论西部农村水库移民实现可持续生计的路径依赖

韩庆峰

(兰州大学 生命科学学院，甘肃 兰州 730000)

一、问题的提出

“可持续生计”这一概念自从提出到现在已经有将近三十年的历史。20世纪80年代末期世界环境和发展委员会在其报告中首次写入“可持续生计”的概念，1992年联合国环境和发展大会(UNCED)正式将此概念引入行动议程，其主张是将稳定的生计作为消除贫困的主要目标。1995年在哥本哈根举行了社会发展世界峰会，在这次峰会上通过的《哥本哈根宣言》对“可持续生计”进行了一次较为明确的界定，它可以被概括为“使所有男人和妇女通过自由选择的生产性就业和工作获得可靠和稳定的生计”。随后，“可持续生计”这一概念的内涵不断得到丰富和发展，在国内外学者针对贫困问题的研究中发挥越来越重要的作用。Glavovic和Boonzaier[1]采用可持续生计的概念全面研究了南非临海地区贫困和发展之间的一系列问题，揭示了在该贫困落后地区加快实施可持续生计策略的紧迫性。Soltani等[2]运用可持续生计框架方法定量分析了伊朗扎格罗斯地区的居民生计问题，具体识别了这些家庭的生计策略，详细分析了该地区民生的现实选择以及调查并指出哪些策略是最可持续的。史俊宏和赵立娟[3]以生态移民的生计脆弱性为核心概念，以生计转型过程、生态移民生计资本以及生计结果等方面为研究视角，提出促进和改善少数民族人口可持续生计途径的政策建议。杨国安等[4]则以可持续生计和脆弱性为研究视角，审视了黄土高原的水土流失治理及生态环境建设的模式，指出不同模式各有优势与脆弱性，必须要因地制宜地应用和推广，必须要适应黄土高原的自然地理分异特点，必须要考虑地方居民的可持续生计，不能以偏概全，要统筹考虑。苏冰涛和李松柏[5]分析了四川秦巴山区“生态贫民”可持续生计的现状以及影响因素，在此基础上，探索并提出了这些“生态贫民”实现可持续发展的有效模式和现实路径。

移民的类型包括水库移民、牧区移民、灾后移民与生态移民，近年来国内学术界对水库移民的可持续生计问题进行了大量卓有成效的研究[6]。刘桂英和张春美[7]以仙女湖区江口水库为研究案例，对该区移民后期扶持政策实施后移民的生产、生活和基础设施情况进行详细调研和分析，认为随着后期扶持政策的逐步推进，经济、社会、环境效益已经凸显出来。陈建西和何明章[8]指出大型水库兴建后，库区移民由于人均耕地面积很少，而安置经费投入又较低，因此提出必须要充分开发利用库区资源，提高库区移民素质和库区资源开发的科技含量，优化库区移民的经济产业结构，开发利用水库消落区的土地、库区的荒山资源、水库水面资源，发展移民的庭院经济，才能实现库区移民的可持续生计。严登才和施国庆[9]将农村水库移民的贫困问题归纳于移民生计的“主体、供体、载体”三者发展的不可持续性，认为搬迁导致库区移民的物质资本、人力资本、自然资本、社会资本与金融资本受到很大损失，实现移民生计的“主体、供体、载体”三者的协调均衡发展是实现我国农村水库移民可持续生计的关键所在。另有相关研究表明，少数民族非自愿性移民在迁移到新的环境以后，会出现诸如不适应新的自然环境、怀旧和依附心理强、移民失落感、补偿标准低、文化不适应、生产生活面临困难、移民财产损失严重与传统宗教文化面临消失等一系列问题，各级政府必须要高度重视并且应该积极采取各种措施解决这些问题，帮助移民尽快适应新的环境以促进他们生产生活的可持续发展[10]。关于水库移民可持续生计的研究成果还有很多，笔者不再一一赘述。需要指出的是，上述研究成果具有一定的学术价值，为后来者的相关研究提供了丰富的研究材料，但是这些成果本身也存在一些问题。首先，由于研究视角、思路与方法的差异，现有研究本身多关注水库移民的生计贫困的某一方面，对近年来各级政府实施的一系列有关水库移民可持续生计的具体项目有所忽视；另一方面，现有研究多重视规范分析，对于实证研究仍显不足，而且研究的空间尺度多集中于微观的区域和农户尺度上，而对于更大范围区域尺度的应用性研究较少，特别是针对西部农村尤其是少数民族地区的水库移民可持续生计的案例研究更少，相关研究缺乏理论和实践深度，分析不全面，缺乏系统性。

