基层民警治安行政执法规范化研究

摘 要：作为公安机关保障社会治安秩序稳定的一项重要执法活动，治安行政执法规范化建设不仅有利于提高公安机关的执法公信力和人民群众的安全感满意度，而且是全面推进依法行政、依法治国的重要保障。基于程序正义理论视角，以公安机关基层民警开展治安行执法活动为研究对象，通过分析基层民警在治安行政执法规范化建设中存在的阻碍与困惑，找到相应的解决对策，以提升执法公信力。

关键词：基层民警;行政执法规范化;程序正义

习近平总书记在2019年5月8日全国公安会议上强调：“公平正义是执法司法工作的生命线。要抓住关键环节，完善执法权力运行机制和管理监督制约体系，努力让人民群众在每一起案件办理、每一件事情处理中都能感受到公平正义。要严格规范公正文明执法，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果”。

“有困难找警察”已经是常态，但这一提法与公安机关的职能有明显的法律冲突。在民警执法过程中，带来困惑和麻烦的往往不是重特大案件，而是不属于公安机关管辖的案件、事件和不能查明案件事实的纠纷等。执法工程中，公安机关如何体现公平正义，如何让群众在每一起案件办理和每一件事情处理中感受到公平正义，提升公安机关执法公信力。抓住程序正义指引下，贴近群众生活的治安行政规范化执法这个关键环节，显得尤为重要。

一、相关概念界定

（一）程序正义与实体正义

法律的正义是实体正义和程序正义的有机结合和统一，“实体正义是指一个法律适用过程所取得的结果要符合某些公正标准，要体现权利、义务分配的正义原则;程序正义指的是这一法律适用过程本身要严格遵循相关的程序规定以及所遵循的程序规定是否符合某些正义的要求。实体正义的实现有赖于程序正义， 程序正义是追求实体正义的常规手段” 。

（二）治安行政执法规范化

治安行政执法规范化，是指公安机关及其人民警察按照办理治安类案件所应遵循的适用法律、履行程序、执法方式等一系列规则、准则，从执法思想、理念、制度、机制、操作等层面严格约束并促使执法人员自觉履行行政执法职能的规范性动作，确保治安行政执法规范化建设的制度化和长效化。

鉴于公安机关执法的复杂性和价值目标的多元性，通过从程序正义的视角，将程序正义理念作为治安行政执法规范化建設的重要指导思想，从而发现基层民警在治安行政执法规范化中存在的问题，并提出相应的解决对策，以期达到为基层民警开展执法规范化培训工作提供借鉴意义。

二、程序正义视角下基层民警治安行政执法过程中存在的阻碍

（一）顶层设计不完善是最根本的阻碍

基层公安机关按照公安部下发的《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》和《全国公安机关执法规范化建设总体安排》两个纲领性文件，根据相关要求在执法规范化工作方面做了大量卓有成效的工作，出台了一系列的相关文件。在肯定成绩的同时，调研走访过程中发现，公安部制定的执法规范和要求往往原则性、政策性强，但缺乏可操作性性和针对性。部分基层公安机关没有制定切合当地实际的具体性和细节性的规范，这成为基层民警治安行政执法过程中最根本的阻碍。

（二）程序失范，显失正义是最大的困惑

（1）调查取证程序失范，合法性不足

调研过程中，部分基层民警在执法实践中，存在忽视取证环节的现象。首先，尽管公安局明确要求民警在执法时必须佩戴执法记录仪，在治安行政执法过程中，部分民警在现场处置时仍存在不习惯、忘记携带和不规范使用执法记录仪的现象。这就导致了“第一手”证据极易缺失，数据保存缺失等问题;其次，部分民警认为繁琐的程序性规定降低了执法效率，甚至想方设法对执法程序进行简化;最后，部分民警在办理治安案件时缺乏主动性，无法在接报案件初及时固定证据，取证存在不及时、不全面的问题，不利于案件的后续办理，办理结果也难以得到当事人的认可。

