，高水平的基层卫生信息化建设势在必行，而基层卫生信息化的整体建成也必将实现。

3.2 资金基础及多源化的资金筹集机遇 “十二五”期间，中央财政向中西部地区投入了近30亿元用于基层医疗卫生信息系统建设及相关终端设备配置［14］，同时部分省市财政部门积极配合执行，如河南省以“填平补齐”的原则进行资金补充；上海市以区级财政部门支撑为主、市级财政部门转移支付为辅进行资金补充，为基层卫生信息化建设提供了良好的资金基础。近年来基层卫生信息化显性效益不断凸显，开始吸引大量技术公司、医药公司等参与基层卫生信息化建设，在充分保证数据安全的基础上适当引入社会力量将会使基层卫生信息化获得新的、多源化的资金筹集机遇。

3.3 利益相关者的巨大需求推动基层卫生信息化发展随着医疗服务业的纵深变革及居民健康医疗需求的深度释放，居民已不满足于获得高质量的诊疗服务，更期望获得高质、及时、便捷、全面的以生命健康全周期为主线、以心脑血管疾病等慢性病管理为主的医疗服务［15］，因此医疗服务提供者期望得到分类明确、流程清晰、区域医疗信息共享的工作平台，卫生行政管理者期望能掌握辖区居民健康状况、监管医疗卫生服务提供者行为、及时得到传染病疫情、突发公共卫生事件等紧急事件通报。居民、医疗卫生服务提供者、卫生行政管理者等利益相关者的巨大需求需以高水平基层卫生信息化建设为基础，并将会进一步推动基层卫生信息化向高质量、高水平发展。

4 基层卫生信息化建设与发展的挑战

4.1 信息安全的不确定性信息安全是我国基层卫生信息化建设的难点，而随着基层卫生信息化建设的纵深推进，居民健康信息将在各级医疗机构、医保机构、各级管理机构等多层面流通、共享，居民信息安全将受到更大威胁；同时，为维护信息安全所追加的技术、资金投入将会增加基层卫生信息化建设成本，而我国针对信息安全的法律法规仍未建立行之有效的体系，因此，信息安全的不确定性在很大程度上制约了我国基层卫生信息化的发展。

4.2 基层卫生信息化效益凸显的长期性基层卫生信息化建设是一项长期的、复杂的系统工程，其不局限于基层医疗卫生机构业务系统建设，而是趋于区域化、全面化的信息共享与业务协同，而基层医疗卫生业务系统、卫生管理机构业务系统、医保系统、省市县卫生信息平台等任一环节的缺失与不完善均会限制基层卫生信息化的效益显现。因此，效益凸显的长期性易导致基层卫生信息化建设步伐滞后，但政府每年投入医疗卫生事业的费用有限、政策倾斜力度也需进行全局考量，而医疗设备的投入、医疗环境的改善更容易、更便于增加居民获得感，进而挤占基层卫生信息化建设资源。

5 基层卫生信息化建设与发展的建议

5.1 激发基层医疗卫生机构活力，充分释放基层卫生信息化效益一方面，我国需继续落实、完善基层首诊制度，引导居民看病就诊流向基层并凸显基层医疗卫生机构“居民健康守门人”的角色，使基层医疗卫生机构在提供基本医疗卫生服务同时完善居民基础信息采集工作并以居民健康档案信息为主索引联动双向转诊，在逐步规范就医与转诊规则的同时使居民意识到基层卫生信息化建设的重要性，从而提高居民对基层卫生信息化建设的认知、营造良好的社会舆论氛围；另一方面，我国需建立以信息化为基础、以标化工作量为基准的基层医务人员绩效考核机制，借助基层医疗卫生业务信息系统对医务人员进行工作量的计算与绩效核算，使基层卫生信息化不仅成为医务人员提供业务的平台，更成为医务人员绩效激励的“抓手”，从而提高基层卫生信息化用户黏性，以基层医疗卫生服务供需双方为切入点，激发基层医疗卫生机构活力，充分释放基层医疗卫生信息化效益，最终形成“居民愿意来，医生积极提供服务”的良性循环。

5.2 建立健全基层卫生信息化可持续发展机制充分调动各类机构信息共享的主观能动性，形成基层卫生信息化规模优势并使基层卫生信息化平台借助规模优势、通过提供相关脱敏信息而进行价值创造，最终形成“资金回流-可持续性运营与维护-业务升级与扩展”的良性循环，而这也可能成为基层卫生信息化可持续发展的重要保障机制［16-17］。需要指出的是，基层卫生信息化平台相关信息的输出应有明确的信息安全界限，且输出范围、内容、形式等均应受到卫生行政部门监管，同时卫生行政部门应加大对具有医疗卫生与信息技术交叉背景等的复合型人才引入，进而使卫生行政部门充分参与信息运维各个环节，有力地保障信息安全。

5.3 规范顶层设计，细化基层卫生信息化建设重点，统一建设步伐，加强互联互通规范的基层卫生信息化建设顶层设计有利于保障大范围信息化建设方向及内容统一，并为基本医疗卫生服务业务、区域LIS及PACS、区域医保实时结算等具体业务的规划、实施、建成规定时间节点，同时通过对有实施困难的地区进行专项补助与技术扶持，有利于在引导性建设的同时促进基本业务硬性要求的实现，推进互联互通，从而为后续基层卫生信息化跨省业务的实现及整体建成等奠定坚实基础。