本研究聚焦“可持续生计”这一核心概念，以甘肃省这样一个位于我国西部、经济条件落后且属于多民族聚居地区为研究案例，以政府的相关水库移民规划为依托，深入探求实现西部农村地区水库移民可持续生计的现实路径，面向精准扶贫，力求为2020年全面建成小康社会的宏伟目标做点儿有实际意义的事情。当然，就甘肃省水库移民现状来看，要努力实现到2020年与全国同步进入小康社会这一宏伟目标，依然任重而道远。

二、甘肃省水库移民的现状及实施完成的主要规划(1)数据来源：甘肃省水利厅。

(一)水库移民现状

甘肃省面积45.37万平方公里，总人口2760万人，其中农村居民1600万人。全省现有大中型水库移民23.4万人，占全省农村居民人口的1.4%，分布在14个市(州)、55个县(市、区)、203个乡(镇)的669个村。临夏州境内的刘家峡、盐锅峡、八盘峡水库是甘肃省重点库区，移民人口15.35万人，占全省移民总数的66.45%。移民人数超过万人的县有5个。在669个移民村中，移民超过90%的行政村53个，涉及移民6.41万人，移民不足1%的行政村有147个，涉及移民1212人。根据调查统计，甘肃省移民中还有困难移民10.86万人，其中存在山洪地质灾害威胁的移民2.72万人，困难移民8.14万人。这些移民中，有7.94万人分布在集中连片特殊困难地区。

(二)实施完成的主要规划

关于水库移民可持续生计的规划，当前甘肃省实施完成的主要有《甘肃省大中型水库移民后期扶持规划(2011—2015年)》和《甘肃省大中型水库库区和移民安置区基础设施建设规划(2013—2015年)》。纳入移民后期扶持规划的移民23.1万人，其中直补扶持移民11.31万人，占移民总数的48.9%；项目扶持移民11.47万人，占49.7%；二者结合扶持的移民3188人，占1.4%，规划总投资69 519.27万元。

此外，甘肃省还编制了《甘肃省大中型水库移民避险解困试点方案》。经国家发展改革委、财政部、水利部批准，确定帮扶移民3252户、14 118人，规划总投资71 338.7万元，其中中央投资28 236万元，地方配套资金37 909.6万元，移民自筹5193.1万元。

三、西部农村水库移民实现可持续生计的困境

虽然甘肃省委省政府采取了一系列有效措施来面对和解决水库移民的可持续生计问题，但是由于各种主客观原因，甘肃省水库移民的可持续生计方面仍然面临较大的困难。在我们这个案例中，甘肃省作为研究我国西部农村水库移民实现可持续生计问题的缩影，目前存在的下述问题，对于广大的西部农村地区来说，是有代表性的，也是有共性的。