（2）询问阶段缺乏询问技巧，超时限

《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条规定：“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时;情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。”部分办案人员缺乏询问技巧和询问经验，问的都是一些无关紧要的问题，导致缺少能够对案件定性或是处罚的要件证据。基层办案人员中仍存在个别执法人员超过法律规定的询问查证期限。这些都违背了相关法律中对于时限性的要求，更难以得到群众的认可和信服。

（3）治安调解适用范围、程序模糊，影响取证

由于法律知识欠缺，办案经验不足，部分基层治安执法人员对治安调解所适用的范围、期限和次数，以及调解的程序模糊，甚至是不懂。然而为了方便后面的工作，办案民警会首选调解，把主要精力放在了调解上，这就忽视了第一步调查取证，不能及时固定调取涉案证据。如果调解未能成功，那么双方就会各执一词，缺乏案件初期当事人较为客观的言词证据。当执法人员再进行调查取证时，甚至出现部分证据灭失的情况，以致对案件事实认定不清，无法追究相关涉案人员的法律责任。

（4）民警自由裁量权过度自由，公正性缺失

一方面，受个人法律知识、经验欠缺和个人情绪等主观因素影响，基层民警运用自由裁量权开展行政处罚时普遍存在不能准确把握应该从重、从轻或是不予处罚的适用情形;另一方面，依照《行政处罚法》等法律法规规定的方式和步骤从事行政裁量活动是依法正确行使裁量权的保障。[5]但仍有部分执法人员未遵循法定程序作出行政裁量行为，不正当地迟延或采用了不正当的步骤、方式，侵害了行政相对人的合法权利;最后，由于对裁量行为的程序控制程度不够，缺乏有效监督，以致量罚不统一，行政裁量过度自由，影响裁量结果的公平和公正，与程序正义理念背道而驰。

（5）案件流转不规范、效率低

一方面，部分民警接待群众上门报案后，嫌麻烦，不愿当场录入警综平台，出具回执，甚至不能做到24小时内录入系统，对认为不能立案的报案，多是直接口头答复当事人，或经过大量调查工作之后认为案件可以办理，才考虑录入系统。致使大量上门报案的警情在体外循环，无法监督;另一方面，部分民警接处警到达案发现场后，能采用现场治安调解的一般不会把违反治安管理行为人带至派出所进行立案询问，大多数民警在调解完更是忘记让当事人双方填写《治安调解书》，这就导致案件流转不规范。

（三）执法资源支持和利用不足制约治安行政执法程序规范

一方面，基于系统设计原因，警综平台时常瘫痪，导致案件审批较慢，流转效率较低，尤其是民警还有其他重要工作亟须处理，在案件提交遇阻时会有烦躁情绪，这在无形之中增加了民警懒办案、缓办案的概率;另一方面，由于办案区硬件设施存在质量问题，例如摄像头故障，灯和窗户破损，部分询问室没有暖气等，执法资源支持和利用不足严重制约了民警规范执法。

（四）执法理念存在偏差是阻碍规范执法的重要内因

调研中发现，部分民警在各种复杂社会因素影响下，对规范执法的理解产生了偏差。一方面，部分民警思想僵化、惯性思维严重、惰性强、嫌麻烦、怕改变，认为规范执法是在给自己“套夹板”、添麻烦，对规范执法产生心理抵触，行动上应付，对规范执法的各项要求贯彻不彻底，落实不到位;另一方面，部分民警混淆了规范执法与“文明执法”“人性化执法”的界限，并且过分强调“文明执法”“人性化执法”，以至于把规范执法与前者等同或是等同于“礼仪执法”。当面对蛮横无理、拒不服从或者是撒泼耍赖的时候，民警根本不敢采用规定的强制手段予以处置，只能承受心理和身体上受到的双重压力。执法理念偏差成为阻碍民警规范执法的重要内因。