(一)移民区发展不均衡，基础设施建设滞后

长期以来，甘肃省的经济社会发展水平相较于全国其他地区都是处于严重的落后状态，贫困问题一直都是非常棘手的现实问题。前文的相关数据也显示，库区移民的贫困问题也是很严重的。不可否认，水库的修建会破坏本地区业已持续存在数年的并不丰富的各种资源和社会发展机会，不可避免会导致资源进一步减少和社会关系的破坏。由于诸多历史遗留问题，如移民村危房严重、水土流失、水库塌岸、库区水质污染等[11]，旧移民区的发展难上加难。对于新移民区来说，随着近些年国家经济的快速发展，移民安置补偿标准得到了一定程度的提高，各方面条件相较于旧移民区要好一些，老百姓的生活水平也要更高一些。但是，新移民区的容纳量是有限的。而且，甘肃省受限于特殊的地理条件，新旧移民区普遍存在着地貌破碎、山高路险、交通不便，经济发展难度大的客观现实。从基础设施的角度看，库区移民普遍存在交通难、饮水难、求医难、上学难、用电难等问题[9]。甘肃省等西部农村地区由于经济发展滞后，资金筹集规模小且筹集渠道窄，移民安置区基础设施建设资金经常无法一次性到位，极其有限的资金也往往只能被用于解决紧急、重大的移民问题。长此以往，要么破旧的基础设施被逐步修缮，要么标准较低的新设施被兴建。现阶段，基础设施建设总体上的滞后已经跟不上移民区社会发展和人民生产生活的需要，迫切需要认真面对和积极解决这一问题。

(二)移民产业需要扩展，脱贫致富前景不乐观

我国农村水利水电资源的分布具有明显的区域性，即它们主要位于经济落后且交通不便的偏远山区，甘肃省境内的重点库区刘家峡、盐锅峡、八盘峡水库情况均是这样。在我国西部，类似的例子还有很多。这也就意味着西部农村水库移民区域第一产业所占比重往往较大，而第二产业和第三产业的比重往往较小。同时，第一产业既是西部农村库区农村经济的主体产业，也是该区域国民经济的主体产业。可以说，库区以农业为主的产业结构与现代社会主义市场经济条件下的三次产业结构合理化和高级化的要求之间，仍然存在着很大的差距[12]。如前文相关数据显示，甘肃省农村的水库移民贫困问题是很突出的，尤其是那些老的库区。各种安置补偿政策和程序的不合理，历史遗留问题的突出，移民各种发展机会的失去，合理的发展契机始终未能形成，各种资本(人力资本、社会资本、自然资本、物质资本和金融资本)的匮乏，导致了贫困问题的长期持续。因此，广大西部农村水库移民脱贫致富的前景很不乐观，需要全社会上下齐心协力，真诚面对并且采取切实措施来解决这一事关广大移民福祉的重大问题。

(三)维护稳定任务艰巨，与小康社会进程差距大

水库移民的可持续生计不仅仅表现在经济收入方面，还应包括健康、教育、基础设施与社会福利等多方面。由于主客观等诸多条件的限制，西部农村的水库移民，特别是旧水库移民在以前的政治经济环境之下，面临着一系列问题的困扰。比如搬迁安置规划不科学(有些移民甚至不止一次的搬迁)、移民补偿标准不统一、后期扶持偏少、生活和生产都比较困难，加之移民历史遗留问题突出，而且这些移民的安置区域很多就在原库区周边，本身自然环境就是比较恶劣的山区，交通和对外交往不便，城乡二元结构的束缚和区域之间的差异使得自身的生产生活水平每况愈下，与外界之间的差距有扩大之势[11]。与非移民相比，水库移民由于水利工程的修建付出了巨大代价，心理不平衡会加剧，相对剥夺感的心态会加重。尤其是西部农村，大多是少数民族聚集区域。水库移民往往会涉及到少数民族村民的利益，处理不好相关问题会影响当地的社会稳定。笔者实地走访也发现，移民们心生不满的问题还是普遍存在的，水库移民的上访现象还是时有发生的。某种程度可以说，水库移民群体是中国社会最不稳定的群体之一，其主要表现就是易发生“工程移民社会冲突”或者又叫“群体性事件”，是区域社会稳定的直接现实威胁[13]。上述可见，西部农村水库移民的社会状态与“经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”这些小康社会的基本要求仍然存在较大差距。

(四)规划实施缺乏评价，科学性有待商榷

水库移民可持续生计的实施规划主要是从当地的经济社会发展并结合移民的安置人数、生产生活习惯、经济收入状况和安置地的环境容量而综合考虑的结果。尽管国家出台了一系列有关水库移民的政策及配套的法律法规，但是由于地方对于大中型水利水电项目的过于积极地开发，移民工作任务的愈加繁重，对整体上水利水电工程移民的薄弱力量是个严重考验。特别是由于地方的移民工作者人员结构和素质的参差不齐，他们对相关政策及配套的法律法规了解得不完善，认识得不深入，导致在实际执行上述政策及配套的法律法规中存在机械执行的现象，致使规划的实施效果不尽人意，广大移民甚至难以接受这样的规划[14]。笔者在实地走访甘肃省临夏州境内的库区时确实发现了这样的问题。另外，对既有规划的实施效果的科学评价是远远不够的，但其确实是一项十分重要的工作。水库移民可持续生计规划的实施关系到水利工程建设本身，也是关系到移民地区社会稳定，经济发展和环境保护等众多方面的重要问题，有关规划的资金统筹、项目管理、移民干部的业务绩效、移民工程的设计与监理等诸多方面都是需要详实、有说服力且既有理论又有实践深度的第三方公正与客观的评价，只有找到并且解决水库移民可持续生计规划实施中的问题，避免现实中政府部门“一刀切”的不切实际的做法，才是为广大水库移民谋得了最大的福利。

(五)参与式发展缺失，库区移民融入性较差

我们知道，编制大中型水库移民可持续生计规划的主要目的在于提高库区和移民安置区广大移民的生活和生产水平。换句话说，广大移民是规划受益的主体。要完成一个科学、合理的规划，必要的前提是充分调研和了解移民的现实需求。只有建立在这个基础上的规划，才是符合广大移民的实际情况，真正为移民而制定的规划。因此，毫无疑问地说，水库移民可持续生计规划实施的整个过程中，公众参与尤其是广大水库移民的广泛参与是规划成败与否的关键环节。但现实情况是，库区移民的参与式发展往往是缺失的。对水库移民而言，从动迁、搬迁到安置的过程，时间前后拉锯很长，至少要花几年、十几年甚至几十年的时间。与此相伴随的是，地方政府在整个过程中通常都是“自上而下”的解决问题的方式，没有从广大农村水库移民的切身利益出发考虑和解决问题。笔者实地走访时发现，广大水库移民对这种方式的反响很强烈。水库移民过程中缺乏移民公众参与的土壤，引发了本不该有的矛盾，使得移民成为被动的、事后的参与主体。特别要注意的是，水库移民过程中通常涉及到广大少数民族群众的现实利益，长期以来形成的民俗习惯或者约定俗成的生活方式，使得他们很难再重新搬迁到另外的陌生环境去生活，难以适应环境的生活方式和习惯且思想观念一时难以转变[14]。上述原因表明，促进库区移民在自身移民过程中的参与式发展理应成为他们实现可持续生计的一种必需。

四、西部农村水库移民实现可持续生计的路径

(一)继续发挥政府的主导作用

由于水库建设的公共产品的属性，必然要求政府在这方面的主导作用。在社会主义市场经济体制下，各级政府尤其是地方政府必须摒弃“重搬迁、轻安置，重工程、轻移民”的错误倾向[11]，全面科学合理谋划水库移民的生计问题。在政府自身高度重视这一问题的前提下，要注重本身的角色定位，下大工夫着眼于水库移民的规划、实施和后期扶持这三个方面。只有建立科学合理的体制与机制，才能在使广大移民实现可持续生计的过程中，既有高的效率，又为广大移民带来切实利益。同时，结合现在的“精准扶贫”，寻找合理适宜且切实可行的扶贫模式，促进区域内的经济健康发展。上述这些是西部农村水库移民实现可持续生计的根基所在。

(二)逐步优化库区金融生态环境

金融生态环境是地方相关资金主体与资金资源合理配置的基础[15]，所以必须要注意地方金融生态环境的建设。西部农村库区由于受到地理位置与自然环境的制约，自身发展受到了极大的限制，库区金融体系的建设也是相当薄弱的。西部农村库区金融生态环境逐步优化的着眼点应该是本地金融机构、金融中介体系与商业性金融体系的建设与完善；打破金融生态环境恶化与金融支持库区建设乏力恶性循环的困局；构建良好的投融资环境、信用环境与企业运行环境；改善行政执法体系以及市场体系[16]。库区金融支持的核心应该是“以移民为本”，实现移民的逐步富裕；重点理应是农村移民和城镇移民中的弱势群体；最终发展目标应该是依靠支柱性的企业体系，调整库区的产业结构，促进库区移民和弱势群体的持续增收，逐步实现区域经济的自我良性循环和发展[17]。