三、提升基层民警治安行政执法规范化建设的对策

（一）完善顶层设计，出台切合实际、可操作性强的执法规范细则

一方面完善顶层设计，出台切合实际且可操作性强的勤务规范标准。针对执法活动的各个环节和警务人员的个人操守，编制一套完整的，内容涉及执法执勤各项流程的，即使是全新岗位让警务人员在短期内通过学习便可以直接进入角色的执法规范细则;另一方面构建现场执法工作机制，是提高基层民警治安行政执法能力，引导规范执法，确保严谨、务实、规范、高效的开展警务活动，解决基层民警治安行政执法不规范问题的根本所在。

（二）开展全面、系统和针对性强的教育培训

执法规范与否，与民警的执法素质、执法能力息息相关。实际工作中，个别民警在现场执法过程中之所以存在不规范的地方，固然与其心理素质、执法经验有关，但更重要的是还缺乏全面、系统和针对性强的规范执法培训。

结合调研实际情况，围绕突出问题，从顶层设计出发，政治部要建立科学合理的培训课程体系。根据不同课程，选择相应经验丰富的本地教官和高校专家教师积极参与教学。以案例教学为主，运用翻转课堂的方法，采取按计划、分层次、有针对性地对民警开展轮训，让学员充分参与到案例模拟推演的过程中，确保人人懂得执法流程，人人过关。鉴于基层警力不足，任务繁重，工作压力大，县法制大队可以采取送教上门的方式，用办案来促培训的方式来提升基层民警办案水平。

（三）优化科学全面的执法保障机制

习近平总书记5月8日在全国公安会议上强调：“和平时期，公安队伍是牺牲最多、奉献最大的一支队伍。对这支特殊的队伍，要给予特殊的关爱，政治上关心、工作上支持、待遇上保障，全面落实从优待警措施。要完善人民警察荣誉制度，加大先进典型培育和宣传力度，增强公安民警的职业荣誉感、自豪感、归属感。”因此，首先，建立科学考评机制，加大执法规范考核比重，只有执法规范在年底绩效考核比重变大了，才能引起领导重视执法规范化工作;其次，应加强财政投入，优化警综平台，解决办案区域划分不明确，硬件设施不达标，设施陈旧、损坏的问题，为基层民警规范办案提供基础性的硬件支撑;最后，充实基层警力，从公安院校和综合性大学招录优秀毕业生，为公安力量注入新鲜血液。

（四）提高民警对执法规范化重要性的认识，严惩执法不规范的行为

习近平总书记在5月8日全国公安会议上强调，公平正义是执法司法工作的生命线。要抓住关键环节，完善执法权力运行机制和管理监督制约体系，努力让人民群众在每一起案件办理、每一件事情处理中都能感受到公平正义。要严格规范公正文明执法，把打击犯罪同保障人权、追求效率同不规范实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果。因此，要通过加强理论学习，提升民警思想站位，让民警重视执法规范，分清规范执法和“文明执法”的区别，认识到执法规范化对保护民众合法权益、建设法治社会的重要意义，意识到规范执法不仅是对民警执法水平要求的提高，同时更是有效避免执法风险、保护自身、服务群众的良药，是少走弯路，对民警的成长和进步的助力法宝。同时，还应加大对不规范执法行为的惩罚力度，对直接责任人和相关领导单位进行严格问责处罚，使相关人员不敢不规范，没有机会不規范，到不想和不愿意不规范。

参考文献

[1] 谢平.公安机关在执法时要依法说不[J].公安教育，2016（11）：45.

[2] 周文华.论实体正义与程序正义的关系[J].唐都学刊，2005，21（05）：103-106.

[3] 石启飞.治安行政执法规范化建设[J].公安教育，2011（01）：13-15.

[4] 刘丽.民警执法风险管理机制探析[J].云南警官学院学报，2013（03）.

[5] 杨筱婵.山东基层公安机关执法规范化建设问题研究[D].2018（02）：22.

作者简介：龚晓潇（1986- ），男，汉族，河南信阳人，现为新疆警察学院治安系副主任科员，讲师，硕士研究生，研究方向：治安行政执法规范化。