(三)严格监管和科学评价相关规划

水库移民的安置和后期扶持等规划关系到广大移民的生产生活和社会关系的重建，还关系到社会的稳定与发展。水库移民的很多遗留问题和后来发生的贫困问题，在很大程度上可以归结为移民搬迁前的规划不完善和不成熟[11]。各级政府在这方面理应发挥重要作用。首先，在编制移民安置和后期扶持等规划时必须要进行详细的社会经济调查和严谨的科学论证。其次，要建立健全移民安置的各项法律法规，这是对相关规划进行严格监管的关键。最后，要健全移民安置管理体制和机制。建立比较权威的移民管理机构，避免针对规划出现“多头管理”的混乱局面。在规划执行后，要对已经实行的相关规划进行科学评价，及时发现并纠正出现的问题。此外，西部地区的情况比较特殊，必须把扶贫纳入相关规划之中，把移民的反贫困作为一个重要的目标，这是广大移民的心愿，亦应该成为新时代背景下决策者的初衷。

(四)创新水库移民的社会治理

水库移民的社会治理是一项纷繁复杂的系统工程，影响因素众多。从表面上看，移民只是人口在空间上的转移，但是却引发社会结构发生变化。即水库移民过程的实质是“人口—资源—环境—社会—经济系统”的破坏、修复、调整和重建的系统工程[18]。水库移民社会治理的好坏为这种社会结构性变迁的过程增加了更多的可能性和不确定性。水库移民社会治理问题的发生，既与政府工作不到位、移民政策滞后等原因有关，同时也和移民利益冲突与文化冲突等因素相关[19]。培育和重视社会中介组织，打造多中心的社会治理体系是首先要解决的现实问题。笔者实地走访发现，现实中参与西部农村水库移民工作的社会组织凤毛麟角。其实，社会组织的存在类型有很多，比如移民的规划、设计、咨询等第三方组织和移民代表成立的自治组织等等，它们都可以在其中发挥重要作用。其次，要进一步提高水库移民的社会融合水平。政府做好顶层设计的同时，加强移民和安置地居民的沟通、理解和互动，尤其要重视西部少数民族移民的生产生活方式、文化和风俗习惯，尊重它们的安置意愿，促进民族融合[19]。最后，要防范和化解水库移民工作中的社会风险。要尽快建立规范的利益诉求表达机制，建立健全移民社会稳定风险监测、预警和评估机制，加强库区和移民安置区的移民维权和信访工作，通过移民信访、实地走访等及时发现并采取有效措施解决矛盾，将潜在的问题和危机化解于萌芽状态[20]。

(五)积极践行“参与式发展”的理念

参与式发展理论是从以人为本的视角出发，以自下而上的方式，在尊重差异和平等协商的基础上，通过合理地赋权给当地社区成员，调动社区成员的积极性， 进而使社区成员主动地参与到项目中去，并在“协助者”的协助下，实现社区可持续的发展，社区成员共享发展成果[21]。在西部农村地区水库移民后期扶持规划和相关项目中，应该高度重视移民的充分参与，相关规划和项目要切实尊重移民户、组和村的愿望和要求，移民户、组和村对于规划和项目有充分的建议权和列入规划、项目实施过程中的选择权和决策权，理应成为这些规划、项目建设和自我管理的主体[22]。

五、结论

今年的政府工作报告中指出，“加大‘三区三州’等深度贫困地区脱贫攻坚力度，落实对特殊贫困人口的保障措施”。甘肃临夏州作为其中的一员迎来了千载难逢的良好发展机遇，水库移民可持续生计的实现有了更加明确的指引。我们相信，随着社会各方面的积极重视，继续艰苦奋斗，迎难而上，锐意进取，西部农村水库移民可持续生计的实现必将早日到来！西部农村的“乡村振兴”指日可待！